導語：如何才能寫好一篇工業(yè)土地補償標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農(nóng)村土地征收；補償標準；比較；借鑒

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）09-0001-01

一、日本、德國和我國臺灣地區(qū)的土地補償標準概述

（一）日本的補償標準

在土地征收的補償方面，該國制定了《土地征收法》等一系列的法律法規(guī)，明確了補償?shù)膶ο?、?nèi)容和標準。在對象的劃分上，將補償對象確定為在征地行為中遭受損失的原權利人，確保原權利人有一定的生活保障；在內(nèi)容方面，分為土地補償和殘余地補償兩大方面，在標準上則是按照當?shù)氐氖袌鰞r格確定的，確保土地補償能夠達到同種類土地的市場價格，并充分考慮到物價指數(shù)的變動這一因素。殘余地補償則是按照未征收殘余土地的剩余價值來計算，對于面積過小難以獨立有效使用的土地也要進行一定的補償；在類型方面，征地補償不僅包括事業(yè)損失補償，即對土地上的建筑等附屬物的補償，對農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成影響的損失也要進行補償，還包括遷移費補償，即對搬遷費用和臨時租房費用進行補償，還包括房租減少等其他種類的補償，這些補償都有依照市場平均價格來進行。在補償與救濟的程序上，將土地征收補償分為準備、認定、土地限定、簽訂協(xié)議、裁決和補償金發(fā)放等幾個環(huán)節(jié)，對于土地征收部門作出的裁決，當事人可以提起行政訴訟，但土地征收過程依然不會停止進行。

（二）德國的補償標準

土地征收補償主要依靠的是《聯(lián)邦建設法》，這項法律將各種損失劃分為三大方面，即實體損失、財產(chǎn)損失和負擔損失三方面，根據(jù)損失的類型確定相應的補償標準。具體說來，對于當事人的實體損失，不動產(chǎn)復述的抵押、租賃等損失也需要進行賠償，按照當?shù)禺敃r的交易市場價格為參照進行計算，由于個人原因?qū)е碌耐恋貎r格上漲不包含在內(nèi)。在財產(chǎn)損失上，要按照當事人在失去土地之后生活上的損失為基準進行補償，確保當事人具有足夠的生活保障，在就業(yè)和其他方面遭受的損失也包含在內(nèi)。此外，對于土地征收導致的其他土地價值受損、租賃損失等也要進行補償。德國的土地征收補償分為事業(yè)認定、確定征收土地、確定補償額度、完成征收過程等幾個環(huán)節(jié)，在補償?shù)姆绞缴峡梢园凑债斒氯说脑V訟請求分不同的方式進行補償，并要確保土地征收有相關的法律依據(jù)，符合憲法的要求。

（三）我國臺灣地區(qū)的補償標準

在這一地區(qū)主要是依靠“土地征收條例”等相關的法律法規(guī)，確定地價的補償標準，并嚴格按照土地現(xiàn)值進行補償。對于公共設施保留地來說，如果這些地段處于城市的計劃區(qū)以內(nèi)，應當依照臨近的保留地現(xiàn)值進行地價計算。對于前者，可以在必要的時候?qū)嵤┘映裳a償?shù)姆椒?，額度和標準應當參照市場交易的平均價格。此外，我國臺灣地區(qū)還設定了地價評議委員會，對價格額度和差價進行評定。如果土地的性質(zhì)為租賃耕地，那么就要按照相關法規(guī)適當扣除土地增值稅，一般扣除額度為稅后金額的1/3，這種補償方式就是通常所說的“佃農(nóng)補償”。另外，如果所征收的出租耕地的性質(zhì)為私有土地，那么仍將在申報地價的基礎上扣除1/6的增值稅，人們通常將這種補償方式成為“轉(zhuǎn)業(yè)補助金”。對于土地上的建筑改良物，應當嚴格按照重建的標準進行估定，對于農(nóng)作物的補償，要按照征收和成熟孽息的時間間差來劃定補償標準，一年以內(nèi)的按照孽息估定，一年以上的應參照市場價值和投入的相關費用來估定現(xiàn)值。

二、農(nóng)村土地征收補償標準的比較

在農(nóng)村土地征收補償方面，我國主要是依據(jù)土地的原有用途確定補償標準，以福建龍巖為例，一類區(qū)水田、菜地補償標準為10，2萬元/畝，這與日本等國家和地區(qū)的規(guī)定有很大的差別，這些地方都是按照市場價格來確定補償額度，市場價格是按照征地的用途來計算的，農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地分別運用不同的補償規(guī)定。根據(jù)我國相關法律法規(guī)的條款，我國的土地征收補償除了包含土地補償費之外，還含有安置補助費，這在很多國家和地區(qū)都不存在。安置補償費的規(guī)定可以有效解決土地補償不足的問題，但由于安置補償費受到一定的限制，兩者之和要在土地年產(chǎn)值的15倍以內(nèi)。

在日本等國家和地區(qū)，對征地的范圍和用途進行了明確的劃分，所征土地僅限于公益用地，征收補償要依照當?shù)氐氖袌鼋灰變r格，這在《土地征用法》等很多法律法規(guī)中都有明確的規(guī)定。但我國在公共利益征地之外，還規(guī)定單位和個人進行建設要依照相關的法規(guī)和程序申請國有土地，如果土地為農(nóng)用地，需要先征為國有土地然后再作為建設用地，這與日本等很多國家和地區(qū)都有較大的差別。

三、土地征收補償標準比較的啟示

在參照其他國家和我國臺灣地區(qū)土地征收補償制度的基礎上，我國應當提供土地征收的補償標準，按照土地年產(chǎn)值計算土地補償額度有很多弊端，容易導致補償標準上存在問題，失地農(nóng)民所得的補償金額十分有限。在參照其他地方做法的基礎上，我們應當適當提高土地補償標準，按征收用地的用途來確定補償標準，最終實現(xiàn)市價補償?shù)哪繕恕Ｓ行У匾?guī)范地方上行使征收權的行為，避免出現(xiàn)權力濫用的情況，另外，在確定補償標準方面充分參照市場價格也是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，從而避免了二次侵害等問題的出現(xiàn)。雖然在充分參照市場價格方面在實施起來有很大的難度，因為我國的農(nóng)村土地市場不夠健全，如果完全依照市場價格確定標準缺乏可操作性和可行性，但在充分參照市場價格之前可以通過其他的方法不斷提高補償標準，可以在制訂征地年產(chǎn)值標準的基礎上，充分參照征地片區(qū)的綜合地價來確定補償標準，綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟水平和居民生活標準的前提下，有效解決失地農(nóng)民所獲得的補償較低的問題，也避免征地工作中出現(xiàn)的隨意性過大等問題，切實維護失地農(nóng)民的利益。

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1 存在的主要問題

從調(diào)查情況看, 我省農(nóng)村土地征用補償費監(jiān)督管理中存在的問題, 主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.1 違法占用土地《中華人民共和國土地法》頒布實施后, 我國實行了土地用途管制和耕地保護制度, 嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。但從調(diào)查情況看, 個別地方存在對不符合征用條件的土地, 采取繞道而行, 征用不通改為占用、租用, 先占后征或先租后征的問題。這類違法占用和租用的土地, 由于缺乏法律的約束, 普遍存在低價或無償占用、長期拖欠土地征用補償費等問題。

1.2 補償標準過低隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展, 土地市場價格逐年攀升, 城市建設用地每畝售價動輒幾十萬, 甚至上百萬。與此形成鮮明對比的是, 農(nóng)村土地的征用補償標準卻很低。據(jù)調(diào)查, 2005 年全省征地補償費平均僅為2.66 萬元/畝,失去土地后喪失長期生活保障的農(nóng)民心理失衡的程度可想而知。近年來個別地方已由此引發(fā)了多起農(nóng)村。

1.3 拖欠征地補償費在調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 各地普遍存在拖欠征地補償費的現(xiàn)象, 部分地方拖欠數(shù)額較大。這一問題存在于兩個層次: 一是土地征用單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付不到位。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計, 1999 年至2005 年, 全省土地征用后應向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付土地征用補償費66.71 億元, 實際支付59.80 億元, 有6.91 億元未支付到位。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向被征當?shù)剞r(nóng)戶支付不到位。1999 年至2005 年, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應向被征地農(nóng)戶支付補償費51.78 億元, 實際支付49.05 億元, 有2.73 億元未支付到位。

1.4 分配標準不統(tǒng)一主要是征地補償費中土地補償費的分配上, 由于政策調(diào)整因素, 形成了兩個時期分配不均的問題。一是2005 年4 月, 省政府制定的《甘肅省征收農(nóng)民集體所有土地補償費用分配使用管理辦法》( 以下簡稱《辦法》)前, 法規(guī)政策規(guī)定土地補償費全額留歸集體。但由于失地農(nóng)民對分配這部分資金的訴求過于強烈, 引發(fā)了一些。在執(zhí)行過程中, 為確保農(nóng)村社會穩(wěn)定, 部分地方采取了將土地補償費全額發(fā)放給被征地農(nóng)戶; 或集體留一部分, 給失地農(nóng)民分配一部分的做法, 造成了不同區(qū)域同類土地補償標準不一的問題。二是為確保失地農(nóng)戶生活水平不低于失地前的水平,《辦法》規(guī)定應將不低于80%的土地補償費分配給失地農(nóng)戶, 形成了《辦法》執(zhí)行前后失地農(nóng)戶補償標準差距顯著的問題。《辦法》出臺前已征地農(nóng)戶對此反映強烈, 個別地方出現(xiàn)了農(nóng)戶要求集體按新標準追加補償引發(fā)的, 個別村委會迫于無奈, 采取變賣集體資產(chǎn)的辦法滿足農(nóng)戶要求, 嚴重影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村基層組織的正常運轉(zhuǎn)。

1.5 集體資產(chǎn)監(jiān)管不力留歸集體的土地補償費為本村的集體經(jīng)濟發(fā)展提供資金保障, 而集體經(jīng)濟的發(fā)展, 又是為失地農(nóng)民提供就業(yè)機會, 解決失地農(nóng)民生活保障的重要政策手段。但由于部分地方農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制度不健全, 造成集體資產(chǎn)大量流失, 個別地方由于村干部盲目投資或興辦企業(yè), 集體資產(chǎn)喪失殆盡, 由此而引發(fā)了失地農(nóng)民上訪等。

1.6 失地農(nóng)民生活缺乏有效的保障各地在解決失地農(nóng)戶生活保障問題上, 主要采取了以下幾種辦法: 一是將征地補償費全額發(fā)放給失地農(nóng)民; 二是在村民自愿的基礎上, 逐年發(fā)放補償金; 三是給失地農(nóng)戶劃給二三產(chǎn)業(yè)用地, 鼓勵失地農(nóng)戶發(fā)展二三產(chǎn)業(yè); 四是在機動地競價時, 失地農(nóng)戶享有優(yōu)先權; 五是對城中村農(nóng)戶實行農(nóng)轉(zhuǎn)非, 享受城市居民社會保障待遇; 六是城中村規(guī)劃宅基地和建設住宅樓, 以房屋出租保障村民生活; 七是給失地農(nóng)民重新調(diào)整土地; 八是安置在村辦企業(yè)就業(yè); 九是將土地補償費、安置補助費全額納入村集體財務統(tǒng)一管理, 用銀行支付的年利息保障被征地農(nóng)民的基本生活問題; 十是將失地的特困戶納入了政府的基本生活保障管理范圍。各地雖然進行了一些積極的探索, 但從總體上看, 解決失地農(nóng)民生活保障問題, 仍然以貨幣安置為主要手段, 尚未形成一套有效、完整的政策保障措施。目前征地補償標準普遍偏低, 征地補償費根本不能解決失地農(nóng)民長期生活保障問題, 同時, 失地農(nóng)民群體文化較低, 缺乏就業(yè)技能,一旦將有限的補償費花完, 生活便陷入困境, 進而影響到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此, 積極探索解決失地農(nóng)民長期生活保障措施, 已成為當前必須解決的問題。

