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篇1

關(guān)鍵詞 主任檢察官 檢察委員會 權(quán)限

基金項(xiàng)目：本文系2014年度四川省人民檢察院檢察理論研究課題成果。

作者簡介：連小可，成都市金牛區(qū)人民檢察院檢察長;李薇薇，成都市金牛區(qū)人民檢察院研究室主任;田萍，成都市金牛區(qū)人民檢察院研究室干警。

一、問題的提出

主任檢察官辦案責(zé)任制是當(dāng)前司法體制改革的重要內(nèi)容，是以實(shí)現(xiàn)檢察辦案扁平化管理為目標(biāo) ，觸及檢察機(jī)關(guān)基本辦案單位，理順“檢察一體化”與“檢察官獨(dú)立性”關(guān)系的重大變革。縱觀各地主任檢察官制度改革探索實(shí)踐，對主任檢察官與檢察委員會這一特殊辦案組織體的關(guān)系均未涉及，或一筆代過、語焉不詳。

二、主任檢察官辦案責(zé)任制改革視野下檢察委員會制度現(xiàn)狀分析

（一）當(dāng)前檢察委員會制度理論研究和法律規(guī)定相對滯后

從理論實(shí)務(wù)研究現(xiàn)狀來看，對主任檢察官改革的研究集中在對主任檢察官崗位管理和執(zhí)法辦案模式的探索和論證上，更多關(guān)注檢察辦案一線責(zé)任主體的確立和完善以及主任檢察官――副檢察長――檢察長三者關(guān)系的重塑。對檢委會的研究針對檢委會組織體系完善、辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)、議事程序設(shè)置及職能作用發(fā)揮等方面進(jìn)行微觀、細(xì)節(jié)、局部的反思和改革，而對司法體制改革大背景下檢委會宏觀職能定位、檢委會制度與主任檢察官責(zé)任制的契合、兩者之間決策權(quán)合理分配和無縫銜接、檢察委員會改革的價(jià)值向度和路徑選擇等方面全面系統(tǒng)的研究仍較缺乏，當(dāng)前理論研究視角多以檢委會的具體工作機(jī)制為切入點(diǎn)，停留于技術(shù)操作層面，對于檢委會的宏觀改革問題，普遍關(guān)注有限。

從法律規(guī)定來看，現(xiàn)行與檢委會工作最密切、最具指導(dǎo)意義文件《人民檢察院檢察委員會組織條例》（2008年）和《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》（2009年），其立法背景和司法實(shí)踐已經(jīng)與司法改革不斷深化的今天相去甚遠(yuǎn)，內(nèi)容也與正在進(jìn)行的主任檢察官辦案責(zé)任制改革存在矛盾脫節(jié)之處。因此，配合主任檢察官辦案責(zé)任制的改革，檢委會的相關(guān)規(guī)定必然需要修正。

（二）主任檢察官辦案責(zé)任制改革中檢察委員會定位與職責(zé)權(quán)限模糊不清

對于主任檢察官辦案責(zé)任制改革下檢委會定位，理論界主要有兩種聲音：一是將其定位為咨詢建議機(jī)構(gòu)，認(rèn)為檢委會制度和主任檢察官辦案責(zé)任制是一對矛盾，但現(xiàn)階段廢除檢委會的客觀條件尚不具備，將檢委會由議事和決策機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樽稍兣c建議部門不失為一種折中之法 。另一觀點(diǎn)認(rèn)為檢委會制度是主任檢察官辦案責(zé)任的補(bǔ)充，檢委會屬于第二辦案組織，以此來避免司法的民主害到司法獨(dú)立與司法權(quán)威 。

