導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)公務(wù)員分類制度研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【內(nèi)容提要】公務(wù)員分類制度是公務(wù)員制度本質(zhì)的外在表現(xiàn)形式。目前我國(guó)公務(wù)員分類制度存在著公務(wù)員范圍界定過(guò)窄、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置不科學(xué)、職務(wù)分類不合理等問(wèn)題，改進(jìn)和完善現(xiàn)有分類制度，不僅要把公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員，還應(yīng)該做更進(jìn)一步的細(xì)分。政務(wù)類公務(wù)員分為職業(yè)黨務(wù)工作者、政府組成人員、政治任命人員和特別職公務(wù)員，業(yè)務(wù)類公務(wù)員分為行政管理類、專業(yè)技術(shù)類和后勤保障類。這些建議有助于推動(dòng)我國(guó)公務(wù)員制度的不斷完善，提高公共部門(mén)人力資源管理和開(kāi)發(fā)的效能。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員分類制度改革

國(guó)家公務(wù)員制度是現(xiàn)代人事行政制度的主要存在和表現(xiàn)形式。它構(gòu)成了20世紀(jì)各國(guó)公共行政管理以及官僚體制的基石。1993年8月14日，國(guó)務(wù)院通過(guò)并頒布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），于同年10月起開(kāi)始施行，經(jīng)過(guò)近十年的改革和完善，國(guó)家公務(wù)員制度在我國(guó)已經(jīng)初步確立。

2001年11月，中國(guó)正式加入了世界貿(mào)易組織（WorldTradeOrganization,簡(jiǎn)稱WTO），這必然對(duì)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。中國(guó)的公務(wù)員制度如何應(yīng)對(duì)“入世”的沖擊，融入世界發(fā)展潮流，同時(shí)根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，增強(qiáng)現(xiàn)有公務(wù)員制度的活力，提高公共服務(wù)水平和政府治理能力，成了令人關(guān)注的問(wèn)題。因?yàn)椤皣?guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的核心不是資金和人才的競(jìng)爭(zhēng)——資金和人才都是可以國(guó)際流動(dòng)的；也不是技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)，而是制度的競(jìng)爭(zhēng)。從中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)該學(xué)習(xí)的是制度改造。對(duì)于這一課題，更需要學(xué)習(xí)的是政府?！盵①]

在整個(gè)轉(zhuǎn)軌社會(huì)的大背景下，各種制度必然會(huì)呈現(xiàn)它的過(guò)渡性和漸進(jìn)性。我國(guó)公務(wù)員制度雖經(jīng)過(guò)這么多年的運(yùn)行，但仍然很不完善。原有《條例》已不再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府行政環(huán)境變化的要求。作為一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的現(xiàn)代政府，應(yīng)該積極順應(yīng)新形勢(shì)，按照建設(shè)社會(huì)主義政治文明的要求，改進(jìn)和完善現(xiàn)有公務(wù)員管理體制，保持公務(wù)員隊(duì)伍的活力。本文針對(duì)目前的公務(wù)員制度在分類管理中的問(wèn)題提供若干建議和設(shè)想。

一、現(xiàn)行國(guó)家公務(wù)員分類制度的存在的問(wèn)題

《條例》從制定至今已有近十年，這期間，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到長(zhǎng)足發(fā)展，加入了世界貿(mào)易組織，政府行政環(huán)境發(fā)生了很大變化，現(xiàn)行公務(wù)員分類制度的問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)：

1、現(xiàn)行公務(wù)員范圍界定過(guò)窄

世界各國(guó)對(duì)公務(wù)員的范圍限定不盡一致?？傮w來(lái)看，存在三種基本類型：一是以英國(guó)為代表的小范圍型，主要是政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官；二是以美國(guó)為代表的中范圍型，主要包括政府系統(tǒng)中的所有公職人員以及公共事業(yè)單位的人員和國(guó)營(yíng)企業(yè)的管理人員；三是以日本和法國(guó)為代表的大范圍型，主要包括政府系統(tǒng)中的所有公職人員、國(guó)會(huì)工作人員、審判官、檢察院以及國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員。