2 成因分析

2.1 執(zhí)法不力在經(jīng)濟發(fā)展過程中, 任何國家、區(qū)域的土地面積都是一個難以增長的剛性約束條件。工業(yè)和城市要獲得發(fā)展, 必然要侵蝕、占用農(nóng)用土地, 否則, 工業(yè)和城市建設將無處立足, 這是任何國家或區(qū)域工業(yè)化、城市化進程中必然發(fā)生的事實。在二元經(jīng)濟結構和市場經(jīng)濟條件下, 由于城市土地與農(nóng)村土地價值存在較大差額, 農(nóng)村土地價格明顯低于城市土地價格, 因此, 在工業(yè)化初期, 政府低價征用農(nóng)村土地, 支持工業(yè)發(fā)展, 成為工業(yè)化、城市化進程中許多國家或區(qū)域一種通行的做法。進入工業(yè)化中期后, 工業(yè)和城市將進入一個高速發(fā)展的時期, 工農(nóng)、城鄉(xiāng)爭地問題將進一步加劇。在這一時期, 政府如不對工農(nóng)、城鄉(xiāng)用地進行強有力的干預, 勢必削弱國家或區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎, 進而對國家糧食安全造成影響; 與此同時, 在這一時期, 國家或區(qū)域基本完成了工業(yè)化發(fā)展的原始積累, 不再需要通過工農(nóng)、城鄉(xiāng)土地差價這一方式為工業(yè)和城市發(fā)展提供支持, 實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 提高農(nóng)村土地征用價格, 逐步縮小工農(nóng)、城鄉(xiāng)土地價差, 維護被征地農(nóng)民土地權益, 讓農(nóng)民共享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果, 成為許多國家或區(qū)域政府的必然選擇。我

國正處于工業(yè)化初期向中期轉(zhuǎn)變的重要時期。為此, 從2004 年開始, 我國開展了深化土地管理體制改革工作, 出臺了一系列加強對農(nóng)村土地征用及補償費監(jiān)督管理的政策法律措施。但是, 由于部分地方政府尚未清醒地認識到國家宏觀形勢的這一變化, 受工業(yè)化初期慣性思維影響, 對農(nóng)村土地征用補償費監(jiān)督管理重視不夠, 政策措施落實不力, 使工作中出現(xiàn)了許多亟待解決的問題; 或受地方經(jīng)濟利益驅(qū)動,采取工業(yè)和城市保護主義做法, 對國家宏觀經(jīng)濟和農(nóng)民利益視而不見, 有法不依, 執(zhí)法不嚴。這是導致地方政府不愿提高征地補償標準以及違法占用土地、拖欠征地補償費等問題屢禁不止的主要原因。

2.2 執(zhí)法體制缺陷《中華人民共和國土地法》和《甘肅省實施〈土地法〉辦法》規(guī)定: 各級國土資源部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和監(jiān)督工作。從調(diào)查情況看, 我省農(nóng)村土地的征用主體主要是各級人民政府或政府支持發(fā)展的地方經(jīng)濟支柱企業(yè), 國土資源部門作為政府的一個職能部門, 受行政管理體制制約, 難以對政府行為實施有效監(jiān)督, 是造成上述問題發(fā)生的主要制約因素。

2.3 監(jiān)管制度不健全主要體現(xiàn)在三個方面: 一是征地補償費的支付途徑不統(tǒng)一。從調(diào)查情況看, 各地支付途徑形式多樣, 有征地單位將征地補償費直接支付給村集體經(jīng)濟組織的; 有先支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向村委會支付的; 有征地單位直接向農(nóng)民支付的。存在的主要問題是第二種支付方式, 極易造成個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期截留征地款, 損害被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的合法權益, 這是導致拖欠補償費問題發(fā)生的另一個主要原因; 第三種方式會造成土地征用補償費不能納入村級帳內(nèi)核算管理, 土地征用補償費監(jiān)管部門― ―農(nóng)村經(jīng)營管理部門面臨無帳可查的局面, 使土地征用補償費的分配使用直接脫離了監(jiān)管, 難以確保農(nóng)戶足額、及時獲得補償。二是土地征收程序不完整?！锻恋胤ā芬?guī)定:國家征用土地的, 依照法定程序批準后, 由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。但在執(zhí)行過程中, 由于對公告的時間、地點、方式、內(nèi)容等沒有制定出規(guī)范的標準, 征地補償費的主要利益主體―― 失地農(nóng)民無法獲取準確、完整的信息, 難以有效維護自身權益。三是村級財務管理民主決策制度缺失。大部分地方村集體經(jīng)濟組織對外投資、興辦企業(yè)等集體統(tǒng)一經(jīng)營決策, 缺乏群眾參與決策的制度約束, 由村干部說了算, 隨意投資, 甚至于將集體資產(chǎn)低價出賣、集體企業(yè)村干部自己或親屬承包, 謀取私利的問題屢有發(fā)生。這是導致集體留用的土地補償費等資產(chǎn)大量流失, 集體經(jīng)濟難以發(fā)展的主要因素。

2.4 法規(guī)制度宣傳不到位主要是省政府制定的《甘肅省征收農(nóng)民集體所有土地補償費用分配使用管理辦法》,這一關系到失地農(nóng)民切身利益的法規(guī)宣傳不到位, 導致農(nóng)民對《辦法》出臺前后補償標準的巨額差距不理解、不接受。

3 幾點政策建議

3.1 統(tǒng)一思想, 提高認識應當把農(nóng)村征地補償費監(jiān)督管理工作納入到促進國家工業(yè)化、城市化建設和建設和諧社會的整體工作中去, 讓各級政府充分認識農(nóng)村征地補償費監(jiān)督管理工作的重要性, 使之逐步轉(zhuǎn)變落后和錯誤認識, 自覺強化對農(nóng)村征地補償費的監(jiān)督管理。

3.2 建立有效的土地征用監(jiān)管體制將土地征用及補償費監(jiān)督職責納入國家審計監(jiān)督范疇, 從根本上解決作為政府職能部門的各級國土資源部門既是運動員又是裁判員的不當體制。

3.3 建立健全法規(guī)制度一是依照《土地法》, 進一步完善農(nóng)村土地征收程序, 重點是建立農(nóng)村土地征收及補償費分配公示制度和補償標準聽證制度, 提高土地征收及補償費分配過程的透明度; 實施補償費支付方式改革, 統(tǒng)一支付方式; 二是依照《村民委員會組織法》及國家有關土地征用補償費監(jiān)督管理政策, 建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主決策制度和土地征用補償費專戶存儲、專賬管理、?？顚Ｓ玫戎贫? 有效維護失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織合法權益。

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關鍵詞：土地征收；補償制度；可持續(xù)發(fā)展；和諧社會

一、我國土地征收補償制度的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）《憲法》中有關土地征收補償原則的缺失

盡管《憲法》于2004年給予“土地征收”以合理地位，即“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，對于未來理論的完善及實踐的操作具有指導意義，但仍顯不足。如未明確補償原則、土地征收標準不統(tǒng)一、補償結果差異性很大，失地農(nóng)民的權益未受到平等保護。

（二）《土地管理法》中有關土地征收補償規(guī)定的遺憾

1.土地征收目的不明確

（1）《土地管理法》第2條將土地征收的前提界定在以“公共利益為目的”，但何謂公共利益，并沒有做出直接而明確的規(guī)定，反而由于“公共利益”自身是一個復雜、多變且具有高度抽象性的法律概念，導致實踐操作中缺乏可行性，某些政府部門借故進行權力尋租，置失地農(nóng)民利益于不顧。

（2）《土地管理法》允許單位和個人為建設需要，依法申請使用包括“國家征用的原屬于農(nóng)民集體土地”在內(nèi)的國有土地。這意味著即使是為滿足非公共利益需要，征收農(nóng)民土地也是合情合理合法之事。

2.補償范圍小、補償標準低

補償范圍和補償標準是補償雙方最為關心的核心問題。其處理的得當與否將直接影響公、私利益能否平衡兼顧、國家建設能否順利展開。

（1）補償范圍。我國將土地征收補償范圍嚴格限定在土地補償、安置補償、地上附著物和青苗的補償，即與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上，而與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。這與國際的通行做法甚為不符，作為農(nóng)民生存基本、生命依托的土地的“延伸價值”不能被忽視。

（2）補償標準。如斟酌《土地管理法》對于補償范圍內(nèi)各項費用的補償標準的相關規(guī)定，可發(fā)現(xiàn)以下不足：

第一，補償標準被束之高閣，缺乏靈活性與適應行。依據(jù)價值規(guī)律可知：當商品供小于求時，其價格高于價值。在我國嚴格限制農(nóng)用地供給量、城鎮(zhèn)建設用地量激增的今天，土地使用權的市場價格必然一路走高。而法定的、缺乏彈性的補償標準使補償額度固定化，脫離于市場價格之外。

第二，補償標準忽視了土地的“新興”價值。依現(xiàn)有法律，我們是以傳統(tǒng)糧經(jīng)作物測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為基礎來衡量補償費的具體數(shù)額，較少顧及到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特點。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)用地可以種植一些高價值的經(jīng)濟作物，可以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)，其產(chǎn)出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。顯然，傳統(tǒng)土地補償額的計算方法當然不能客觀地反映出被占耕地的實際價值，往往偏低。

3.補償方式單一

現(xiàn)有的補償方式主要是一次性現(xiàn)金補償，對被征地農(nóng)民離開土地后生活、工作的安排，思想意識的轉(zhuǎn)變較少或未曾顧及，有限的金錢補償并不能解決失地農(nóng)民的實際問題。

4.補償程序不完善

（1）征地前失地農(nóng)民參與、知情權缺失?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，進行公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。這種事后聽證，忽略了農(nóng)民的知情權和參與權，使公告環(huán)節(jié)及聽取工作十分不規(guī)范，往往流于形式。即使農(nóng)民對征地的認定、補償費的確定和勞動力的安置等有不同的意見，農(nóng)民的發(fā)言權也是微乎其微的。因為依據(jù)《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定，征地部門可手持“公共利益”這一尚方寶劍“先斬后奏”，即使農(nóng)民對于補償安置方案有意見、生活出路未解決，都可以先行征地。

（2）征地后農(nóng)民的司法救濟途徑不暢?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的人民政府裁決?！比绱艘?guī)定很難讓農(nóng)民信服：在出現(xiàn)征地爭議、糾紛時，身兼征地決策者與土地爭議裁決者雙重身份的政府部門能秉公處理，給百姓以滿意的答復。

二、可持續(xù)發(fā)展下土地征收補償制度的完善

（一）合理界定公共利益范圍

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則的精神，追求資源的代際公平和合理利用，在土地征收中盡量減少對耕地資源的破壞，必然是應有之意；而合理界定公共利益范圍，對政府的土地征收權進行有效的制衡便成為落實可持續(xù)發(fā)展原則的重中之重。一方面，在實體規(guī)則的制定上，為明確授權可將“公共利益的需要”直接指向國家安全和國防軍事用地，科學及文化教育事業(yè)、體育、氣象、公共衛(wèi)生等社會公共事業(yè)用地，公共道路交通、文物古跡保護、公共水源及引水排水環(huán)境保護等城市基礎設施用地，具有公益性的國家重大經(jīng)濟建設項目用地之需；為避免立法的不足，還可以用一兜底性條款予以補充，如“其他以公共利益為目的用地”。為使得概念更加周延、嚴謹，可考慮設立一個排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地，避免以“公共利益”為名，無視私權存在。

另一方面，可從程序規(guī)則入手，明確認定“公共利益”的審定程序。首先，為保證界定過程中的民主性、科學性、公開性，可預先告知被征地人土地征收的相關信息，保證公眾的知情權；對涉及公共利益的土地征收，應當務必保證聽證程序的順利進行，廣泛征求相關當事人的意見；為督促征地決策者積極履行職責，必須以完善的責任機制為后盾，嚴格落實權責統(tǒng)一制度。其次，引入事后審查模式，借助司法機關，這一權威、獨立、公正的第三方對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構進行監(jiān)督。