（三）當(dāng)前基層檢委會工作存在不適應(yīng)主任檢察官辦案責(zé)任制改革的方面

一方面，主任檢察官辦案責(zé)任制改革必然要求檢委會工作與之配套適應(yīng)，另一方面，檢委會作為檢察機(jī)關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，是推動主任檢察官辦案責(zé)任制改革的重要保障。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行基層檢察院檢委會工作中存在的一些困惑，不適應(yīng)主任檢察官辦案責(zé)任制改革趨勢。以筆者所在的成都市金牛區(qū)人民檢察院為例，基層檢委會工作尚存以下問題：

1.委員行政色彩較濃。檢委會并非行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但實(shí)踐中，委員均系院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象并不鮮見，即使其具有較高的法學(xué)理論水平和豐富的檢察實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，但煩瑣的行政管理事務(wù)必然分散其一部分精力。此外，與行政職務(wù)緊密相關(guān)的委員很難擺脫“部門負(fù)責(zé)人”角色，如自偵、偵監(jiān)及公訴等部門既相對獨(dú)立又前后環(huán)節(jié)相互制約，當(dāng)議案提請部門與前承辦部門有分歧之時(shí)，檢委會委員或因某些原因，可能影響檢察委員會的最終決定。

2.議事程序行政化。首先，當(dāng)前檢委會仍遵循“承辦人員――部門負(fù)責(zé)人――檢察長”這一科層式審批模式，這種“三級審批制”與檢察事務(wù)行政管理模式高度重合。承辦人員必須經(jīng)過部門負(fù)責(zé)人同意才能將議題納入檢委會審查范疇，部門負(fù)責(zé)人在其中具有較強(qiáng)的管理作用，主任檢察官無提請議題的實(shí)際建議權(quán)，這種行政化的“上命下從”處置方式并不符合公正高效的司法規(guī)律，更與主任檢察官責(zé)任制的設(shè)置相背離。

其次，檢委會議題內(nèi)容無論事項(xiàng)、制度或案件，均按照“匯報(bào)――討論――決定”這一審議模式進(jìn)行，并未針對事項(xiàng)或案件設(shè)計(jì)不同的程序。一方面體現(xiàn)出較為濃厚的行政色彩，另一方面導(dǎo)致了議事程序與議事內(nèi)容不協(xié)調(diào)，易導(dǎo)致決策質(zhì)量不高，決策效率低下。

最后，議案程序缺乏司法親歷性。“對當(dāng)事人言辭的判斷，對證人所作證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察” 。但實(shí)際中檢委會委員主要通過審查議案報(bào)告、聽取承辦人口頭匯報(bào)、會議討論審議案件，缺乏對辦案過程的直接參與，既可能影響檢委會對案件的準(zhǔn)確認(rèn)定，又使得議事程序呈現(xiàn)出工作匯報(bào)式的“行政色彩”，缺少親歷案件的“司法化”。

其次，專職委員作用未能最大限度發(fā)揮。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，檢委會專職委員是專門從事檢察委員會工作的檢委會委員。但實(shí)際上專職委員往往承擔(dān)多部門管理工作，如金牛檢察院專職委員也分管辦公室、研究室、預(yù)防局等部門工作。這種兼任安排雖有利于發(fā)揮專職委員本身業(yè)務(wù)骨干作用，但也容易產(chǎn)生角色和精力上的沖突，如何保持其超脫性和中立性成為難題。

三、主任檢察官辦案責(zé)任制改革視野下檢委會制度的創(chuàng)新探索

（一）適當(dāng)修改完善檢察委員會的制度規(guī)定

制度規(guī)定是開辟工作辦理的約束機(jī)制，適當(dāng)?shù)貙z察委員會的制度規(guī)定進(jìn)行修改完善有利于工作開展和制度體系創(chuàng)新，以便適應(yīng)主任檢察官制度改革對檢察委員會的影響。