在我國(guó)，《條例》中對(duì)公務(wù)員范圍的界定是“各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員”。這一范圍不包括中共黨委、人大、法院、檢察院、政協(xié)以及公營(yíng)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的工作人員。但是，我國(guó)又規(guī)定，各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)參照《條例》執(zhí)行、管理。[②]這樣的規(guī)定，明顯不夠妥當(dāng)。

其產(chǎn)生的突出問(wèn)題是，根據(jù)目前的規(guī)定，只有“各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)除工勤人員以外的工作人員”才是國(guó)家公務(wù)員。這就是說(shuō)，其他各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等組織的工作人員有不同于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的本質(zhì)特征，應(yīng)該分別建立不同的人事管理制度。但是在現(xiàn)實(shí)中，這些組織“參照公務(wù)員制度執(zhí)行”，這就使現(xiàn)行的公務(wù)員范圍劃分（各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員）失去意義。實(shí)際上，這些機(jī)關(guān)都是掌握國(guó)家公共權(quán)力、提供公共服務(wù)的組織。就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，是相同的。

2、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分類不科學(xué)

我國(guó)公務(wù)員的分類方法，在歷次草案中均分為政務(wù)類和業(yè)務(wù)類兩大類，但是，在其后頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中，卻修改為：“國(guó)家公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”這明顯是遷就了傳統(tǒng)的國(guó)家干部人事管理制度。在實(shí)施初期，這種分類的確解決了不少德才表現(xiàn)好、參加工作時(shí)間長(zhǎng)的國(guó)家工作人員因領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)量少而在職務(wù)上難以晉升的問(wèn)題，有利于調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性。隨著公務(wù)員制度的進(jìn)一步發(fā)展，這種分類方法卻引起了一系列的問(wèn)題：

一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中，有的地方局級(jí)調(diào)研員參加局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)議，分管一部分工作，被視為局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。但是，有的地方，局級(jí)調(diào)研員既不參加局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)議，也不分管工作，只是享受局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的工資、福利待遇。更有甚者，把非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)視為提高干部待遇的手段，千方百計(jì)向上級(jí)索要設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名額。[③]這完全違背了公務(wù)員制度的基本精神。另一方面，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)定的名稱也不太合適，比如主任科員、調(diào)研員、巡視員，人們往往望文生義，通過(guò)字面意思理解該職務(wù)的權(quán)能，而搞不清楚他們到底是負(fù)責(zé)什么工作的，事實(shí)上，許多局級(jí)調(diào)研員、巡視員是負(fù)有重要責(zé)任的高級(jí)公務(wù)員。一方面，這種名稱不能滿足公務(wù)員高層次的心理需要，不利于調(diào)動(dòng)他們的積極性；另一方面，公眾也容易對(duì)這些公務(wù)員職務(wù)名稱產(chǎn)生誤解，從而影響政府為公民服務(wù)。

根據(jù)中共十三大確定的政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員分類方法，從《條例》中可以看出，政務(wù)類公務(wù)員相當(dāng)于我國(guó)憲法規(guī)定的“各級(jí)人民政府的組成人員”。如根據(jù)《憲法》第86條和《國(guó)務(wù)院組織法》第2條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)組成，國(guó)務(wù)院各部副部長(zhǎng)以及下屬的各司、廳、局、處的正副職都不是國(guó)務(wù)院組成人員。地方政府的組成也大致如此。另外，政府組成人員和非政府組成人員在任職條件、產(chǎn)生方式、管理機(jī)構(gòu)以及績(jī)效評(píng)估等方面都有很大的不同?！稐l例》第一章“總則”第五條又規(guī)定：“國(guó)家公務(wù)員中的各級(jí)人民政府的組成人員的產(chǎn)生和任免，依照國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定辦理。”這實(shí)際上還是將由人大產(chǎn)生和任免的各級(jí)人民政府組成人員另行管理。