（二）注重社會公平，保障失地農(nóng)民的利益

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一、黑龍江省失地農(nóng)民基本情況

黑龍江省是中國最東北的省份，面積為45萬多平方公里，約占全國總面積的4.7%，總?cè)丝?840多萬人。耕地總面積990.5萬公頃，可開發(fā)土地后備資源均占全國1/10以上，人均耕地和農(nóng)民人均經(jīng)營耕地是全國平均水平3倍左右。近幾年黑龍江省開放開發(fā)的速度在不斷加快，大開放、大開放必然需要強有力的土地支撐，需要采取土地征用的辦法將部分農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)化為國家所有，這樣就必然使部分農(nóng)民失去土地。

二、黑龍江失地農(nóng)民社會保障存在的問題

（一）補償方式單一?，F(xiàn)行征地土地補償標準過低，且大都采用單一貨幣安置方式，對失地農(nóng)民生活起不到長期保障作用。集體土地征收對于農(nóng)民而言，最根本影響在于其失去了賴以生存的基本生產(chǎn)資料，因此，單一經(jīng)濟補償模式很難為失地農(nóng)民今后生活提供足夠保障。

（二）補償標準偏低。法律規(guī)定，失地農(nóng)民獲得補償標準按年產(chǎn)值計算，這就導致各地補償標準不平衡。制定土地補償標準時一般把征地用途作為重要的參考依據(jù)，結果是因用途不同，農(nóng)戶的補償費差異也很大。目前一般采用按征用地原用途來補償，未考慮土地經(jīng)營者使用權權益增值，征地價格明顯偏低。因此，現(xiàn)行征地補償標準既不足以保證被征地農(nóng)民基本生活水平不因征地而降低，又遠低于足額支付被征地農(nóng)民社會保障所需費用。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)無保障。失地農(nóng)民在土地被征用后，面臨著進入新的勞動力市場競爭的困境。土地征用使農(nóng)民陷入“種田無地”的處境，農(nóng)民生存受到極大威脅。離開了賴以生存的土地，失地農(nóng)民再就業(yè)成為難題。因農(nóng)民文化素質(zhì)低，專業(yè)技能差，就業(yè)觀念陳舊，依賴性強，難以挑選合適崗位。

（四）社會保障制度不完善。對農(nóng)民來說，土地不僅承擔著生存功能，還肩負著保障功能和發(fā)展功能?？梢哉f，農(nóng)民失去了土地就失去了基本生活保障。因農(nóng)村社會保障制度建設落后，各項基本社會保障尚處起步階段，覆蓋率較低，部分失地農(nóng)民因“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，成為新弱勢群體，影響社會和諧穩(wěn)定。因土地和戶籍制度負載過多，社會保障功能不足，再加上保障失地農(nóng)民參與、表達和自主選擇權利各項制度安排缺位，導致失地農(nóng)民權益受損、公共利益邊緣化和城市化過程交易成本升高。農(nóng)村暫未全面推行養(yǎng)老保險制度，農(nóng)村低保覆蓋面有限，農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平有待提高。同樣，就業(yè)、失業(yè)等方面保障，在農(nóng)村還有待完善，造成一些老弱病殘、文化素質(zhì)低、無就業(yè)技能城郊失地農(nóng)民，生活在城市邊緣，再加上日常生活開支增加、就學就醫(yī)難等問題，使其成為城市貧民，基本生活沒有保障。

三、對策與建議

集體土地征收補償要考慮農(nóng)民所喪失土地的自身實際價值，并從今后生計維護和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民長遠利益提供保障?；驹瓌t是以維護被征地農(nóng)民合法權益，切實保障其年老后基本生活為目標，堅持“誰征地、誰籌資、誰保障”，做到即征即保。應從征地制度、安置方式、社會保障制度、政府服務意識等方面完善和創(chuàng)新，強化對失地農(nóng)民權益保障。為失地農(nóng)民提供社會保障，應以充分土地補償為前提。在支付給農(nóng)民土地征收補償款，應包括土地自身的價值、受土地區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況及區(qū)域基礎設施條件等因素決定的增值部分。另外也可將土地使用權轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，實行專業(yè)化管理，讓農(nóng)民獲得長期生活保障。

（一）完善征地制度

在征地過程中，建議應以失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、保障等問題是否得到有效解決，農(nóng)民是否滿意和擁護地方政府作為領導干部政績考核的重要指標。要給農(nóng)民一定分配和使用土地補償安置費選擇權。對政府征地要有嚴格限制，最大限度地維護農(nóng)民利益和保護可耕地資源。明確公有產(chǎn)權、集體產(chǎn)權、私有產(chǎn)權應該有平等地位，對公共利益有明確的解釋和嚴格的界限；征地之前要充分征求被征地農(nóng)民的意見，實施聽證制度，論證征地的社會影響，提出社會影響評價可行性報告；充分發(fā)揮村民委員會在征地過程中的組織、監(jiān)督及管理職責，依法維護農(nóng)民對土地的集體所有權和承包經(jīng)營權。

（二）豐富補償方式

按相關法律法規(guī)對失地農(nóng)民進行補償，以保障失地農(nóng)民的長遠生計。按政府、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的辦法，籌措失地農(nóng)民醫(yī)療和最低生活保障機制的資金，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。即明確從征地土地收益中留出一塊，引導農(nóng)民從土地補償資金中拿出一點，有條件的集體經(jīng)濟組織補貼一點，政府從經(jīng)營土地收益中拿出一點，來購買失地農(nóng)民的基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險。該社會保障制度可分為三種情況：一是對于失地農(nóng)民，征地單位應按照當?shù)爻潜；蜴?zhèn)保標準為失地農(nóng)民一次納15年的基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險費。之后，征地單位應在安置補償費中再給予失地農(nóng)民一次性生活補貼，其標準可參照城市失業(yè)人員生活補貼標準的方法執(zhí)行，或可以按照城鎮(zhèn)低保標準補助12～24個月的生活補貼，以緩解失地農(nóng)民不能立即就業(yè)而產(chǎn)生的生活困難。同時，各縣（市、區(qū)）以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要及時建立失地勞動力就業(yè)管理制度和失業(yè)登記制度，對失地又失業(yè)，且月收人達不到城鎮(zhèn)最低生活保障線失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)低保體系。二是對于已到退休年齡、已喪失勞動能力或?qū)嶋H生活水平低于城鎮(zhèn)最低生活保障線的失地農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)低保體系，支付城市最低生活保障，同時為其購買醫(yī)療保險。三是對未成年失地農(nóng)民，原則上應按城鎮(zhèn)最低生活標準補貼至18歲，也可以根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展狀況靈活掌握。

（三）加強社會保障

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擴大法定補償范圍

我國《物權法》規(guī)定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前 3 年平均年產(chǎn)值的 6－10 倍，“在調(diào)研中，很多地方反映政府都是按照該幅度的下限進行補償”。土地補償費作為主要補償費用，這種補償方式只是一種直接補償，沒有囊括農(nóng)民離開土地后造成的間接利益的損失，從而導致補償標準偏低。從征地補償范圍來看，絕大部分國家和地區(qū)均不僅補償財產(chǎn)的直接損失，而且對間接損失都會給予一定的補償。不僅補償財產(chǎn)所有人的損失，而且對于存在該財產(chǎn)上的其他物權、債權或者無形財產(chǎn)權均在補償?shù)姆秶畠?nèi)。針對這個問題，我國補償應該包括財產(chǎn)直接損失和間接損失，在按照對土地原有用途給予補償?shù)耐瑫r，還應增加集體土地投入損失、殘余地分割損害、經(jīng)營損失、租金損失等補償項目。而且應該提高補償標準以確保農(nóng)民的權利得到保障。

構建合理的市場價格調(diào)節(jié)機制

由于國家壟斷著土地一級市場，導致集體土地不能直接進入市場，造成了國家對集體土地交易價格壟斷。所以農(nóng)民并不能夠從城市化和工業(yè)化所帶來的土地增值分配收益。在交易中集體土地的價值不能完全表現(xiàn)出來。所以在集體土地不能直接進入市場交易的前提條件下，對集體土地的價格評估應該引入市場價格機制，政府負有公平合理補償農(nóng)民財產(chǎn)損失的職責和義務，即必須給予土地所有權人、使用權人按公平價格給予公平補償。特別是在商業(yè)開發(fā)中應引入價格協(xié)商機制，對集體土地在進行合理的價格評估之后，國家按照評估價格征收土地，然后再將土地出售給開發(fā)商，所以引入市場機制是公平補償重要標志。市場價格補償是限制政府和保護集體土地的重要方式。

構建集體土地征收精神損害補償制度

由于現(xiàn)實生活中房屋或墓地等不動產(chǎn)在個人感情上的重要性。鑒于“有損害必有救濟”的民法原理，即使是適法有責行為在同一法律規(guī)范之尺寸下，一方面不認之尺寸不合，他方面認之應負法律關系變動之責任。例如澳大利亞的土地征用給付的慰藉金就是對被征收人的精神補償。我國對征收中的物質(zhì)損害建立了補償制度，同樣也要對農(nóng)民所受到的精神損害給予一定范圍的補償。

具體的補償標準應根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，采取最高額補償方法和酌定補償方法相結合的方法。一是最高限額補償方法，即對精神損害補償?shù)臄?shù)額限制最高標準，美國、瑞典、捷克等國對精神損害賠償均采這種賠償標準。二是酌定因素，即法官在確定精神損害撫慰金數(shù)額時應考慮的因素。這樣有利于法官在行使自由裁量權時有客觀標準指引?！蛾P于確定民事侵權精神損害賠償若干問題的解釋》規(guī)定，精神損害賠償數(shù)額根據(jù)以下因素確定：侵權人的過錯程度，法律另有規(guī)定的除外；侵害的手段、場合、行為方式等具體情節(jié)；侵權行為所造成的后果；侵權人的獲利情況；侵權人承擔責任的經(jīng)濟能力；受訴法院所在地平均生活水平。兩種精神損害補償方式相結合，不僅能設定精神損害最高補償數(shù)額也有利于具體案件具體分析，使得政府與農(nóng)民之間的矛盾減少到最低程度，利于司法操作和實踐。

結語

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——以楊凌區(qū)為例

張 琰

西北農(nóng)林科技大學 經(jīng)濟管理學院 陜西 咸陽 712100

摘要：本文基于農(nóng)戶意愿視角，利用陜西省楊凌區(qū)調(diào)研的237份數(shù)據(jù)，分析農(nóng)戶對土地征收補償?shù)囊庠福碾H分析征地受償價格的影響機理。為土地征收補償制度的完善提出相應建議。

關鍵詞：征地補償 農(nóng)戶意愿 多元線性回歸模型

1.前言

近幾年來，針對征地補償標準與方法，國內(nèi)學者多有研究。就補償標準來看，大多數(shù)學者認為現(xiàn)行補償標準過低，應當予以提高。凌楊，2011，運用市場模擬法對征地補償標準進行測算，經(jīng)濟發(fā)展水平的GDP與征地補償標準存在著明顯的正相關關系，并且GDP值每增加1個億，每畝征地補償標準應提高96.502元。仇娟東、趙景峰等，2012年，基于耕地的社會價值、經(jīng)濟價值、生態(tài)價值的角度，運用市收益還原法、影子價法和當量因子價值量法，估算了陜西省的耕地補償標準為陜西省現(xiàn)行標準的6.22倍。就補償方式來看，學者普遍認為補償形式過于單一，多采用一次性現(xiàn)金補償方式，不少學者也給出建議。

2.研究背景及意義

2.1調(diào)查區(qū)概況

楊凌農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)（以下簡稱楊凌示范區(qū)），自1997年成立以來，城市化建設步伐明顯加快，全區(qū)一大批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、居住園區(qū)迅速興起。伴隨著示范區(qū)的建設和發(fā)展，各類建設用地需求量聚增，大量的耕地被征為建設用地，失地農(nóng)民這個新的社會群體在示范區(qū)隨之出現(xiàn)并迅速壯大。自1997年8月至2003年8月短短6年時間里，楊凌示范區(qū)因建設發(fā)展的需要，先后從農(nóng)民手中征地i0220.3畝，占全區(qū)耕地面積的12.5%。征地涉及穆家寨、陳小寨、姚南、下代等22個村（組），占行政村總數(shù)的32.2%；征地共涉及農(nóng)業(yè)人口23415人，占農(nóng)業(yè)人口的26%。目前人均耕地不足0.3畝的村組有11個，涉及的農(nóng)業(yè)人口數(shù)為11 997人。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的人均耕地0.8畝的警戒線，結合楊凌示范區(qū)的實際情況，我們將人均耕地不足0.3畝的農(nóng)民視為失地農(nóng)民。也就是說，目前楊凌示范區(qū)農(nóng)業(yè)人口中11997人屬于失地農(nóng)民，占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?3%。