（二）善于剖析檢察委員會與主任檢察官之間的關(guān)系

1.厘清檢察委員會與主任檢察官的權(quán)屬性質(zhì)。從主任檢察官改革目的和實(shí)踐探索來看，更多地凸顯檢察工作的司法屬性。而檢委會既有審議貫徹執(zhí)行國家法律、政策重大問題的行政職能，也有決定重大疑難復(fù)雜案件的司法職能，既有行政性也具有司法性。在體現(xiàn)司法權(quán)運(yùn)行的案件決定過程中，檢委會所擁有的決定權(quán)屬于上位權(quán)，而主任檢察官行使的決定權(quán)屬于下位權(quán)，兩者并非行政性的上命下從關(guān)系，是并行的權(quán)力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)擁有獨(dú)立決定的職權(quán)。在屬于檢委會行使行政性權(quán)限的范圍內(nèi)，檢委會對主任檢察官有進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力。

其次，科學(xué)、合理“放權(quán)”于主任檢察官，將案件審批決定權(quán)交由主任檢察官，但這種“放權(quán)”需要控制在一定范圍內(nèi)，前文所述納入檢委會審議的事項(xiàng)不宜“放權(quán)”于主任檢察官。對于其他事項(xiàng)的審批決定權(quán)，則需要在檢察長、副檢察長和主任檢察官之間劃分。

3.賦予主任檢察官參與檢委會的權(quán)利。充分賦予主任檢察官對其所負(fù)責(zé)的案件業(yè)務(wù)行使相關(guān)權(quán)力，使之成為真正行使檢察權(quán)的主體，是司法化的集中體現(xiàn)。一是賦予主任檢察官提請檢委會審議議案的建議權(quán)，即主任檢察官對自己或本組檢察官辦理的案件，可以提請啟動檢委會程序，經(jīng)檢察長同意后將案件提交檢委會審議，實(shí)現(xiàn)檢察官自行決定一般普通案件與檢委會議決重大復(fù)雜案件的有效對接。二是賦予主任檢察官列席檢委會相關(guān)議案的權(quán)利，即對檢委會審議的本辦案組的案件，主任檢察官應(yīng)當(dāng)列席，一方面對案件辦理情況進(jìn)行補(bǔ)充，對執(zhí)法活動提出建議，另一方面接受檢委會的監(jiān)督和制約。

（三）淡化檢委會參與人員行政色彩

1.建立外聘委員機(jī)制。根據(jù)規(guī)定，基層檢委會委員人數(shù)為7至15人，實(shí)踐中大部分基層院未達(dá)人數(shù)上限，因此，可嘗試邀請具有法學(xué)專業(yè)知識、責(zé)任心強(qiáng)、時(shí)間精力充分保障的人民監(jiān)督員擔(dān)當(dāng)外聘委員，參與檢委會重大事項(xiàng)和案件議題的討論決策。外聘委員享有與其他檢委會委員同等的議事權(quán)利，在不違背檢委會組織條例等相關(guān)規(guī)定前提下，賦予其一定限度表決權(quán)，其發(fā)言順序在其他委員之后，檢察長之前，意見可作為檢委會決定的參考。通過外聘委員超然地位和中立性，增強(qiáng)檢委會工作的平等氛圍和民意基礎(chǔ)，也是對檢委會進(jìn)行外部監(jiān)督一種創(chuàng)新機(jī)制。

2.健全委員選任機(jī)制，適當(dāng)擴(kuò)充委員人數(shù)。突破以往在部門正職中任命委員的常規(guī)做法，將非部門負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)水平較高的檢察官到納入委員選任的備選范圍。依照公平、公開、公正原則，采取個(gè)人報(bào)名、資格審查、考試、演講、答辯、評議等程序進(jìn)行公開競選，鼓勵(lì)優(yōu)秀的業(yè)務(wù)骨干進(jìn)入檢委會，不論資排輩，不局限范圍，真正強(qiáng)化檢委會的司法屬性。