3、職位分類不合理

分類是管理的基礎(chǔ)，沒(méi)有科學(xué)的公務(wù)員分類就沒(méi)有科學(xué)的公務(wù)員管理。在我國(guó)，《條例》第三章第八條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行職位分類制度。各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，在確定職能、機(jī)構(gòu)、編制的基礎(chǔ)上，進(jìn)行職位設(shè)置；制定職位說(shuō)明書(shū)，確定每個(gè)職位的職責(zé)和任職資格條件，作為國(guó)家公務(wù)員的錄用、考核、培訓(xùn)、晉升等的依據(jù)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)職位分類，設(shè)置國(guó)家公務(wù)員的職務(wù)和等級(jí)序列?！钡牵趯?shí)際的運(yùn)作中，我國(guó)的公務(wù)員分類模式既不是品位分類，也不是職位分類；它更多地是繼承了我國(guó)古代官吏的品級(jí)制度和傳統(tǒng)的干部行政級(jí)別制度，并吸收了職位分類中制定《職位說(shuō)明書(shū)》的做法，強(qiáng)調(diào)職務(wù)、級(jí)別與工資相聯(lián)系?，F(xiàn)行的《職位說(shuō)明書(shū)》制定不合理，非?；\統(tǒng)，沒(méi)有體現(xiàn)出不同公務(wù)員的錄用條件、工作性質(zhì)、職責(zé)等的差別。作為一種過(guò)渡性的管理體制，它不可避免的存在這樣那樣的問(wèn)題：

問(wèn)題一：分類過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，范圍太小，職位分析不嚴(yán)格。國(guó)家公務(wù)員沒(méi)有橫向的分類，縱向的分類只體現(xiàn)在公務(wù)員職務(wù)級(jí)別的高低上，而且，沒(méi)有作更細(xì)致的劃分。在國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部除工勤人員以外實(shí)際上只有一個(gè)類別即公務(wù)員，這難以體現(xiàn)行政管理工作的復(fù)雜性、行政層級(jí)與工作崗位的多重性和多樣性。

問(wèn)題二：一般行政管理類公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員沒(méi)有區(qū)分。隨著政府管理的專業(yè)化程度的提高，政府機(jī)關(guān)對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的需求量越來(lái)越大，建立一支專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍也越來(lái)越重要。而目前的公務(wù)員分類制度沒(méi)有設(shè)置專業(yè)技術(shù)類職務(wù)，取而代之的是相應(yīng)的行政級(jí)別。這無(wú)疑是忽略了專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的特殊性，抹煞了專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員在任職資格、工作職責(zé)范圍、評(píng)價(jià)方式、個(gè)人成就方向、晉升途徑和依據(jù)以及管理方式、方法等與從事一般行政管理工作的公務(wù)員的差異。在實(shí)際操作中，由于這些原因?qū)I(yè)技術(shù)人員的職稱評(píng)定和工資待遇的解決就非常困難，造成的一種不良后果就是高層次的專業(yè)技術(shù)人員對(duì)加入公務(wù)員隊(duì)伍望而卻步。

如上所述，現(xiàn)行《條例》規(guī)定的公務(wù)員分類制度作為一種過(guò)渡性的管理體制，是為了適應(yīng)從傳統(tǒng)干部人事管理制度向現(xiàn)代國(guó)家公務(wù)員制度轉(zhuǎn)變的需要的一種制度安排。近十年來(lái)，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到長(zhǎng)足發(fā)展，政府行政環(huán)境發(fā)生了很大變化，而公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的職務(wù)設(shè)置等許多環(huán)節(jié)的規(guī)劃、管理卻跟不上，其問(wèn)題越來(lái)越突出，與時(shí)俱進(jìn)地改革現(xiàn)有公務(wù)員管理制度，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。二、完善公務(wù)員分類制度的方案