2.2楊凌區(qū)征地補償政策存在的問題

（1）征地農(nóng)民的生活得不到保障。楊凌區(qū)的農(nóng)戶被征地都是地理位置較好的城郊，土地肥沃，旱澇保收，在征地之前主要種植糧食，也有少量種植經(jīng)濟作物，種植年收成較好，有的可以達到3000斤/畝的產(chǎn)量。在土地被征用以后，盡管每年有“雙八”補貼，仍不足以支付每年的糧食花費。且很多農(nóng)民處于待業(yè)、無業(yè)的狀態(tài)，即使找到工作也是勤雜工、環(huán)境美化工崗位，收入不穩(wěn)定，隨時有被解雇的可能，生活沒有保障。

（2）征地補償標準過低，矛盾突出。在土地征用過程中，國家的補償僅僅是農(nóng)地的直接損失，沒有考慮到農(nóng)民的長遠利益和農(nóng)民的生活保障問題，征地之后，由于土地補償標準低，農(nóng)民實際得到的土地補償款很少，由此引起各類沖突。

（3）農(nóng)戶的征地款使用不當導致貧困。楊凌的安置補助費均采取一次性發(fā)放的方式，早期的征地補償費也采用一次性發(fā)放的方式。很多農(nóng)戶在面對征地補償款時使用方式不當，在征地款發(fā)放的前兩年生活較寬裕，一旦補償款消耗完，后續(xù)生活很難保障。

（4）補償款分配標準不統(tǒng)一。對于征地補償對象，什么人應該給，什么人不應該給，應該給多少，沒有統(tǒng)一的標準，各村只是根據(jù)各自村規(guī)民約，有的是以地為標準，有地就享有分配權，反之則不享有分配權。有的村是以戶口為標準，有戶口就享有分配權，反之則不享有分配權。這樣就形成利益分配上的不均衡、不公平、不合理。

3.農(nóng)戶對土地征收補償?shù)囊庠福赫{(diào)查結果分析

3.1實地調(diào)查概況

本次調(diào)研時間為2013年3到4月。在預調(diào)研期間，選取杜寨村、永安村調(diào)研對象，通過對15戶農(nóng)戶進行預調(diào)，共收集15份試卷，通過對相關題項進行研究，刪除并修改有關題項7題，形成正式量表。正式調(diào)研按照隨機抽樣的原則，選取典型樣本陜西省楊凌區(qū)杜寨村、張家崗、五星村、永安村等 9個鄉(xiāng)村。樣本代表楊凌區(qū)征地現(xiàn)狀的鄉(xiāng)村。平均每村30戶，對農(nóng)戶的調(diào)查為其戶主或者其配偶。本次調(diào)研采用一對一的方式，共發(fā)放問卷250份，收回問卷250份，根據(jù)研究需要對數(shù)據(jù)進行了篩選，踢出缺失與本研究有關的關鍵數(shù)據(jù)的樣本13份，剩下有效問卷237份。問卷的有效率為94.8%。同時對村干部等對象進行了深入訪談。

3.2農(nóng)戶對征地補償?shù)囊庠?/p>

（1）農(nóng)戶征地意愿普遍偏低。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶在被問及關于征地補償費的發(fā)放的時候都很敏感，有的甚至情緒有些激動，可見對現(xiàn)行征地政策有很大的意見。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，77.2%的農(nóng)戶不滿意現(xiàn)行的征地補償政策。22.8%的農(nóng)戶表示不愿意被征地，農(nóng)戶征地意愿偏低的現(xiàn)象已經(jīng)十分明顯。造成農(nóng)戶不愿被征地的主要原因有以下幾點：①失去土地沒有保障。85.2%的農(nóng)戶擔心自己家的土地被征收后，沒有糧食來源。他們表示，現(xiàn)在的物價水平有升無降，被征地后生活成本增加，一旦沒有收入來源，生活無從保障。②補償標準過低。67.2%的農(nóng)戶認為現(xiàn)行征地補償費過低。他們普遍認為，這些征地補償費平均只夠維持2～3年的生活，根本不足以維持以后的長久生計。③收入會減少。29.5%的農(nóng)戶表示自家土地被征用后，收入會減少。主要是由于被征地地區(qū)的土地多為好地，種植年收成較好，賣糧所收入的高于政府補貼。④另外，在表示不愿意被征地的原因時，13.1%的農(nóng)戶選擇“補償措施和社會保障難以實現(xiàn)”。11.5%的農(nóng)戶選擇“土地增值”。5.0%選擇“其他原因”。

（2）意愿補償方式。

現(xiàn)行的征地補償方式以貨幣補償為主，然而筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，這種一次性貨幣補償?shù)姆绞讲⒉皇亲钍苻r(nóng)民歡迎的。對于補償方式，有40.2%的農(nóng)戶只希望得到貨幣補償，48.6%的農(nóng)戶希望同時得到貨幣補償和非貨幣補償，只有11.2%的農(nóng)戶只希望得到非貨幣補償。農(nóng)民最希望得到的補償方式是就業(yè)安置和就業(yè)技能培訓，表示這種意愿農(nóng)民占總調(diào)查人數(shù)的64.14%，其次為現(xiàn)金補償、基本糧食保障、醫(yī)療養(yǎng)老保險等補償措施。調(diào)查結果表明，隨著物價水平的不斷上漲和農(nóng)民思想水平的提高，農(nóng)民越來越不在乎一次性補償?shù)呢泿艛?shù)額，而更注重以后生活的經(jīng)濟來源，更多地為未來的生計著想。

（3）意愿補償費及發(fā)放方式。

對于征地補償費的發(fā)放方式，農(nóng)戶的意愿補償費的發(fā)放方式主要是一次性發(fā)放。75.6%的農(nóng)民希望得到一次性補償，15.2%的農(nóng)戶希望補按年補償，只有9.3%的農(nóng)民希望得到分期補償。根據(jù)調(diào)查主要原因是，農(nóng)民一次性拿到補償金，補償效果立竿見影，減少中間環(huán)節(jié)，可以使農(nóng)民心理更踏實。對于表示希望，我們又調(diào)查了對于失地農(nóng)民愿意接受的補償標準，結果表示，有9.70%的農(nóng)戶回答的金額在5萬元以內(nèi)，13.50%的農(nóng)戶回答的金額在5萬元～9萬元，32.07%的農(nóng)戶回答的金額在9萬元～13萬元，24.47%的農(nóng)戶回答的金額在13萬元～17萬元，而20.25%的農(nóng)戶回答的金額在17萬元以上，平均值為14.39元。相比于農(nóng)民在失地后已實際得到的補償標準2.32萬元，兩者相距約6倍。

參考文獻：

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關鍵詞：土地補償價格兩極分化負所得稅

征地補償價格的高低與失地農(nóng)民的生活質(zhì)量密切相關，而土地補償價格的高低又受到不同因素的影響。為了進一步了解影響土地補償價格的因素、土地補償價格與失地農(nóng)民的關系以及土地補償價格實施中存在的問題，筆者于2005年5月份對河北省高碑店市周圍9個村莊（馬家鎮(zhèn)、方家務、閻家務、李家營、溫家屯、高家鎮(zhèn)、付家莊、黃辛莊、馬莊等）隨機走訪了50戶農(nóng)戶，采用深入座談和填寫調(diào)查表的方式展開調(diào)查。這50戶農(nóng)戶中，其中完全失去耕地的有12戶，占總樣本的24%，目前全家總耕地面積在一畝以內(nèi)的25戶，占總樣本的50%，總耕地面積在一畝以上的有13戶，占總樣本的26%，50戶農(nóng)戶中都不同程度存在由于政府征用土地而減少耕地的情況。之所以選擇高碑店市進行樣本調(diào)查，是因為高碑店市作為一個縣級市，由于地處保定和北京之間，具有很好的交通條件和發(fā)展優(yōu)勢。在1994年以來利用其特殊的地理位置，城市規(guī)模急劇擴張，尤其是自2000年以來經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的成立、世紀大道的修建以及植物園項目征地等，造成了大量失地農(nóng)民，而高碑店本身又沒有大型企業(yè)來安置這些失地農(nóng)民，所以造成大量失地農(nóng)民失地又失業(yè)。所以以高碑店市作為樣本，在分析目前很多小城鎮(zhèn)攤大餅式的建設而缺乏基本產(chǎn)業(yè)支持情況下，城鎮(zhèn)周圍失地農(nóng)民的生存狀況具有一定典型和代表意義，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)在征地過程中存在以下問題：

一、土地補償價格的隨意性

根據(jù)我國土地管理法規(guī)定，土地補償費應為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6到10倍，安置補助費應為該耕地被征用前三年年產(chǎn)值的4到6倍，最高不超過15倍，對青苗補償費應根據(jù)當年在田作物實際產(chǎn)量產(chǎn)值計算。而國土資源部2004年指導意見提出土地補償費和安置補助費的統(tǒng)一產(chǎn)值倍數(shù)的確定應以保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低為原則。但是在具體執(zhí)行土地補償價格時卻表現(xiàn)為補償價格的隨意性，其主要表現(xiàn)為以下三個方面：

（一）同時期同地段不同村的土地補償價格相差懸殊。根據(jù)對付家莊的調(diào)查資料，2000年因為修光華路征用該村土地，該村支付給失地農(nóng)戶的補償價格為每年每畝地700元，共補償30年，分期支付，后因為再次征地，剩余款項在2004年全部付清，共每畝實際支付給失地農(nóng)民補償款21000元。而同期相鄰的閻家務實際支付給村民的補償款為每畝6萬元，一次付清。2004年征地，付家莊的征地補償標準為每畝700元，共補償25年，一次付清，每畝實得補償款17500元，而同時期閻家務的征地補償標準為每畝9萬元，一次付清。

（二）同時期同地段同村不同隊的土地補償價格不同。根據(jù)對付家莊的調(diào)查，2004年同期的征地補償價格，一隊所支付給村民的土地補償價格為每畝17500元，而二隊所支付給村民的土地補償價格為每畝30000元。

（三）即使是同時期同村同隊的土地補償價格也不相同。同樣是對付家莊的調(diào)查，全村支付給一隊的土地補償價格為每畝17500元，支付給二隊的土地補償價格為每畝30000元，但是也存在因為部分農(nóng)戶與村領導的密切關系，即使是一隊的失地農(nóng)戶，也得到了每畝30000元的土地補償款。這種現(xiàn)象在其他村也存在。

二、村民出現(xiàn)兩極分化

由于相差懸殊的征地補償價格和不同的分配補償方式，使村民出現(xiàn)極度兩極分化的現(xiàn)象。

首先，失地農(nóng)民與村中沒有被征地的農(nóng)民出現(xiàn)兩極分化。在被征地的村中，9個村莊的村委會全部是用征地的補償款上交全村的農(nóng)業(yè)稅，占總調(diào)查樣本的100%，也有部分村莊甚至由村委會代繳全村的水電費，也有的村莊將土地補償款在全村村民平均分配。這種不公平的分配方式導致村民出現(xiàn)兩極分化，全村一方面出現(xiàn)部分失地農(nóng)民因補償金額不足而生活難以為繼，另一方面沒有被征地農(nóng)民因為全村其他村民被征地而取得收益，失地農(nóng)民生活水平下降，而沒有被征地的農(nóng)民卻因其他村民被征地而使生活水平上升，使失地農(nóng)民的相對生活水平下降。根據(jù)對征地前以務農(nóng)收入的29戶農(nóng)戶調(diào)查，認為征地后生活水平高于現(xiàn)在務農(nóng)農(nóng)戶收入水平的為0，認為與現(xiàn)在務農(nóng)農(nóng)戶生活水平差不多的4戶，占總樣本的14%，認為生活水平低于現(xiàn)在農(nóng)戶23戶，占總樣本數(shù)的79%，認為不清楚的2戶，占總樣本數(shù)的7%。

