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[摘要]財政制度有廣義、狹義之分，廣義的財政制度是指財政分配關(guān)系、財政分配原則及財政管理程序的總合，而狹義的財政制度是指財政預算制度和財政管理制度的各項規(guī)則。分析財政監(jiān)督在財政制度運行時所運用的是狹義的財政制度概念。財政制度由統(tǒng)收統(tǒng)支制到分稅制的轉(zhuǎn)變，由完全的預算管理，到預算內(nèi)與預算外制度并列，再到建立綜合財政管理制度，都是財政制度發(fā)生階段性轉(zhuǎn)變，即財政制度變遷的具體表現(xiàn)形式。財政監(jiān)督的直接效用之一，就是通過規(guī)范財政程序，約束財政人員行為及分析財政資金效益，降低財政制度的成本，使其凈收益最大化。我們說財政監(jiān)督具有發(fā)現(xiàn)新制度的功能，是指一旦財政監(jiān)督的邊際成本過高，長時間超過了財政制度的邊際成本，就說明財政制度存在嚴重缺陷，需要向更加合理的制度變遷，比如幾年前當預算外行為沖擊預算內(nèi)時，以“三查”為主要措施的財政監(jiān)督其成本也是巨大的，甚至難以為繼。

一、引論

財政監(jiān)督存在的重要性和必要性，一般是從財政監(jiān)督的對象考察的。即財政監(jiān)督首先約束政府人員主要是財政人員的行為，要求其嚴格按程序和規(guī)章制度辦事。其次是監(jiān)督財政資金的支出。使用及其效益。這主要是從財政監(jiān)督的外在作用方面說明它存在的必要性。但是，在實際中財政資金的效益往往是很難估量的，財政人員只能按程序或按規(guī)定用途分配資金，財政監(jiān)督依然存在而且日益增強。如果在成熟的市場經(jīng)濟條件下，財政行為非常規(guī)范，財政資金使用效益是很容易測量的，財政監(jiān)督依然會存在，這是因為財政監(jiān)督存在的根本原因不在別的，而是因為它作為財政制度的內(nèi)在機制，影響著財政制度運行和變遷效應。

改革開放二十多年來，我國經(jīng)濟體制發(fā)生了根本變化，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和水平也有顯著提高。在不斷變化的宏觀經(jīng)濟環(huán)境中，財政制度也在演進，即從計劃經(jīng)濟的建設財政向市場經(jīng)濟的公共財政變遷。一方面是經(jīng)濟環(huán)境的巨大變化，財政制度和制度環(huán)境之間取得這樣長期均衡的內(nèi)在因素之一，就是財政監(jiān)督起到了無以替代的調(diào)整作用。

因而有必要從財政監(jiān)督與財政制度關(guān)系的方面，去考察財政監(jiān)督存在的內(nèi)在原因及其作用方式的變化，這樣有益于看清財政監(jiān)督機制對財政制度運行的保障機制，并進而發(fā)揮財政監(jiān)督對財政制度變遷的客觀作用，及時促進公共財政制度的建成。

二、財政監(jiān)督方式變化與財政制度變遷

財政制度有廣義、狹義之分，廣義的財政制度是指財政分配關(guān)系、財政分配原則及財政管理程序的總合，而狹義的財政制度是指財政預算制度和財政管理制度的各項規(guī)則。分析財政監(jiān)督在財政制度運行時所運用的是狹義的財政制度概念。財政制度由統(tǒng)收統(tǒng)支制到分稅制的轉(zhuǎn)變，由完全的預算管理，到預算內(nèi)與預算外制度并列，再到建立綜合財政管理制度，都是財政制度發(fā)生階段性轉(zhuǎn)變，即財政制度變遷的具體表現(xiàn)形式。

財政制度變遷是由內(nèi)外兩方面的因素決定的。一方面是制度環(huán)境變化作用的結(jié)果，經(jīng)濟體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，決定了財政作用方式和財政結(jié)構(gòu)的變化，這種變化必然導致政府分配格局的變化，從計劃財政到公共財政的轉(zhuǎn)變就由這個原因造成的；二是政府經(jīng)濟角色的變化，政府從微觀經(jīng)濟的直接組織者轉(zhuǎn)變成宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者，每一級政府成為同級資源的配置者，需要掌握相應的財力，分稅制就因應而生?？梢哉f，政府角色的變化也是經(jīng)濟體制變化的產(chǎn)物。因此，制度環(huán)境變化對財政制度變遷起了決定性作用。

在二者之間，財政監(jiān)督起著反應和調(diào)節(jié)的作用，使二者在更高的水平上達到均衡。這一點從預算管理制度變遷上看得最為清楚。計劃經(jīng)濟時期，幾乎一切財政資金均由預算內(nèi)安排，支出要嚴格與宏觀計劃和企業(yè)計劃相符合。財政監(jiān)督職能表現(xiàn)于對計劃制定和實施的約束。改革開放之后，中央放權(quán)于地方政府和國有企業(yè)，預算外資金范疇形成，并一度與預算內(nèi)資金并駕齊驅(qū)。由于地方政府和國有企業(yè)支配權(quán)的增大，財政監(jiān)督主要任務就是檢查財政資金的使用方向，測量財政資金使用效益，在一定程度上既保證了地方與企業(yè)的自主權(quán)，又保障了財政制度的運行。