發(fā)展社會(huì)主義政治民主，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)。依照西方發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員分類管理的普遍經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中共十三大關(guān)于實(shí)行政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員分類制度的決策和目前的國(guó)情，筆者認(rèn)為應(yīng)該擴(kuò)大公務(wù)員的范圍，把各級(jí)黨的機(jī)關(guān)中的職業(yè)黨務(wù)工作者[④]、人大機(jī)關(guān)的專職工作人員、法院和檢察院的工作人員納入公務(wù)員范圍?，F(xiàn)行的“參照?qǐng)?zhí)行、管理”制度只是權(quán)宜之計(jì)，不宜長(zhǎng)期實(shí)施。對(duì)公務(wù)員范圍中的各種機(jī)關(guān)的職能予以明確，對(duì)非公務(wù)員范圍內(nèi)的人員分別制定相應(yīng)制度單獨(dú)管理。針對(duì)工青婦這類社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)該讓它們成為“NGOs”（Non-governmentOrganizations,非政府機(jī)構(gòu)）針對(duì)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位（如公立學(xué)校、公立醫(yī)院等）應(yīng)該走市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的道路，增強(qiáng)其獨(dú)立性、自主性，逐步脫離“官本位”體制，逐步減少對(duì)其的財(cái)政撥款，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。根據(jù)以上分析，筆者提出分類方案如下表1－1所示：

項(xiàng)目類別分類一級(jí)分類二級(jí)分類范圍包括人員

公務(wù)員政務(wù)類公務(wù)員

職業(yè)黨務(wù)工作者專職從事黨務(wù)工作并以其為收入主要來(lái)源的人員，由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生或者由黨的委員會(huì)和上級(jí)任命產(chǎn)生，實(shí)行任期制。各級(jí)黨組織的專職書(shū)記、專職副書(shū)記和組織部、宣傳部的專職部長(zhǎng)、專職副部長(zhǎng)或其他專職從事黨務(wù)工作的人員等。

政府組成人員各級(jí)人民政府的組成人員，由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉產(chǎn)生，實(shí)行任期制。包括各級(jí)人民政府的主要領(lǐng)導(dǎo)和決策者，其成員由組織法和相關(guān)法律規(guī)定。

政治任命人員由政府行政首長(zhǎng)或黨組織領(lǐng)導(dǎo)任命的部分職位，這些人對(duì)本屆政府首長(zhǎng)或黨組織領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，與本屆政府或黨委共進(jìn)退。包括政府機(jī)構(gòu)和黨組織的咨詢機(jī)構(gòu)、政策研究機(jī)構(gòu)的組成人員以及參謀人員、智囊團(tuán)成員和臨時(shí)機(jī)構(gòu)組成人員等。

特別職公務(wù)員執(zhí)行特殊政治職能的公務(wù)員，主要由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉產(chǎn)生，實(shí)行任期制。主要有各級(jí)人民檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)，各級(jí)人民法院的法官，各級(jí)人民代表大會(huì)專職正副委員長(zhǎng)、專職正副主任以及其專職常委等。

業(yè)務(wù)類公務(wù)員行政管理類在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等從事一般行政管理工作的事務(wù)官，由考試產(chǎn)生，實(shí)行常任制。

一般行政工作人員。

專業(yè)技術(shù)類各種專職從事專業(yè)技術(shù)工作的黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等單位的工作人員。

包括黨政等機(jī)關(guān)的各種會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、律師、法醫(yī)、刑偵人員和動(dòng)、植物檢疫人員、軟硬件工程師、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)維護(hù)師等等。

后勤保障類在各級(jí)政府機(jī)關(guān)從事后勤保障和服務(wù)工作的機(jī)關(guān)工作人員。主要包括機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、檔案局等單位的機(jī)關(guān)工作人員。