其次，征地前以務農(nóng)收入為主的農(nóng)戶與征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶出現(xiàn)兩極分化。在調(diào)查中，50戶調(diào)查樣本中在征地前以非農(nóng)收入為主的有21戶，占總調(diào)查樣本的42%，征地前以務農(nóng)收入為主的有29戶，占調(diào)查樣本的58%。根據(jù)調(diào)查結果顯示，對征地前以非務農(nóng)收入為主的21戶中，征地后反映生活水平明顯提高的為0戶，有所提高的為9戶，占總樣本的43%；反映征地后生活水平?jīng)]有變化的11戶，占總樣本的52%；反映征地后生活水平有所下降的有1戶，占總樣本的5%；反映征地后生活水平明顯下降的為0戶，即征地后反映生活水平有所提高的，占總樣本總數(shù)的43%。而通過對征地前以務農(nóng)收入為主的29戶農(nóng)戶的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)反映生活水平明顯提高的為0戶，生活水平有所提高的為0戶，生活水平?jīng)]有變化的為1戶，占總樣本的4%，反映生活水平有所下降的有18戶，占總樣本的62%，反映生活水平明顯下降的10戶，占總樣本的34%，即征地前以務農(nóng)收入為主的農(nóng)戶反映征地后生活水平下降的共28戶，占樣本總數(shù)的96%。所以征地的結果使征地前以務農(nóng)收入為主的農(nóng)戶生活水平下降，而征地前以非農(nóng)收入為主的部分農(nóng)戶生活水平有所提高。

再次，村干部和村民出現(xiàn)兩極分化。由于缺乏必要的監(jiān)督機制，在征地過程中出現(xiàn)暗箱操作，村委會飽中私囊。在對付家莊的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)二隊曾征用村民的菜地開發(fā)二層商品樓出租，在征地時沒有支付任何補償款，許諾在開發(fā)后實行收益分成。在商品樓開發(fā)完畢，將開發(fā)后的商品樓按每間14萬元出售，而對村民卻稱商品樓開發(fā)虧損，便不了了之。一方面失地農(nóng)民因缺乏足夠的補償款生活水平急劇下降，而個別村領導家中卻購置了私家車。付家莊作為高碑店市的城中村將面臨搬遷和改造，大部分村民對搬遷憂心忡忡，擔心搬遷后沒有生活來源，卻將面臨高額的取暖費、物業(yè)管理費和生活開支。而村中有錢的人卻在抓緊時間蓋房，準備借搬遷之機大撈一筆，貧富差距正逐漸拉大。

最后，相鄰的不同村因征地補償價格不同而出現(xiàn)兩極分化。相鄰的兩個村由于不同的補償標準，使村民生活水平出現(xiàn)顯著差距。對閻家務調(diào)查8戶村民中，反映生活水平有所提高的8戶，占樣本總數(shù)的100%；而相鄰的付家莊9戶調(diào)查中，反映生活水平?jīng)]有變化的3戶，占總樣本的33%，生活質(zhì)量有所下降的2戶，占總樣本的22%，生活質(zhì)量明顯下降的4戶，占總樣本的45%，沒有生活水平有所提高的農(nóng)戶。而處于高碑店南環(huán)的黃辛莊，雖然也有征地情況，但因村里有較多的機動地，所以對征地農(nóng)民用機動地劃地補償，對村民生活沒有影響，農(nóng)民生活滿足，無后顧之憂。

三、相關原因分析

（一）土地被征用后的不同使用用途是導致征地補償價格懸殊的根本原因。在同時期同區(qū)位情況下，付家莊和閻家務相鄰的地塊出現(xiàn)相差懸殊的補償價格，即17500元和90000元不同的價格，是因為付家莊是工業(yè)用地而閻家務是商業(yè)用地，另外同時期因為植物園用地屬于公共用地，所以土地補償價格更低，每畝僅為13500元。所以土地補償價格的高低與土地被征用后的使用用途密切相關，具體表現(xiàn)在商業(yè)用地的土地價格＞工業(yè)用地的土地價格＞公共用地的土地價格。另外當?shù)卣С值闹攸c建設項目土地補償價格也低于同時期同用途的土地補償價格，如順達合資公司的征地價格偏低。該結論也可以在山西省鋁廠第三期征地時得到驗證，同時期每畝工業(yè)用地的征用價格為10-12萬元，而鋁廠因為是國家和山西省的重點支持項目，補償價格僅為每畝3-4萬元。

（二）土地補償價格高低與被征用土地農(nóng)民對征地的配合度相關。土地補償價格的形成是國家、用地單位、村集體和農(nóng)戶四者博弈的結果，土地補償價格的高低與各方的實力大小密切相關。如果代表國家利益的鎮(zhèn)政府、用地企業(yè)和村委會在征地面前成為利益的共同體，被征用土地的農(nóng)戶便淪為征地實施過程中的弱勢群體。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使是同一時間、同一用途的征地，在征地補償價格也有所不同，如在付家莊2002年順達公司征地時就出現(xiàn)一隊17500元每畝的補償價格，而二隊農(nóng)民的補償價格則為30000元每畝，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)是因為二隊曾組織過幾次因土地補償價格偏低而聯(lián)合上訪活動，所以結果是補償價格比一隊價格偏高，該種情況在其他村也可以得到驗證，所以村民的有計劃的維權活動對提高土地補償價格具有積極意義。

（三）征地實施過程中缺乏有效的監(jiān)督和執(zhí)行體系。在執(zhí)行時由于缺乏透明度和有效監(jiān)督，導致在同時期同地段同用途的用地也會出現(xiàn)補償價格不一致的情況。更有甚者，土地補償價格成為村干部制約村民的手段，對與自己關系好的農(nóng)戶支付較高的土地補償價格，對一些老弱病殘的農(nóng)戶支付較低的土地補償價格，甚至出現(xiàn)承諾的補償價格和實際支付的補償價格不一致的情況，具體表現(xiàn)在同時期同村同隊的不同農(nóng)戶支付不同的土地補償價格。

（四）就業(yè)和安置政策失效，是導致農(nóng)民生活水平下降的原因。雖然國家規(guī)定了劃地安置、就業(yè)安置、入股分紅安置和移民安置等不同的安置方式。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然在征地時用地單位承諾了一些安置方式，但在具體實施時除了貨幣安置外無任何其他安置方式。在調(diào)查時在選擇征地后是否有其他安置和培訓時所有的50戶失地農(nóng)戶均選擇為無，占調(diào)查樣本的100%，顯示安置政策并沒有得到落實。

四、解決問題的對策和建議

（一）建議征用土地時相同區(qū)位不應該區(qū)分土地的使用用途，即不論何種用途的土地征用應嚴格執(zhí)行相同的土地補償價格。針對以上土地補償價格的影響因素和對失地農(nóng)民的重要作用，筆者認為同地段同時期因征用用途不同而導致的相差懸殊的土地補償價格，將不利于社會的發(fā)展。首先，相差懸殊的土地補償價格是形成失地農(nóng)民貧富差距的根源。一直沒有解決的城鄉(xiāng)二元結構，由于各種原因又演變?yōu)槿Y構，即農(nóng)村又出現(xiàn)嚴重的貧富差距。中國人歷來“不患貧，而患不均”的思想必將對社會的發(fā)展產(chǎn)生不利影響；其次，其直接結果將導致公共用地征用土地困難，國家只好動用強制權，使干群關系惡化。2005年6月13日河北省定州市因征地發(fā)生的惡性傷人和械斗事件即可見一斑。最后，因為公共用地較低的土地征用價格對農(nóng)民造成的損失誰來負擔？公共用地是為了滿足社會公眾共同利益的需要，其最終目的是增加社會公眾的福利和社會效益。這種受益群體應是社會公眾而不是失地農(nóng)民。根據(jù)公平性原則，即誰受益誰應該承擔損失。社會公共利益征用土地的損失不應該由農(nóng)民來負擔，而應該有社會或國家來負擔。所以，區(qū)分公共利益用地和非公共利益用地，根據(jù)不同土地使用用途實行不同的土地補償價格有失公平性原則。建議征用土地時不區(qū)分土地的使用用途，征用土地時實行折衷統(tǒng)一的土地補償價格。這樣既有利于保護失地農(nóng)民的權益，又有利于緩解農(nóng)民由于征地而發(fā)生的貧富不均問題，而且還可以解決公共用地征地難的問題，緩解政府和農(nóng)民的矛盾。在征用土地時不分何種用途使用土地，在相同區(qū)位普遍使用相同的土地征用價格。而政府向有關土地使用部門提供土地時，對“公共性質(zhì)的”土地使用收取較低的土地出讓稅金，對“非公共性質(zhì)”的土地使用征收較高的土地出讓稅金和費用，以彌補在公共用地征用時支付的較高的征地補償金，以保證政府征地時收支平衡。同時，建議征地補償標準一旦確定，應嚴格進行，不論是何種用途的土地使用，即不論是公共性質(zhì)的土地征用，還是非公共性質(zhì)的土地征用，抑或是國家重點工程項目，都嚴格按照指定的征地標準來進行，以切實保證失地農(nóng)民的利益。

（二）實行負所得稅解決失地農(nóng)民的生活問題。針對目前失地農(nóng)民生活困難的情況，很多地方將失地農(nóng)民納入最低生活保障。筆者認為將失地農(nóng)民納入最低生活保障體系，體現(xiàn)了政府對失地農(nóng)民的人文關懷，具有積極意義。但是最低保障制度僅僅是構建了一道防貧困網(wǎng)，只能對沒有收入的家庭起到扶助作用，卻不能解決大部分失地農(nóng)民的生活問題，而且會造成養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。針對以上失地農(nóng)民收入差距相差懸殊的問題，建議政府實行負所得稅制度對不同收入水平的失地農(nóng)民進行補貼。所謂的負所得稅制度，是指政府向低收入個人支付所得稅來代替政府福利補助的方式，其實質(zhì)是政府的稅收負收入。其目的有兩個，其一是對低收入階層不僅不征稅，而且給予所得稅資助，以保證個人收入不低于一定水平；其二是在補助低收入者的同時，又保全效率，避免養(yǎng)懶漢。實行負所得稅率的基本思想是政府規(guī)定最低收入水平，規(guī)定負所得稅率，根據(jù)不同的收入水平計算出應發(fā)放的補助金金額（即負所得稅金額）。如假定政府規(guī)定的最低收入標準為200元，負所得稅率為25%，則不同收入家庭的可支配收入為：

負所得稅計算表

表1單位：元

個人實際收入負所得稅個人可支配收入

0200-0=200200

200200-200*25%=150350

400200-400*25%=100500

600200-600*25%=50650

800200-800*25%=0800

這樣收入在800元以下的都可以得到政府的補助，收入不同，得到國家的補助金額也不同，個人的可支配收入不同。采用這種方法，既可以解決失地農(nóng)民暫時的生活困難，也可避免失地農(nóng)民進一步的兩極分化。

(三)安置政策應有所側(cè)重。

1、失地農(nóng)民安置的重點應是征地前以務農(nóng)收入為主的農(nóng)民。通過調(diào)查，對征地前以務農(nóng)收入為主的農(nóng)戶收入和生活水平明顯下降（詳見前調(diào)查結果）。建議政府在實施安置政策時應有所側(cè)重，重點應是征地前以務農(nóng)收入為主的農(nóng)戶的安置問題。失地前以務農(nóng)收入為主的農(nóng)戶一般文化水平較低或年齡偏大，在擇業(yè)時有一定困難。通過筆者5月份對河北省高碑店市征地前以務農(nóng)收入為主和非務農(nóng)收入為主的50戶失地農(nóng)戶調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地前以務農(nóng)收入為主的農(nóng)戶受教育程度明顯偏低，具體資料見下表（表2）。