（四）對檢委會議事程序進(jìn)行二元化改造

所謂“二元化改造”，即根據(jù)檢委會議題性質(zhì)的不同，分別適用不同的議事程序：對于側(cè)重司法屬性的案件適用準(zhǔn)司法化模式的議事程序，對于側(cè)重行政屬性的事項(xiàng)適用行政化模式的議事程序，以消除目前議事模式單一化的不足，具體程序設(shè)想如下：

3.“司法性”案件審議程序。“司法性”案件又可細(xì)分為簡易和普通審議程序，前者與“行政性”審議程序類似，一般進(jìn)行書面審議，在委員分歧意見較大情形下，由檢委辦建議檢察長將此案轉(zhuǎn)為普通程序。后者則類似于現(xiàn)行檢委會議事程序，但又與傳統(tǒng)審議程序不同的是，該程序?qū)⑦M(jìn)行以下方面改革：

第一，增加議案的親歷性。檢委辦作為檢委會承辦人，對檢委會負(fù)責(zé)應(yīng)在會前查閱案卷材料、參與科室討論、就議案中的問題聽取承辦部門、承辦人的匯報(bào)，必要時(shí)啟動專家咨詢程序，提出明確的咨詢意見，保證檢委會作出獨(dú)立決定。委員也可查閱案卷材料，對證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，對有關(guān)問題進(jìn)行質(zhì)詢。

第二，適時(shí)引入辯論機(jī)制?！拔瘑T間可就案件的事實(shí)認(rèn)定、法律適用等疑難問題的處理展開直接交鋒和辯駁，使不同觀點(diǎn)得以充分交流碰撞，使所討論的案件進(jìn)入類似司法‘準(zhǔn)裁判’的過程” ，使案件越議越清、真理越辯越明，使檢委會能夠在充分考慮各方意見的基礎(chǔ)上做出公正、合理的決定。

第三，規(guī)范發(fā)言和表決程序。承辦人匯報(bào)完畢后，由檢委辦進(jìn)行補(bǔ)充并宣讀檢委辦審查意見;委員就相關(guān)問題提問、討論;由專職委員發(fā)表意見后，由未擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員發(fā)表意見，再由擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員發(fā)表意見，確保每位委員享有獨(dú)立、平等的發(fā)言機(jī)會，以保證檢委會科學(xué)民主決策。

篇2

1、全面推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的緊迫性。加強(qiáng)法治政府建設(shè)，推進(jìn)依法行政，是黨的為適應(yīng)全面建設(shè)小康社會、推進(jìn)依法治國而提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，對深化政治體制改革、發(fā)展社會主義民主政治，推進(jìn)依法治國方略、加快社會主義法治國家建設(shè)具有十分重要的意義。當(dāng)前，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進(jìn)，一些領(lǐng)域的社會矛盾有所增加，、重大突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，執(zhí)法不公、行政不作為、亂作為等問題比較突出。在我市全面推進(jìn)“三個(gè)”建設(shè)的新形勢下，各級政府和各部門應(yīng)當(dāng)以依法行政為己任，進(jìn)一步增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，充分履行職責(zé)，更好地保障和改善民生、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，努力營造依法辦事、依法管理、依法行政的軟環(huán)境。

2、全面推進(jìn)依法行政，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的總體要求。認(rèn)真貫徹國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，以及《省政府關(guān)于加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的意見》，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，以事關(guān)依法行政全局的體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行、暢通百姓訴求為著力點(diǎn)，為保障經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大作用，為“三個(gè)”建設(shè)提供良好的法治保障。到2012年底，我市法治政府建設(shè)的階段性工作目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

二、主要任務(wù)

（一）深化改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

3、深化行政管理體制改革。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，全面深化行政管理體制改革，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，依法調(diào)整政府、市場、企業(yè)之間的關(guān)系，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的直接干預(yù)。進(jìn)一步加快服務(wù)型政府建設(shè)，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的工作體制，切實(shí)把政府管理職能轉(zhuǎn)變到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。進(jìn)一步健全公共突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，提高突發(fā)事件預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急處置和保障能力。