關(guān)于我國(guó)公務(wù)員的政務(wù)類和業(yè)務(wù)類分類的必要性、可行性的論述，請(qǐng)參見(jiàn)黃衛(wèi)平等人著的《中國(guó)政務(wù)類和業(yè)務(wù)類公務(wù)員分類制度可行性分析》。[⑤]本文主要論述對(duì)政務(wù)類和業(yè)務(wù)類公務(wù)員作進(jìn)一步分類。

由于本文所限定的公務(wù)員范圍非常之廣，幾乎包括了所有掌握公共權(quán)力、提供公共服務(wù)的組織，它所涵蓋的人數(shù)之多，部門(mén)之繁，是以前沒(méi)有過(guò)的。面對(duì)人數(shù)眾多、如此復(fù)雜的公務(wù)員隊(duì)伍，對(duì)所限定的公務(wù)員范圍作進(jìn)一步分類就順理成章。根據(jù)公務(wù)員的產(chǎn)生方式、工作性質(zhì)的不同，作者試圖把政務(wù)類和業(yè)務(wù)類公務(wù)員做進(jìn)一步細(xì)分。

（一）政務(wù)類公務(wù)員的分類

1、職業(yè)黨務(wù)工作者

在西方國(guó)家，政黨并不總是掌握著公共權(quán)力。只有當(dāng)它通過(guò)競(jìng)選上臺(tái)成為執(zhí)政黨以后，才掌握公共權(quán)力。政黨和公共權(quán)力沒(méi)有必然的聯(lián)系。然而在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是由《憲法》規(guī)定的唯一合法的執(zhí)政黨，其他派和社會(huì)團(tuán)體要接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是法定的。她掌握著國(guó)家的公共權(quán)力，甚至掌握著公共權(quán)力的核心，從這個(gè)意義上講，筆者把各級(jí)黨的機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)相并列，是符合我們的特殊國(guó)情的。

在各級(jí)黨的機(jī)關(guān)里，有一部分人專職[⑥]從事黨務(wù)工作，并以其工資為收入的主要來(lái)源，他們由黨的代表大會(huì)根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱《黨章》）選舉產(chǎn)生或者由黨的委員會(huì)任命產(chǎn)生，主要包括各級(jí)黨組織的專職書(shū)記、專職副書(shū)記和組織部、宣傳部的專職部長(zhǎng)、專職副部長(zhǎng)或其他專職從事黨務(wù)工作的人員等。譬如，某市委副書(shū)記又同時(shí)兼任市長(zhǎng)，那么，他就不是職業(yè)黨務(wù)工作者，而屬于下面要談到的政府組成人員。為了更清楚的界定職業(yè)黨務(wù)工作者，我們認(rèn)為只有在從中央到地方【黨中央、省委、市委、縣（區(qū)）委、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）委】的專職從事黨務(wù)工作的人員才是公務(wù)員，其他非政府機(jī)關(guān)、公營(yíng)事業(yè)單位、國(guó)有控股公司、社會(huì)團(tuán)體等的黨組織的成員就不能納入公務(wù)員范圍。

2、政府組成人員

政府組成人員是公務(wù)員隊(duì)伍的主體。這些人員是各級(jí)人民政府的組成人員，由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉產(chǎn)生，實(shí)行任期制。根據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》，國(guó)務(wù)院的組成人員包括總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)。以深圳市政府為例，其政府組成人員由市長(zhǎng)、七個(gè)副市長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)以及下屬辦公廳主任和下屬各局局長(zhǎng)組成。

3、政治任命人員

政治任命人員是目前政府決策過(guò)程不可缺少的人員。他們是由政府行政首長(zhǎng)或黨組織領(lǐng)導(dǎo)任命的部分職位，這些人對(duì)本屆政府首長(zhǎng)或黨組織領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，與本屆政府或黨委共進(jìn)退。主要包括政府機(jī)構(gòu)和黨組織的咨詢機(jī)構(gòu)、政策研究機(jī)構(gòu)的組成人員，參謀人員、智囊團(tuán)成員和臨時(shí)機(jī)構(gòu)組成人員等。這些人通過(guò)對(duì)公共政策的技術(shù)手段分析，向黨政決策部門(mén)提供政策方案，并幫助選擇方案，保證決策過(guò)程的科學(xué)性。比如像中央一級(jí)的政策研究機(jī)構(gòu)有：中共中央政策研究室、國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等。地方一級(jí)的有：隸屬于各省、自治區(qū)、市、縣的政策研究室等。