征地前以務農(nóng)收入為主與非農(nóng)收入為主農(nóng)戶受教育水平對比表

表2

收入類型

文化程度征地前以非農(nóng)收入為主21戶征地前以務農(nóng)收入為主29戶

數(shù)量占樣本比例數(shù)量占樣本比例

沒上過學00931%

小學文化1048%931%

初中文化838%931%

高中文化314%27%

高中以上0000

合計21100%29100%

通過對以上數(shù)據(jù)加權平均得出，征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶平均受教育年限為7年，而征地前以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)戶平均受教育年限為4、8年。據(jù)研究表明，教育在勞動力轉(zhuǎn)移中發(fā)揮了重要作用，據(jù)測算，教育水平每增加一年，勞動者到工業(yè)部門工作的機會增加1、5%--3、2%。所以，征地前以務農(nóng)收入為主的失地農(nóng)民與非務農(nóng)收入為主的農(nóng)戶相比，具有競爭的弱勢性，一旦失去土地，若得不到妥善安置，處境將極為悲慘。

2、選擇適合失地農(nóng)民特點的安置方式是安置失地農(nóng)民的關鍵所在。

文化水平的差距導致不同類型的失地農(nóng)民選擇了不同的安置方式，詳細資料見下表（表3）。

征地安置意愿調(diào)查表

表3

安置方式收入類型征地前以非農(nóng)收入為主21戶征地前以務農(nóng)收入為主29戶

數(shù)量占樣本比例數(shù)量占樣本比例

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置002586%

重新?lián)駱I(yè)1357%414%

入股分紅843%00

異地移民0000

合計21100%29100%

通過對征地前以務農(nóng)收入為主的29戶農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，希望進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的25戶，占樣本總數(shù)的87%，希望進行重新?lián)駱I(yè)安置的4戶，占樣本總數(shù)的13%，選擇入股分紅和異地移民安置的人數(shù)均為0。相反，對征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶調(diào)查，希望農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的為0戶，而希望重新?lián)駱I(yè)安置的有8戶，占總樣本數(shù)的43%。針對征地前以務農(nóng)收入為主的農(nóng)戶文化素質(zhì)較低的情況和安置意愿，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置是最好的安置方式，可以采用村機動地或承包地劃地補償?shù)姆绞剑鉀Q該部分失地農(nóng)民的生活和就業(yè)問題。而對征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶，通過對38位外出務工人員技能的調(diào)查，其中木匠2戶，焊工3戶，瓦工8戶，以上均為技術工，占總樣本數(shù)的34%，無任何技術的有25戶，占樣本總數(shù)的66%。而據(jù)對當?shù)卮迕竦恼{(diào)查，技術工每日工資在28元至32元之間，一般常年有活，而小工（即沒有技術的工人）日工資在25元，但活沒有保證，一般有半年左右的時間沒活。所以，對外出務工的農(nóng)戶，重點應是技能培訓，組織適合農(nóng)戶特點的就業(yè)培訓和技能培訓，將對解決該部分農(nóng)戶的生活條件具有非常重要的作用。

參考文獻：

1、廖又泉，龍菊梅，實施負所得稅制的必要性和可行性，華東經(jīng)濟管理，2005，1；

篇8

關鍵詞 失地農(nóng)民；問題；原因；對策

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2012）14-0298-03土地是農(nóng)民生活最基本的保障，也是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎。改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用，失地農(nóng)民越來越多。目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)在4 000萬～5 000萬人，每年還要新增300多萬人。一些地方的失地農(nóng)民由于缺乏可持續(xù)生計安排，面臨“種地無田、上班無崗、社保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的困境，這種狀況造成其心理失衡和對城市化的抵觸，由此引發(fā)的日漸增多。如何維護失地農(nóng)民的合法權益，解除后顧之憂，幫助其安居樂業(yè)，是目前各級政府和社會各界普遍關注的一個熱點問題。深入研究并妥善處理好失地農(nóng)民問題，不僅是推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的需要，也是貫徹落實科學發(fā)展觀、構建平安和諧社會的需要，因而這是一個事關國家發(fā)展與穩(wěn)定的全局性的重大問題。為了及時了解當前失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀、困難、心態(tài)和需求，筆者進行了專題調(diào)查。從調(diào)查情況來看，失地農(nóng)民的生活總體保持穩(wěn)定，但還存在許多困難和問題。

1 失地農(nóng)民概念的界定

農(nóng)民直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者，與土地有著天然而密不可分的關系。關于土地的概念綜合學界觀點，有“自然土地”（Natural Land）和“經(jīng)濟土地”（Economical Land）之分。該文所稱的土地是指經(jīng)濟學意義上的土地，即“經(jīng)濟土地”。一般意義上的農(nóng)民失地是指農(nóng)村居民喪失依據(jù)《土地承包法》所取得的家庭土地經(jīng)營承包權。該文所稱的失地是指農(nóng)村土地的完全權利的變遷，即不僅是農(nóng)民失去土地的使用權，同時土地的所有權由集體所有變遷為國家所有。

失地農(nóng)民可簡要表述為：一個國家在經(jīng)濟建設和社會發(fā)展過程中，因城市化和工業(yè)化用地而產(chǎn)生的失去土地的農(nóng)民。失地農(nóng)民又有廣義和狹義2種。狹義的失地農(nóng)民僅指因征地而失去全部土地的農(nóng)民；廣義上的失地農(nóng)民不僅指本身依法承包了集體土地，但在征地中失去了部分或者全部承包地的農(nóng)民，還包括失去土地的所有家庭成員。該文界定的失地農(nóng)民是廣義上的失地農(nóng)民，調(diào)查中以戶為單位。就農(nóng)民個人意愿而言，土地的失去可分為主動性失地和被動性失地。主動性失地主要是指農(nóng)民為取得所希望的戶口變更、職業(yè)轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟補償?shù)壤?，無力或不愿繼續(xù)承包土地，自愿放棄使用權以及附著在土地上的一切權利。被動性失地則是指依據(jù)相關法律法規(guī)規(guī)定，國家、機構或個人為實現(xiàn)其需求而使農(nóng)民放棄土地經(jīng)營承包權以及其他衍生物。該文的研究對象主要是第2類失地農(nóng)民，即被動性失去土地的農(nóng)民[1-2]。

2 失地農(nóng)民面臨的主要問題

2.1 收入下降

從入戶調(diào)研情況看，土地征用后，農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)及經(jīng)濟林果收入急速下降，而相應的務工、個體經(jīng)營收入的增長不足以抵消種養(yǎng)業(yè)收入的下降，導致失地農(nóng)戶經(jīng)濟收入水平下降。征地前后比較，農(nóng)戶經(jīng)濟收入平均下降幅度為18.84%，下降幅度大的高達42.3%。

2.2 就業(yè)困難

當前，以市場就業(yè)為取向的勞動用工制度和以知識經(jīng)濟為基礎的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，對求職者的年齡、知識、技能和市場競爭意識有較高要求。對于失地農(nóng)民而言，由于他們原擁有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能已失去了意義，這勢必使其在勞動就業(yè)競爭中明顯處于弱勢。失地農(nóng)民面臨的主要問題有以下幾個方面：一是就業(yè)難問題嚴重。失地無業(yè)農(nóng)民中，就業(yè)最困難的主要有3類群體：第1類是大齡農(nóng)民。尤其是男40歲、女35歲以上者，由于年齡、文化、體力、技能等限制，轉(zhuǎn)業(yè)十分困難；即便就近能找到一份有收入的工作，也多不穩(wěn)定。第2類是純農(nóng)民。對于他們來說，失地往往就意味著失業(yè)，大多數(shù)人很難找到合適的工作崗位。第3類是生活在遠郊和偏遠地區(qū)的農(nóng)民。相對于分布在城鄉(xiāng)結合部或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的失地農(nóng)民，這部分人的就業(yè)機會和就業(yè)選擇性要小，就業(yè)意識和擇業(yè)觀念也比較保守，因而失去土地對他們就業(yè)的影響很大。二是隱性失業(yè)現(xiàn)象相當普遍。目前，勞動年齡段征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員中，獲得就業(yè)安置的比例偏低，大部分都是自謀出路；即便是已就業(yè)安置的人員，隱性失業(yè)或不充分就業(yè)現(xiàn)象也很普遍。三是就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)比例過高。那些已實現(xiàn)“招工安置”或“就業(yè)安置”的失地農(nóng)民，他們中的許多人因勞動用工制度的改革和企業(yè)的轉(zhuǎn)制、兼并和倒閉轉(zhuǎn)而又處于失業(yè)狀態(tài)。由于以上這些原因，不少農(nóng)村家庭失地又失業(yè)，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源。

2.3 生活缺乏保障

現(xiàn)階段農(nóng)民的土地仍然承擔著就業(yè)和養(yǎng)老雙重功能，由于現(xiàn)在的征地補償是一次性買斷，一些失地農(nóng)民因種種原因沒有把有限的征地補償款投入到創(chuàng)業(yè)發(fā)展中，而是用在消費上，加之沒有重新就業(yè)或沒有新的收入來源，致使生活陷入困難。被調(diào)查的100戶農(nóng)民，征地僅1～3年時間，58.1%的征地補償款已經(jīng)用于建房、還貸、醫(yī)病、生活消費，用于投資發(fā)展的不到10%。多數(shù)失地農(nóng)民受年齡、體力、教育程度等的限制，二次就業(yè)、創(chuàng)業(yè)更難，生活不穩(wěn)定，擔心養(yǎng)老無著落。

3 失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因

3.1 法律制度存在缺陷

征地的基本含義是指國家出于公共利益的需要，依法強制取得他人的土地并給予補償?shù)男袨?。這是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一方式，也是申請建設用地的唯一途徑。但法律制度對于公共利益的界定模糊，范圍不明，以致各種用途征地都擠入公共利益統(tǒng)征。《土地承包法》第1次從法律的角度規(guī)定了農(nóng)民在承包期內(nèi)擁有承包土地的使用權、經(jīng)營權、收益權、收益處置權和使用權的轉(zhuǎn)讓權，然而現(xiàn)行法律又明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有。在土地征用中土地的所有權和使用權轉(zhuǎn)移，但失地農(nóng)民作為集體成員之一，他們對承包土地的決策、處分、收益權是不明確的，事實上形成產(chǎn)權模糊，導致土地收益特別是土地的潛在增值收益分配不明確，享有主體不明確[3-4]?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征地實行“兩方案兩公告一登記”制度。但是不少地方征地過程中，對“兩公告一登記”等必須實行的制度沒有認真執(zhí)行，多數(shù)農(nóng)民處于被動狀態(tài)，無法對征地過程參與。

3.2 補償標準測算不合理

《土地管理法》第四十七條明確規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用由土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等部分組成。其中，土地補償費是對被征地農(nóng)民喪失土地使用權的補償，一般發(fā)放到村用于集體經(jīng)濟建設、公益事業(yè)和興辦企業(yè)；安置補助費是保證被征地農(nóng)民在喪失土地一段時間內(nèi)維持原有生活水平的費用，一般按一定比例發(fā)放給被征地農(nóng)民；青苗及地上附著物補償費是對被征用土地上的農(nóng)作物和無法遷移的水利設施、房屋等建筑物所有者的補償，全額發(fā)放給被征地農(nóng)民。該法對于征地補償標準也有詳細的規(guī)定：土地補償費按每畝土地前3年平均產(chǎn)值的6～10倍（最高不超過15倍）計算；青苗及其附著物補償費按成本或市場價格計算；安置補償費按每畝土地前3年平均產(chǎn)值的4～6倍計算，并且土地補償和勞動力安置補助之和最高不得超過前3年平均產(chǎn)值的30倍。2004年底，國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》對征地補償標準做了修正：“土地補償費和安置補助費合計按年產(chǎn)值30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼?！爆F(xiàn)行的征地補償標準是以統(tǒng)計部門統(tǒng)計的被征用耕地前3年的平均產(chǎn)值為依據(jù)計算的“產(chǎn)值倍數(shù)法”。即征收耕地的補償費為該耕地征收前3年平均年產(chǎn)值（實際為統(tǒng)計的糧食平均產(chǎn)量價值）的6～10倍，安置補助費為4～6倍，但土地產(chǎn)值的計算范圍不具體。由于歷年以來農(nóng)產(chǎn)品價格低位運行，用這種方式計算的土地補償很難真實地反映出土地的真實產(chǎn)值。事實上，土地產(chǎn)出是多方面的，土地產(chǎn)值應包括糧食、復種（套種）作物、蔬菜、林果以及所生產(chǎn)的飼草、飼料、飼養(yǎng)畜禽等綜合產(chǎn)出。加之土地承包到戶后，農(nóng)田基礎設施的改善和農(nóng)民生產(chǎn)技術的提高，單以糧食生產(chǎn)核算土地產(chǎn)值，更難反映出土地這一特殊資源的真實價值。甚至有人估算，改革后20多年中，通過征地從農(nóng)民那里集中的資金超過2萬億元。25年的工業(yè)化、城市化，國家和城市工商業(yè)從農(nóng)村集體土地低價格中轉(zhuǎn)移和積累的資產(chǎn)超過9萬億元?！?/p>