4、創(chuàng)新行政管理方式。深入貫徹《中華人民共和國行政許可法》，規(guī)范行政許可行為，積極推進(jìn)行政審批“三集中，三到位”，提高便民服務(wù)的及時(shí)率、到位率。創(chuàng)新基本公共服務(wù)提供方式，擴(kuò)大社會事業(yè)領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)的范圍，引入市場競爭機(jī)制，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)提供主體和服務(wù)方式的多元化。充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用，不斷創(chuàng)新完善政府對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理路徑。

5、加大政府信息公開力度。認(rèn)真做好《政府信息公開條例》的貫徹實(shí)施工作，實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息，重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的信息公開，進(jìn)一步規(guī)范政府信息依申請公開的受理和答復(fù)工作。拓寬辦事公開領(lǐng)域，所有面向社會服務(wù)的政府部門都要全面推進(jìn)辦事公開制度，重點(diǎn)規(guī)范和監(jiān)督提供公共服務(wù)的醫(yī)療、教育、公交、商務(wù)等企事業(yè)單位的辦事公開。

（二）健全機(jī)制，推進(jìn)科學(xué)民主決策

6、建立完善重大事項(xiàng)決策機(jī)制。加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)，健全重大行政決策規(guī)則，把公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為決策的五個(gè)必經(jīng)程序。對涉及重大公共利益或者群眾切身利益的決策事項(xiàng)，事前廣泛聽取各方面意見、建議，增強(qiáng)決策的透明度和公眾參與度。重大決策草案應(yīng)當(dāng)在政府常務(wù)會議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會議集體討論前，由政府法制機(jī)構(gòu)或者組織專家進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。

7、建立重大行政決策實(shí)施情況后評價(jià)制度。各級政府及其部門做出的重大行政決策實(shí)施后，要通過抽樣檢查、跟蹤調(diào)查、評估審查等方式，隨時(shí)跟蹤了解決策的實(shí)施情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正決策存在的問題，減少決策失誤造成的損失。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期向制定機(jī)關(guān)反饋決策執(zhí)行情況，制定機(jī)關(guān)根據(jù)收集到的意見和建議，適時(shí)對決策進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否調(diào)整或者停止執(zhí)行。

8、加強(qiáng)監(jiān)督檢查和責(zé)任追究。要加強(qiáng)對下級政府以及本級政府各部門重大決策程序規(guī)則執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對監(jiān)督檢查結(jié)果予以通報(bào)，堅(jiān)決制止和糾正超越法定權(quán)限、違反法定程序的決策行為。各級政府每年選取1-2件直接關(guān)系民生、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有較大影響的重大行政決策事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)評估。進(jìn)一步健全決策責(zé)任追究制度，對違反重大決策程序規(guī)則導(dǎo)致決策失誤造成嚴(yán)重后果的，要追究決策者的責(zé)任，做到有責(zé)必問、有錯(cuò)必究。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，提高規(guī)范性文件制定質(zhì)量

9、嚴(yán)格規(guī)范性文件制定程序。嚴(yán)格執(zhí)行《市規(guī)范性文件制定程序辦法》，依照法定權(quán)限和程序制定規(guī)范性文件。規(guī)范性文件應(yīng)由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，涉及重大事項(xiàng)或者關(guān)系人民群眾切身利益的規(guī)范性文件草案，應(yīng)當(dāng)采取召開座談會、論證會、聽證會或者向社會公布等方式廣泛征求意見。規(guī)范性文件頒布后，制定機(jī)關(guān)要通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等向社會公布，未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。