4、特別職公務(wù)員

特別職公務(wù)員的范圍較廣，包括的人員也比較復(fù)雜，主要是執(zhí)行特殊政治職能的公務(wù)員，他們也是由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉產(chǎn)生，實(shí)行任期制。主要有各級(jí)人民檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)，各級(jí)人民法院的法官，各級(jí)人民代表大會(huì)專職正副委員長(zhǎng)、專職主任以及其專職常委等。其中，根據(jù)《中華人民共和國(guó)檢察官法》，對(duì)各級(jí)人民檢察官進(jìn)行管理；根據(jù)《中華人民共和國(guó)法官法》，對(duì)各級(jí)人民法官進(jìn)行管理；根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)的專職領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行管理。

從以上四種人員的產(chǎn)生方式、工作性質(zhì)來(lái)看，完全符合政務(wù)類公務(wù)員的特征：通過(guò)各種不同程度的選舉或者政治性任命產(chǎn)生，實(shí)行任期制，職責(zé)是決定一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，制定各種政策，促進(jìn)本國(guó)或本地區(qū)的發(fā)展。政務(wù)類公務(wù)員通過(guò)各自的法律或章程進(jìn)行管理，而不是由《國(guó)家公務(wù)員法》進(jìn)行管理。

（二）業(yè)務(wù)類公務(wù)員的分類

1、行政管理類公務(wù)員

在政府機(jī)構(gòu)和其他掌握公共權(quán)力、提供公共服務(wù)的組織中，除了從事政治色彩較濃的政務(wù)工作外，還存在著大批負(fù)責(zé)較為具體的一般日常行政事務(wù)的工作人員，可以將這些政府工作人員歸為行政管理類公務(wù)員。譬如說(shuō)，根據(jù)《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》，國(guó)務(wù)院各部副部長(zhǎng)以及下屬的各司、廳、局、處的正副職都不是國(guó)務(wù)院組成人員，這些人需要經(jīng)過(guò)專門(mén)的公務(wù)員考試，擇優(yōu)錄取。這些人就屬于業(yè)務(wù)類的行政管理類公務(wù)員。其實(shí)，還可以考慮把國(guó)務(wù)院各部、委的1到2個(gè)副職設(shè)置為政務(wù)類公務(wù)員，其他副職則歸入業(yè)務(wù)類公務(wù)員。其中涉及的細(xì)節(jié)問(wèn)題比較專業(yè)而且復(fù)雜，還有待于進(jìn)一步探討。還有，可以嘗試改革一下行政管理類公務(wù)員的名稱。比如，設(shè)置高級(jí)行政主任、高級(jí)行政副主任、高級(jí)行政主任助理、行政主任、副行政主任、行政主任助理等職位。這樣的名稱設(shè)置，有利于滿足公務(wù)員尤其是較高級(jí)公務(wù)員和高級(jí)公務(wù)員高層次的心理需要，提高公務(wù)員的工作積極性。

2、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員

隨著政府管理的專業(yè)化程度的提高，政府管理工作中的分工越來(lái)越細(xì)致，產(chǎn)生了一種新的公務(wù)員——專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員。這些人在黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等單位專職從事專業(yè)技術(shù)工作。這些人需要經(jīng)過(guò)專門(mén)的公務(wù)員考試或者其他國(guó)家承認(rèn)的相應(yīng)的資格認(rèn)證，擇優(yōu)錄取。譬如，在目前電子政府越來(lái)越成為一種現(xiàn)實(shí)和必要的可能時(shí)，政府網(wǎng)站的程序員、系統(tǒng)維護(hù)員就成了專職的專業(yè)技術(shù)人員（如果他們沒(méi)有其他“兼職”的話）。另外，像傳統(tǒng)中已經(jīng)存在專職從事專業(yè)技術(shù)工作的會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、律師、法醫(yī)、刑偵人員和動(dòng)、植物檢疫人員甚至翻譯人員等等都屬于專業(yè)技術(shù)類的公務(wù)員。