3.3 社會保障體系不健全

失地農(nóng)民在生活生存形式上向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，并要和城鎮(zhèn)居民一樣支付必要生活成本，致使其生活成本明顯上升。但由于長期形成的城鄉(xiāng)二元社會結構尚未打破，目前在城鎮(zhèn)居民中已經(jīng)基本建立的失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、最低生活保障等社會保障制度并沒有覆蓋到失地農(nóng)民，他們在勞動就業(yè)、社會保障等方面并未享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。

4 對策與措施

解決失地農(nóng)民的生存問題，是降低城市化成本的內(nèi)在要求。城市化進程必然會影響農(nóng)民的生存利益，不妥善解決這一問題，就可能導致城市化風險的積聚，引發(fā)社會風險，不利于大局的穩(wěn)定。同時，城市化過程的根本意義就是要消除城鄉(xiāng)二元結構，將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢⒆屗麄冏呱峡沙掷m(xù)生計之路，這正是城市化的根本利益所在。

4.1 進一步改革和完善土地征用制度

一是對確實用于公共利益無收益項目的征地，政府在控制土地一級市場統(tǒng)征時應按照有關法規(guī)，適當提高補償標準，確保足額補償?shù)轿?，不損害被征地農(nóng)民的利益。二是對雖然用于公共利益或社會事業(yè)，但有收益的項目建設用地，應建立合理的利益分享機制，以土地出讓占有一定的收益份額和土地增值收益，避免因買斷而造成少數(shù)單位獨占土地增值收益。三是對商業(yè)性、經(jīng)營性開發(fā)項目用地，如建專業(yè)化商品市場、建廠房、房地產(chǎn)開發(fā)等，應積極探索引入市場機制，允許村集體代表農(nóng)民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。征得農(nóng)民同意，以土地出讓入股等形式享有土地增值收益份額，實行土地入股分紅。

4.2 建立科學合理的土地征用補償機制

土地是農(nóng)民的生存之本，征用必須依法補償。建立科學合理的補償測算評價體系和補償標準，是保障被征地農(nóng)民切身利益和合法權益的基礎。在考慮經(jīng)濟社會發(fā)展和建設成本的同時，要采取切實有效的措施保證失地農(nóng)民的生活水平隨著城市化和現(xiàn)代化的發(fā)展而同步提升。在現(xiàn)行法律框架下，應建立科學的土地征用補償機制。一是要建立科學合理的土地產(chǎn)值測算評價體系。由國土資源部門牽頭，從統(tǒng)計、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等單位抽人，組成土地產(chǎn)值測算組，會同鄉(xiāng)村和村代表，分片區(qū)、分地類選取有代表性的土地，圍繞糧食、復種（套種）作物、蔬菜、林果以及所生產(chǎn)的青綠飼料等，逐季進行抽樣測產(chǎn)監(jiān)測。根據(jù)耕地類型、耕地質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素，充分征求鄉(xiāng)村及村民意見，制訂統(tǒng)一的土地年產(chǎn)值，由區(qū)統(tǒng)計局會同有關部門按年度公布。二是要提高土地征用補償倍數(shù)。2004年底，根據(jù)《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，國土資源部頒布了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，對征地補償標準作了修正，即“土地補償費和安置補助費合計按年產(chǎn)值30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。”結合平安縣經(jīng)濟社會發(fā)展實際，按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，應參照此規(guī)定，適當提高征地補償倍數(shù)。三是建立統(tǒng)一的征地標準體系。在科學測算土地產(chǎn)值情況下，政府應根據(jù)土地產(chǎn)值、區(qū)位、地類、用途與價值、物價、消費水平、經(jīng)濟發(fā)展水平，制定合理的不同區(qū)域、不同地段的土地征用補償標準，每3年公布1次。同一片區(qū)的征地，應實行統(tǒng)一的征地補償標準，同地同價，這樣既可以體現(xiàn)對同一片區(qū)失地農(nóng)民的公平，避免不必要的地價爭議，又可以減輕基層干部做群眾工作的難度和壓力。四是要超前進行城鎮(zhèn)建設和重點項目建設預規(guī)劃，對預規(guī)劃區(qū)土地征用可能發(fā)生的事項提前研究解決措施和辦法，增強工作預見性。

4.3 建立健全失地農(nóng)民社會保障體系和機制

不論從工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的要求，還是從政府控制土地一級市場的角度研究，政府、企業(yè)作為土地征用的直接受益者，都應以讓農(nóng)民生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)為目標，采取多種措施，加強統(tǒng)籌，加大對失地農(nóng)民的社會保障力度。一是征地后人均占有基本農(nóng)田（或承包耕地）少于133.3 hm2的，應堅持政府出一點、企業(yè)利潤中出一點、失地農(nóng)民自己出一點的原則，建立失地農(nóng)民失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障基金，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社會保障范圍，從土地征用的下月起，為失地農(nóng)民代繳失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險。失業(yè)期間可領取失業(yè)金；醫(yī)療能得到相應補貼；女年滿55歲、男年滿60歲的，可到社保部門領取養(yǎng)老金。二是征地后家庭人均經(jīng)濟收入水平低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平的，從土地征用的次月起，應納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障，給予相應的補貼。

4.4 加強就業(yè)培訓，推進失地農(nóng)民再就業(yè)

推進失地農(nóng)民再就業(yè)，是幫助他們解決生計的關鍵所在。一是要大力開展職業(yè)技能培訓。對有一定文化基礎、除種糧養(yǎng)畜外無其他就業(yè)技能的失地農(nóng)民，根據(jù)其個人意愿，由企業(yè)、人力資源開發(fā)辦、區(qū)職教部門等聯(lián)合組織有針對性地開展餐飲服務、家政、修理、外出務工等培訓，讓其學有一技之長，引導其進入第二、三產(chǎn)業(yè)，自主擇業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，并在資金項目上給予支持。二是要廣開就業(yè)渠道。把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、自謀職業(yè)等多種就業(yè)安置形式有機結合起來，力求不讓每個失地農(nóng)民失地又失業(yè)。鼓勵用地單位和其他工商企業(yè)在同等條件下優(yōu)先聘用失地農(nóng)民。土地征用企業(yè)在服務性、非技術性崗位招工中，在同等條件下優(yōu)先招用失地農(nóng)民。三是拆遷安置要與居住城鎮(zhèn)化、市場專業(yè)化發(fā)展相結合，把失地農(nóng)民安置到創(chuàng)業(yè)有環(huán)境、謀生有出路、發(fā)展有基礎的城鎮(zhèn)周圍，并規(guī)劃建立相應的專業(yè)化市場，為失地農(nóng)民提供一定的就業(yè)、自謀職業(yè)環(huán)境。四是要制訂相應優(yōu)惠減免政策。在一定范圍、一定期限內(nèi)，對失地農(nóng)民辦理工商經(jīng)營許可、經(jīng)商辦企業(yè)等給予優(yōu)惠待遇。五是要組織外出務工。通過政府組織和民間組織2個渠道，提供信息，積極組織和推介失地農(nóng)民外出務工，增加收入。六是要積極探索投資安置的有效形式。經(jīng)村民一致同意，征地補償費可用于發(fā)展農(nóng)村集體企業(yè)，村民以被征用土地數(shù)量參與分紅。在征用土地掛牌出讓中，征地區(qū)域內(nèi)原道路、裸巖、溝渠等所得的收入，納入政府統(tǒng)籌，用于支持村集體發(fā)展集體企業(yè)。

5 小結

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎，是社會穩(wěn)定的根本保障。在我國這個人口大國，土地資源尤為珍貴。筆者認為，面對保護失地農(nóng)民權益的社會熱點問題，國家應不斷完善土地征用的法律法規(guī)，嚴格土地征用的范圍、程序，建立科學的土地補償分配、使用管理機制，使土地征用法制化、科學化、規(guī)范化，從而有效減少因土地征用引發(fā)的矛盾，更大程度地維護農(nóng)民的權益，促進保民生、保增長、保穩(wěn)定目標的實現(xiàn)。

6 參考文獻

[1] 張媛.失地農(nóng)民社會救助的障礙分析與制度完善[J].生產(chǎn)力研究，2012（3）：42-44.

[2] 黃小虎.改革征地制度，應賦予農(nóng)民作為財產(chǎn)權利人的談判地位[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2012（2）：24.

篇9

——丁堰鎮(zhèn)失地農(nóng)民社會保障工作情況匯報

近幾年來，在市委市政府的正確領導下，我鎮(zhèn)堅持以經(jīng)濟建設為中心，堅持加快發(fā)展不動搖，招商引資、項目投入、全民創(chuàng)業(yè)、環(huán)境打造等重點工作有序推進，并取得顯著成效，近幾年在全市年度責任制目標考核中連續(xù)位居前列。招商引資、項目投入、經(jīng)濟的發(fā)展，依附的是土地資源，沒有土地資源一切將無從談起。作為一級黨委政府，一肩肩負的是“發(fā)展是第一要務”的神圣使命，一肩扛著的是“人民利益高于一切”的鄭重許諾。如何處理好發(fā)展與用地的矛盾，如何關注失地農(nóng)民，保障失地農(nóng)民的合法權益，我們做了一些初淺的探索，現(xiàn)向各位領導匯報如下：

一、統(tǒng)一思想認識

2003看，我鎮(zhèn)成功地引進了上海制皂集團整體搬遷的項目，新建一個占地450畝的專業(yè)工業(yè)園區(qū)，投資2.5億元，需要拆遷農(nóng)戶64戶，用地涉及95戶，工程之大、用地之多，這在我鎮(zhèn)歷史上是絕無僅有的先例。任務之繁重，情況之復雜，也是我們工作中從未遇到過的。面對如此龐大的工程，我們深知：招商引資、項目投入是發(fā)展經(jīng)濟的重要手段，只要堅持“三個有利于”的標準，只要符合“三個代表”的重要思想，任務再大不可怕，困難再多不可畏，矛盾再多終化解。2003年5月份出版的《半月談》內(nèi)部版，圍繞失地農(nóng)民調(diào)查刊載了三篇文章，文章講：千百年來，農(nóng)民和土地的關系血濃于水，唇齒相依，然而中國改革開放的實踐證明，農(nóng)民不斷從土地上剝離出來才是中國現(xiàn)代化的唯一出路。文章中也反映了部分地區(qū)在用地建設中，不關心農(nóng)民利益，補償標準偏低且資金不完全到位，不妥善安置失地農(nóng)民，造成了農(nóng)民失地又失業(yè)的現(xiàn)象。這一期《半月談》的出版，引起了廣大黨員干部、社會各界思想上的共鳴，我鎮(zhèn)三套班子組織了學習討論，即將拆遷的村民也自發(fā)的組織了學習討論，文章引發(fā)了我們工作上更深層次的思考，同時也給失地農(nóng)民的權益保護帶來了高層的信息。經(jīng)過反復的學習，黨政一班人首先統(tǒng)一了思想，在拆遷安置動員會上，黨委宋書記鄭重表明：項目建設要加快，但保護好拆遷戶、征地戶的利益也是我們的責任，群眾利益無小事，我們一定要嚴格執(zhí)行政策，嚴格依法辦事。為了切實維護好失地農(nóng)民的利益，黨委政府建立了失地農(nóng)民保障工作組，宋健書記親自掛帥，鎮(zhèn)長任組長，分管工業(yè)、土管、農(nóng)經(jīng)、社保等工作的相關同志和相關村的主要負責同志為成員，切實加強對失地農(nóng)民保障工作的領導。