10、強(qiáng)化規(guī)范性文件的監(jiān)督管理。認(rèn)真落實(shí)規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布的要求，切實(shí)提高文件制定質(zhì)量。規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)每隔兩年開展一次規(guī)范性文件的系統(tǒng)清理，及時(shí)向社會公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄，未列入繼續(xù)有效目錄的文件，不得作為行政管理的依據(jù)。規(guī)范性文件有效期屆滿前，制定機(jī)關(guān)要組織評估，經(jīng)評估需要繼續(xù)執(zhí)行的，做出繼續(xù)執(zhí)行的決定并向社會公布。認(rèn)真做好規(guī)范性文件備案審查工作，各縣（市、區(qū)）規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)自之日起15日內(nèi)報(bào)市政府法制機(jī)構(gòu)備案，做到報(bào)備率、及時(shí)率、規(guī)范率100%。

（四）規(guī)范行政執(zhí)法行為，堅(jiān)持文明公正執(zhí)法

11、依法全面履行行政職責(zé)。各級行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。全面履行政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的職能，著力保障和改善民生，切實(shí)解決就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、保障性住房等人民群眾最關(guān)心的問題。加大行政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處危害安全生產(chǎn)、食品藥品安全、自然資源和環(huán)境保護(hù)、社會治安和城市管理等方面的違法案件，維護(hù)公共利益和經(jīng)濟(jì)社會秩序。

12、嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法程序。各級政府及其部門要根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和機(jī)構(gòu)改革方案，清理公布執(zhí)法主體，及時(shí)調(diào)整和梳理執(zhí)法依據(jù)，分解執(zhí)法職權(quán)，明確執(zhí)法責(zé)任，并落實(shí)到具體執(zhí)法崗位和人員。各級行政機(jī)關(guān)要牢固樹立程序意識，進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法程序的制度建設(shè)和后續(xù)監(jiān)管，嚴(yán)格依照法定程序行使執(zhí)法權(quán)。進(jìn)一步完善行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)制度，細(xì)化自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，健全動態(tài)完善和有效應(yīng)用機(jī)制。積極探索利用現(xiàn)代信息管理手段開展案卷評查、質(zhì)量考核，嚴(yán)格重大行政處罰案件備案審查。各級政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對行政執(zhí)法工作的監(jiān)督指導(dǎo)，每年組織執(zhí)法案卷評查不少于一次。

13、創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。積極推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，努力構(gòu)建職能集中、管理規(guī)范、層級協(xié)調(diào)、運(yùn)行有效的執(zhí)法體系，探索開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合執(zhí)法工作。推進(jìn)縣級政府相對集中行政處罰權(quán)實(shí)施工作，至2012年，4個(gè)縣級政府全部實(shí)施城市管理領(lǐng)域的相對集中處罰權(quán)工作，并努力向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，同時(shí)加強(qiáng)對城管執(zhí)法隊(duì)伍的精細(xì)化管理和嚴(yán)格考核工作。全面推廣行政指導(dǎo)和說理式執(zhí)法工作，推動行政指導(dǎo)工作的規(guī)范化。大力推進(jìn)全程說理式執(zhí)法，倡導(dǎo)運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，促進(jìn)行政執(zhí)法方式由剛性監(jiān)管向剛?cè)嵯酀?jì)轉(zhuǎn)變。今年全市行政處罰說理式執(zhí)法文書比例力爭達(dá)到100%，行政許可說理式執(zhí)法文書比例確保達(dá)到50%以上。

14、規(guī)范行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行。充分發(fā)揮行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行的載體作用，進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)行流程和工作規(guī)則，提高行政效能，增強(qiáng)網(wǎng)上辦事的快捷高效。加強(qiáng)行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處網(wǎng)外運(yùn)行、體外循環(huán)行為，以及效率低下、工作拖拉的現(xiàn)象，確保所有行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行。強(qiáng)化對行政權(quán)力庫的動態(tài)管理維護(hù)及運(yùn)行監(jiān)控工作，充分發(fā)揮行政監(jiān)察平臺和法制監(jiān)督平臺的作用，實(shí)現(xiàn)全程動態(tài)監(jiān)察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)將行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行情況納入各級政府年度依法行政考核體系。