3、后勤保障類公務(wù)員

在后勤保障越來(lái)越受到重視的今天，一種新的公務(wù)員——后勤保障類公務(wù)員也就成了公務(wù)員隊(duì)伍的重要組成部分。盡管20世紀(jì)70年代末以來(lái)各國(guó)政府行政改革的“私有化”傾向很明顯，公營(yíng)部門(mén)按市場(chǎng)運(yùn)作的風(fēng)勢(shì)正勁，但是，政府某些敏感部門(mén)的后勤保障工作未必就都可以完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。這主要是基于某些政府敏感部門(mén)出于保密和安全的需要，不適于把這些部門(mén)的后勤保障工作轉(zhuǎn)讓給社會(huì)上的私營(yíng)物業(yè)管理公司進(jìn)行管理，而把在本部門(mén)從事后勤保障工作的人員劃入公務(wù)員的范圍進(jìn)行統(tǒng)一管理。這些人需要經(jīng)過(guò)專門(mén)的公務(wù)員考試，擇優(yōu)錄取。主要是指在各級(jí)政府系統(tǒng)中從事后勤保障和服務(wù)工作的機(jī)關(guān)工作人員，包括各級(jí)政府系統(tǒng)負(fù)責(zé)本單位車(chē)輛管理、機(jī)關(guān)大樓管理、辦公經(jīng)費(fèi)等的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)、檔案部門(mén)等的工作人員。當(dāng)然，在各級(jí)掌握公共權(quán)力、提供公共服務(wù)的組織中，后勤保障工作應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)“市場(chǎng)化”，由社會(huì)上的私營(yíng)企業(yè)來(lái)管理這些部門(mén)的物業(yè)管理、后勤等工作，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使這些部門(mén)更好地向公眾提供公共服務(wù)，而不是被“吃飯財(cái)政”[⑦]所拖累。

從以上三種業(yè)務(wù)類公務(wù)員的特點(diǎn)來(lái)看，他們一般都具有業(yè)務(wù)類公務(wù)員的特征：需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性考試而被擇優(yōu)錄取，其職責(zé)是專門(mén)從事公共事務(wù)的管理，執(zhí)行政務(wù)類公務(wù)員的決策，擔(dān)任并完成具體的行政工作。這類人由《國(guó)家公務(wù)員法》來(lái)管理。三、結(jié)束語(yǔ)

制度變遷總需要付出制度成本，制度成本的高低和制度變遷中的風(fēng)險(xiǎn)和阻力的大小，是決定制度變遷能否成功的重要因素。我國(guó)的公務(wù)員制度改革不可避免地會(huì)遇到各種各樣的阻力，如何尋找一條制度成本最小、阻力較小、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的改革方案，是目前很緊迫的任務(wù)。

筆者關(guān)于公務(wù)員分類制度的建議，吸收了西方國(guó)家公務(wù)員制度文明的基本精神，但又不是照搬“西方模式”，而是結(jié)合中國(guó)自身的國(guó)情而找到的一種盡可能地減少改革阻力和風(fēng)險(xiǎn)的改革方案，具有一定和可操作性和可行性。它主要解決了現(xiàn)行公務(wù)員分類管理制度中的公務(wù)員范圍過(guò)窄、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置不合理、沒(méi)有突出專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員特殊性等缺陷，同時(shí)，也可能會(huì)出現(xiàn)一些爭(zhēng)議，比如黨務(wù)工作者是否應(yīng)該劃入公務(wù)員隊(duì)伍的問(wèn)題。