二、創(chuàng)新工作機制

㈠關于土地補償標準的確定和資金的到位

《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍、安置費為4至6倍。土地補償費我鎮(zhèn)取的是上限10倍，安置費也都在5倍以上，有6倍，甚至有的達到了7倍以上。年平均產(chǎn)值，我們的實際數(shù)只有1102元，考慮到地理位置及全部拆遷等因素，我們研究后，年產(chǎn)值定為1300元/畝。文章說，一些地方青苗補償費平均只有498元，而我們的青苗費是910元/畝。

對于土地補償安置費，協(xié)議一經(jīng)簽訂，付款50%，搬遷結束一次性兌付到位。

㈡關于失地農(nóng)民中勞動力的安置

對失地農(nóng)民，在過去的歷史上，存在“土地工”、“土地保養(yǎng)工”等安置辦法。而今，我國建立了市場經(jīng)濟體制，一切按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，國家政策規(guī)定，對失地農(nóng)民則主要采取貨幣化安置辦法，失地的農(nóng)民從眼前考慮，也容易接受。我們在實行貨幣化安置的同時，必須切實維護用地單位的合法權益。我們己對拆遷用地范圍內(nèi)的人口年齡結構做了調(diào)查，對于初、高中以上文化程度且符合用工條件的，可向鎮(zhèn)勞動就業(yè)服務站提出申請，由鎮(zhèn)勞動就業(yè)服務站與制皂公司協(xié)商，在同等條件下優(yōu)先錄用。這一點，在制皂園區(qū)建設及招工錄用的過程中已得到充分體現(xiàn)，目前失地農(nóng)民中70%左右的勞動力被安置在制皂集團工作。

另外，我們積極鼓勵失地農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)業(yè)。在三產(chǎn)服務業(yè)發(fā)展中，我們的失地農(nóng)民可以根據(jù)自己的一技之長，各顯神通，自謀職業(yè)，自創(chuàng)門路。

㈢關于失地農(nóng)民中中老年人生活保障的考慮

在這次拆遷評估工作中，反映最強烈的一個問題就是中老年人擔心失地、失業(yè)后的生活問題。土地是農(nóng)民的命根子。如何使失地農(nóng)民真正做到老有所養(yǎng)？關鍵是看廣大的農(nóng)民對一次性土地補償安置費等如何來安排。土地補償安置標準再高，但補償額終究是一個絕對值，用一分就會少一分，難免會出現(xiàn)坐吃山空的現(xiàn)象。

根據(jù)市委、市政府的要求，借鑒先進地區(qū)的做法，從有限的土地補償安置費中拿出一部分給中老年人辦理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一種較為理想、較為現(xiàn)實的養(yǎng)老方法。根據(jù)市社會保障局提供的保險測算方案，如果把土地補償安置費等用來參加保險，你所獲取的收益，將比存在銀行更為理想，甚至超出目前土地流轉(zhuǎn)、出租獲取的收益。據(jù)測算，本次征用土地范圍內(nèi)的農(nóng)民人均可得到2萬元左右的補償安置費。根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)保政策預測：如果現(xiàn)在年齡是60周歲或60歲以上，一次性投保2萬元，從繳費次月起就可每月領取養(yǎng)老金167.4元，全年可領取2008.8元；如果現(xiàn)在年齡是55周歲，一次性投保2萬元，從繳費的次月起就可每月領取養(yǎng)老金152.6元，全年可領取1831.2元。參保年齡越輕，到齡領取的標準越高。至今為止，制皂園區(qū)拆遷失地農(nóng)戶共參保49人，已有19人開始領取養(yǎng)老保險。

三、完善社會保障版權所有

制皂園區(qū)失地農(nóng)民通過妥善安置，勞動力得到了有效的轉(zhuǎn)移，絕大部分失地農(nóng)民在制皂集團謀求了一份相應的工作，生活得到了保障；部分中老年人通過參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，領取領老保險金，解決了一定的生活費用。但隨著一些農(nóng)副產(chǎn)品的漲價，生活仍然遇到了一些困難。如2003年拆遷時大米0.7元/斤，而目前漲了近一倍；以前可以自生爐火燒飯，現(xiàn)在液化氣及電費都有一定的漲幅；少數(shù)農(nóng)戶勞動力缺乏，生活上也遇到一定的困難。我們將想方設法，切實保障失地農(nóng)民的正常生活。

1、對于年齡偏大的勞動力，我們將積極協(xié)調(diào)制皂集團安排適當?shù)墓ぷ鳎瑫r在新建的新堰居民小區(qū)試行物業(yè)管理市場運作機制，妥善安置部分大齡勞動力從事物業(yè)管理服務。

2、對于失地農(nóng)戶的子女一經(jīng)進入社會，將協(xié)調(diào)制皂園區(qū)優(yōu)先安排工作。

篇10

一、充分認識失地農(nóng)民社會保障工作的緊迫性和重要性黨在十六大中提出一個新的思路：解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”就是要對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構進行戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的競爭力，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展開拓新的空間，為農(nóng)民增收開辟新的途徑。要做到這些，就必須創(chuàng)造條件，讓更多農(nóng)民離開土地，從而在工業(yè)化、城市化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化組合。因此，要充分提高認識：農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時代進步的需要。科學、合理地離開土地，不僅符合政府的愿望，也是多數(shù)農(nóng)民的愿望和要求。城市化有利于農(nóng)民富裕，而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴大社會不公。但在具體操作中也應認識到：農(nóng)民失去土地之時，便是政府引導農(nóng)民建立長久生活基礎唯一的“歷史性時刻”。土地是農(nóng)民的命根子，大量土地被征用后必須做好補償工作。與此同時，要考慮到失地農(nóng)民今后的經(jīng)濟來源和生活保障問題。土地補償安置費是農(nóng)民的“保命錢”，政府對村土地補償款分配和使用的監(jiān)管必須十分到位。各級政府要在思想上把失地農(nóng)民的社會保障工作納入經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境中去考慮問題，要通過廣播、電視等新聞媒體和各種靈活多樣的形式，積極宣傳保障失地農(nóng)民基本生活的客觀必然性和推動經(jīng)濟、社會發(fā)展的重大意義。

二、建立和完善土地征用中的配套制度，維護失地農(nóng)民的合法權益要在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題。一要盡快制定征地綜合補償標準辦法。同地不同價、資金不到位、村集體濫用補償費等等，是征地過程中最容易產(chǎn)生問題的關鍵環(huán)節(jié)。有關人士指出，這些問題的產(chǎn)生，是政府繞過市場以行政方式征地的必然結果。因此，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)（含工業(yè)園區(qū)）內(nèi)，凡國家建設需要征用農(nóng)村集體所有土地的，要根據(jù)不同地段、地類、人均耕地和經(jīng)濟發(fā)展水平等情況，劃定區(qū)片，統(tǒng)一制定分片的“征地綜合補償標準”。要大力創(chuàng)新征地制度，淡化行政操作，強化市場引導，切實保護被征地農(nóng)民的利益?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費為4至6倍。一方面，一些村鎮(zhèn)補償標準由于征地用途、耕地年均產(chǎn)值、計算倍數(shù)等不一樣而相差懸殊；另外一方面，補償標準制定過低，絕大多數(shù)農(nóng)民不滿意，是失地農(nóng)民上訪靠告狀的最主要原因。因此，各地政府出臺征地綜合補償標準辦法迫在眉睫。二要進一步完善農(nóng)村社會保險制度。要根據(jù)農(nóng)民的需求、承受能力和目前條件，按分類分層保障原則擴大農(nóng)村社會保險的覆蓋面，并且相應提高參加社會保險費率的基數(shù)。要在完善農(nóng)村養(yǎng)老保險管理辦法的基礎上，盡快把失地農(nóng)民的醫(yī)療保險、生育保險等基本社保項目建立起來，保證失地農(nóng)民在工資福利、社會保險、勞動權益、勞動安全等方面享受與城鎮(zhèn)職工同等待遇，并在逐步完善市場經(jīng)濟體制的過程中，使被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度并入城鄉(xiāng)一體化的軌道。三要著手建立“征地調(diào)節(jié)資金”制度。各地政府可以考慮從歷年土地出讓金收入中一次性籌集一定資金，每年從土地出讓金中再提取一定比例金額充實資金，多渠道籌措征地調(diào)節(jié)資金。這項資金主要用于統(tǒng)一墊付征地補償費用，確保征地補償費用及時足額到位，補助被征地農(nóng)民的基本生活、勞動技能培訓等。四要制定土地補償積金管理制度，進一步完善村財務監(jiān)督管理機制。要實行?？顚Ｓ?。土地補償金屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，要制定制度杜絕鎮(zhèn)（街道）等其他任何單位截留或變相截留。征地補償款分配混亂容易引發(fā)糾紛，一般村民對于村留下部分補償款用于村道建設等集體公益性事業(yè)，或者發(fā)展壯大集體經(jīng)濟多半沒有什么意見。但由于留村的征地補償款份額較大，有的還沒有建立規(guī)范的村務公開、財務公開制度，少數(shù)村干部依靠手中權力大肆揮霍失地農(nóng)民的保命錢，有的干脆強取豪奪將集體資產(chǎn)收歸自家囊中。因此，要制定約束機制及時把國家征地政策要求征用土地方案和征地補償安置方案向農(nóng)民公告，并將土地補償費的數(shù)額、分配和參加基本生活保障的對象一并公開，防止征地補償款被“村委會集體”濫用而產(chǎn)生不良后果。五要制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策，構建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，徹底取消限制農(nóng)村勞動力的就業(yè)歧視性政策，清理各種亂收費現(xiàn)象，使農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享受同樣的政治生活及社會保險待遇。要在就業(yè)安置中，大力鼓勵用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，并建立使用被征地農(nóng)民數(shù)量與用地規(guī)模掛鉤的制度，規(guī)定進園區(qū)企業(yè)每使用一定畝數(shù)土地后，相應安排一定數(shù)量的被征地農(nóng)民在本企業(yè)就業(yè)，并簽訂3年以上的勞動合同。六要制定規(guī)避投資風險制度。嚴格限制村級集體資產(chǎn)投資一般競爭性行業(yè)，對已經(jīng)介入的要逐步從一般競爭性行業(yè)退出，努力實現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值。要鼓勵土地連片征用，要求連片征用的土地按 照項目落實情況分期開發(fā)和投入使用，不得拋荒閑置。

三、積極推行集體資產(chǎn)股份制改革，切實加強資產(chǎn)的經(jīng)營管理各級政府要尊重農(nóng)民集體對土地的所有權，準許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以土地做股，使農(nóng)村集體組織參與土地增殖收益的分配，長期分享土地的增殖收益，防止出現(xiàn)失去保障；工商業(yè)用地則應該實行租賃，由轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)村集體組織向企業(yè)收取租賃費，用于解決失地農(nóng)民長期保障的問題。

四、鼓勵支持被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)

制定和完善關于鼓勵支持個體私營經(jīng)濟發(fā)展的政策，鼓勵被征地農(nóng)民通過非全日制、臨時性、季節(jié)性工作等靈活多樣的形式實現(xiàn)就業(yè)，支持一時找不到就業(yè)門路的被征地農(nóng)民發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，承包經(jīng)營農(nóng)業(yè)園區(qū)、基地等，繼續(xù)從事種養(yǎng)業(yè)，不斷發(fā)展產(chǎn)業(yè)連條，壯大鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟，使其向集約化方向發(fā)展。

五、大力開展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓，提高失地農(nóng)民就業(yè)競爭能力充分調(diào)動全社會的力量，把勞動保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、建設、社會團體等有關部門和行業(yè)現(xiàn)有的培訓基地確定為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓機構，落實培訓職責和任務，形成工作合力。同時，積極探索創(chuàng)立政府和農(nóng)民攜手合作、利益分享的機制，鼓勵投資興辦民辦培訓機構。要定期開展形式多樣、內(nèi)容廣泛的實用技術培訓，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭能力。

六、完善勞動力市場的建設，加強鎮(zhèn)村勞動保障管理，做好失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)工作