15、建設(shè)高素質(zhì)行政執(zhí)法隊(duì)伍。加強(qiáng)對行政執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)督管理，狠抓執(zhí)法紀(jì)律和執(zhí)法職業(yè)道德教育，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)。堅(jiān)持公正、文明執(zhí)法，不得粗暴對待當(dāng)事人，不得侵害執(zhí)法對象的人格尊嚴(yán)。健全行政執(zhí)法人員資格制度，對擬上崗行政執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)按照《市行政執(zhí)法證件管理辦法》的規(guī)定，取得行政執(zhí)法證件才能持證上崗。持有國家有關(guān)部門核發(fā)的行政執(zhí)法證件的，要向同級政府法制機(jī)構(gòu)備案。進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法標(biāo)志管理，建立行政執(zhí)法人員檔案，對行政執(zhí)法人員實(shí)行動態(tài)管理。

（五）明確責(zé)任，強(qiáng)化行政監(jiān)督和問責(zé)

16、健全行政監(jiān)督體系。各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督。保障和支持審計(jì)、監(jiān)察部門依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，開展審計(jì)監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)察。通過建立行政機(jī)關(guān)依法行政檔案，進(jìn)一步加強(qiáng)上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的層級監(jiān)督。各級政府及其部門要依法保障人民群眾監(jiān)督的權(quán)利，及時(shí)辦理行政執(zhí)法投訴事項(xiàng)，支持新聞媒體對違法或者不當(dāng)行政行為進(jìn)行曝光。

17、嚴(yán)格行政問責(zé)。各級政府及其部門要嚴(yán)格執(zhí)行行政監(jiān)察法、公務(wù)員法、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例和黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾、有責(zé)必問。嚴(yán)格執(zhí)行《市行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》，認(rèn)真組織開展“集體審議、陽光問責(zé)”工作，對因有令不行、有禁不止、失職瀆職、不作為亂作為、違法行政等行為，導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重違法行政案件、造成重大影響的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長的責(zé)任。

（六）建立健全調(diào)解機(jī)制，依法化解社會矛盾

18、探索社會矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制。應(yīng)對不斷出現(xiàn)的新情況和新問題，要?jiǎng)?chuàng)新思路和暢通渠道，建立各級政府負(fù)總責(zé)、政府法制機(jī)構(gòu)牽頭、各職能部門為主體的行政調(diào)解工作體制，探索設(shè)立行政調(diào)解工作機(jī)構(gòu)，建立行政調(diào)解工作規(guī)則，組建行政調(diào)解員隊(duì)伍，健全行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解相銜接的矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。進(jìn)一步建立預(yù)防和處理機(jī)制，加強(qiáng)社會治安綜合治理工作，全力維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

19、暢通百姓訴求渠道。認(rèn)真貫徹實(shí)施國務(wù)院《工作條例》和《省工作條例》，完善制度，規(guī)范程序，暢通渠道，落實(shí)責(zé)任，及時(shí)妥善辦理事項(xiàng)。不斷拓寬群眾監(jiān)督渠道，建立網(wǎng)上投訴信箱、投訴電話，對人民群眾檢舉和反映的問題要認(rèn)真核實(shí)、依法處理，并及時(shí)反饋。各縣(市、區(qū))政府、市各部門開展主要負(fù)責(zé)人接待日活動，定期接待人民群眾的執(zhí)法投訴，同時(shí)深入社區(qū)、企業(yè)，征詢?nèi)罕娨庖?，解答群眾投訴和困惑。