國(guó)家公務(wù)員制度作為國(guó)家政治制度和行政制度的一項(xiàng)歷史性改革和卓有成效的創(chuàng)舉，對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家人事管理、政府管理、乃至社會(huì)的發(fā)展、進(jìn)步起著十分重要的作用。建設(shè)有中國(guó)特色的國(guó)家公務(wù)員分類制度，應(yīng)以中共中央《深化干部人事制度改革綱要》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》為指導(dǎo)，按照“三個(gè)代表”的要求，制定一部適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的《國(guó)家公務(wù)員法》。在此，作者對(duì)公務(wù)員分類制度提出一些自己的建議和設(shè)想，也算是推進(jìn)公共部門(mén)人力資源管理和開(kāi)發(fā)的一次大膽嘗試。

注釋：

[①]李甬：《什么阻礙了中國(guó)企業(yè)進(jìn)步——訪張維迎博士和許小軍博士》，參見(jiàn)《南方周末》“財(cái)富論壇”版，1999年10月1日。

[②]關(guān)于“參照管理”，是指“各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)參照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，結(jié)合各機(jī)關(guān)實(shí)際進(jìn)行干部人事管理的總稱?！标P(guān)于“參照管理”工作的形成和發(fā)展是這樣的：《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》正式頒布以后，中央決定，對(duì)黨的機(jī)關(guān)工作人員的管理，可參照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》辦理。為貫徹落實(shí)中央決定，中央組織部組織起草黨的機(jī)關(guān)參照管理的實(shí)施意見(jiàn)，不久又成立參照管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室''''開(kāi)展了制定實(shí)施方案等項(xiàng)工作。1993年9月13日，中央轉(zhuǎn)發(fā)了中央組織部《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)參照試行<國(guó)家公務(wù)員暫行條例>的實(shí)施意見(jiàn)》。同年12月8日，經(jīng)中央同意，中央組織部制定下發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)參照試行<國(guó)家公務(wù)員暫行條例>實(shí)施方案》。此后中央組織部會(huì)同有關(guān)部門(mén)，陸續(xù)制定印發(fā)了全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、宋慶齡基金會(huì)、各派和全國(guó)工商聯(lián)、全國(guó)臺(tái)聯(lián)、黃埔軍校同學(xué)會(huì)等機(jī)關(guān)的實(shí)施方案，分別以中辦、中組部等文件印發(fā)。1995年5、6月份，中央組織部在洛陽(yáng)、北京分別召開(kāi)了地方和中央黨群機(jī)關(guān)參照管理工作座談會(huì)。對(duì)組織實(shí)施工作進(jìn)行了全面部署，參照管理工作在全國(guó)范圍內(nèi)全面展開(kāi)。

[③]尹聞杰：《一些地方非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員膨脹現(xiàn)象嚴(yán)重》，參見(jiàn)《黨員之友》，2001年06期。

[④]并不是所有的黨的組織的工作人員都劃入公務(wù)員范圍，只是從中央到地方各級(jí)與政府同級(jí)的黨委[黨中央、省委、市委、縣（區(qū)）委、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）委]的專職從事黨務(wù)工作并以其為收入主要來(lái)源的工作人員，他們由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生或者由黨的委員會(huì)任命產(chǎn)生。

[⑤]黃衛(wèi)平主編：《當(dāng)代中國(guó)政治研究報(bào)告Ⅰ》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年1月，第184－209頁(yè)。

[⑥]所謂“專職”，是指以從事某種工作為其職業(yè)的，收入主要來(lái)源也來(lái)自于此的，并且沒(méi)有其他任何“兼職”的公共組織的工作人員。

[⑦]1998年3月19日，朱鎔基總理在會(huì)見(jiàn)中外記者講到科教興國(guó)資金困難時(shí)說(shuō)道：“錢(qián)到哪里去了呢？政府機(jī)關(guān)龐大，‘吃飯財(cái)政’，把錢(qián)都吃光了?！?/p>