20、加強(qiáng)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作。加快行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程，落實(shí)市政府《關(guān)于推進(jìn)全市行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的實(shí)施意見》。切實(shí)轉(zhuǎn)變復(fù)議案件審理模式，將聽證審理作為主要方式，確保聽證率達(dá)80%以上；行政首長應(yīng)當(dāng)積極參加行政復(fù)議案件聽證會，逐步將參與率提升到100%。不斷暢通行政復(fù)議案件受理渠道，提升案件辦理質(zhì)量，增強(qiáng)行政復(fù)議文書說理性。認(rèn)真探索行政復(fù)議委員會工作規(guī)則，嘗試開展相對集中行政復(fù)議案件審理方式，取得實(shí)質(zhì)性的突破。各級政府及其部門要建立完善行政應(yīng)訴工作制度，配合人民法院的行政審判活動，被訴行政機(jī)關(guān)行政首長出庭應(yīng)訴率應(yīng)達(dá)95%以上，推行部門主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并參與辯論。

三、保障措施

21、加強(qiáng)對依法行政工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。各級政府及其部門要把全面推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)擺在更加突出的位置，將依法行政任務(wù)與改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)一起部署、一起落實(shí)、一起考核，不斷推進(jìn)依法行政“制度建設(shè)”、“法治惠民”、“法律素質(zhì)”三大工程的落實(shí)到位，讓人民群眾共享法治政府建設(shè)的實(shí)效。市、縣（市、區(qū)）政府、各部門每年要召開依法行政會議，總結(jié)部署工作，出臺年度工作意見，明確工作內(nèi)容，分解工作任務(wù)。市、縣（市、區(qū)）政府常務(wù)會議、市各部門辦公會議每半年要聽取一次依法行政工作匯報(bào)。各級政府每年要向同級黨委、人大常委會和上一級人民政府報(bào)告推進(jìn)依法行政情況，政府各部門每年要向本級人民政府和上一級行政主管部門報(bào)告推進(jìn)依法行政情況。

22、不斷提高依法行政的意識和水平。堅(jiān)持做到各級政府常務(wù)會議、部門領(lǐng)導(dǎo)班子學(xué)法工作的常規(guī)化、制度化，將領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、述法工作列入依法行政考核內(nèi)容。各級行政執(zhí)法部門要制定出臺行政執(zhí)法人員年度學(xué)法培訓(xùn)計(jì)劃，特別是專業(yè)法律法規(guī)和更新知識的培訓(xùn)，確保學(xué)法時(shí)間每年不少于15天，做到學(xué)法計(jì)劃、內(nèi)容、時(shí)間、人員、效果“五落實(shí)”。公務(wù)員管理部門應(yīng)將依法行政納入公務(wù)員學(xué)習(xí)培訓(xùn)范圍，并作為初任公務(wù)員培訓(xùn)的必學(xué)課目。各級政府法制機(jī)構(gòu)要做好行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作，檢查考核執(zhí)法人員的學(xué)法效果。

23、注重依法行政水平和能力考察。加強(qiáng)對全市領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識考查和測試，按照省政府相關(guān)規(guī)定要求，落實(shí)部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任前法律知識考試制度。對擬從事政府法制、行政執(zhí)法工作的公務(wù)員，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織專門的法律知識考試，未通過考試的，不得從事上述工作。市、縣（市、區(qū)）政府每年要對所屬行政執(zhí)法部門開展依法行政工作考核，各級行政執(zhí)法部門要對所屬行政執(zhí)法人員的執(zhí)法情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為行政執(zhí)法人員獎(jiǎng)勵(lì)懲處、晉職晉級的重要依據(jù)。

24、完善依法行政推進(jìn)工作機(jī)制。進(jìn)一步完善政府績效評估制度，把依法行政工作納入各級政府和部門目標(biāo)考評體系，考核結(jié)果作為對政府及部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要內(nèi)容，對不依法行政造成后果的，實(shí)行“一票否決”。探索法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，研究法治政府的評判標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建法治政府的評價(jià)系統(tǒng)。加強(qiáng)依法行政示范單位的培育和管理，開展示范單位工作交流、執(zhí)法研討等活動，加強(qiáng)工作溝通，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣做法，培育各示范單位的工作特色和亮點(diǎn)。