但是隨著預算外制度的拓展和制度外行為的增加，財政監(jiān)督的壓力增大，不得不采取突擊性措施來補充監(jiān)督力量，比如存在多年的“三查”措施。如果沒有財政監(jiān)督有力控制作用，財政制度運行會由于預算內(nèi)預算外制度的矛盾而受阻。在公共財政框架內(nèi)，預算外制度被納入綜合財政，以及被全面的預算制度取代，財政行為需要日益規(guī)范，財政過程需要法制化，這樣，財政監(jiān)督從針對具體細節(jié)，轉(zhuǎn)變到健全財政制度、優(yōu)化政府服務程序，提高公共財政的宏觀效益上來，與政府宏觀調(diào)控的角色相符合。

三、財政監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)功能與財政制度變遷

財政制度運行要耗費人力、物力和財力，它們的總合構(gòu)成財政制度的成本，其中包括決策成本、組織成本、監(jiān)督成本以及服從成本。財政監(jiān)督的直接效用之一，就是通過規(guī)范財政程序，約束財政人員行為及分析財政資金效益，降低財政制度的成本，使其凈收益最大化。我們說財政監(jiān)督具有發(fā)現(xiàn)新制度的功能，是指一旦財政監(jiān)督的邊際成本過高，長時間超過了財政制度的邊際成本，就說明財政制度存在嚴重缺陷，需要向更加合理的制度變遷，比如幾年前當預算外行為沖擊預算內(nèi)時，以“三查”為主要措施的財政監(jiān)督其成本也是巨大的，甚至難以為繼。這樣才有了后來的綜合財政制度。一旦當某一行為突破了固定財政監(jiān)督的界限時，就必須進行制度創(chuàng)新，將制度外行為和現(xiàn)象納入穩(wěn)定的財政監(jiān)督之中?？梢哉f，沒有財政監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)功能，就沒有財政制度的合理變遷。

在建立公共財政制度的過程中，財政監(jiān)督的這種發(fā)現(xiàn)功能也很明顯，公共財政與原來計劃財政比較起來，收入范疇和支出范圍、結(jié)構(gòu)都有顯著變化。公共財政范圍更廣了，財政監(jiān)督范圍也會擴大，但是財政監(jiān)督成本必須維持在原來的水平，公共財政制度的凈收益才會有所提高。這就要求財政監(jiān)督的方式和重點發(fā)生變化，同時對于公共財政的格局變化又有作用，也就是發(fā)現(xiàn)更合理公共財政制度的作用。比如由于競爭性國有企業(yè)點多面廣數(shù)量大，財政對其監(jiān)督的成本也不小，如果財政監(jiān)督只對非競爭性企業(yè)進行監(jiān)督，即會降低監(jiān)督成本或提高了監(jiān)督效應，即財政監(jiān)督也會對財政支出范圍有約束作用。

四、財政監(jiān)督的信息功能與財政制度變遷

除去財政行為的外部性，財政行為本身也需要財政監(jiān)督，這源于財政組織內(nèi)部可能存在的機會主義行為，制度經(jīng)濟學的機會主義行為就指違背規(guī)則的隨意行為。機會主義行為在組織內(nèi)的效應是傳遞錯誤信息，增加組織內(nèi)部的認識成本和摩擦成本。這也是財政部門存在內(nèi)部監(jiān)督，其他部門有時自動請求監(jiān)督的主要原因。比如一個組織由于存在大量的機會主義行為，信息變得復雜，負責人收集和整理全部信息以及發(fā)現(xiàn)問題的成本很高，這就需要財政監(jiān)督介入約束機會主義行為，使負責者得到全部信息，便于進行評估和決策，因此，財政監(jiān)督在很大程度上是內(nèi)生性的，是一個組織存在的必然約束機制。

由于機會主義行為而導致的信息不完全抑制了政府部門的效益，因而精簡機構(gòu)，減少層次，使信息盡量完全，就十分必要。政府部門的人員一般是理性經(jīng)濟人，即在保證政府職能正常運轉(zhuǎn)的前提下，兼顧個人利益。當機會主義行為達到一定界限時，影響到每一個人的根本利益，政府人員自身需要財政監(jiān)督來維持財政制度的運行。當財政監(jiān)督的外生性與內(nèi)生性同時作用于對象時，就更有利于某一財政制度運行良好，當外生性與內(nèi)生性嚴重失衡時，即財政監(jiān)督長期只是外部的強制要求時，機會主義盛行就會阻礙某一財政制度的運行，或者說財政制度變遷的時候到了。

其實財政監(jiān)督的信息功能只是監(jiān)督的一個正外部性，是客觀上為被監(jiān)督者提供了比較真實全面的信息，為組織制度的改進創(chuàng)造條件。組織制度中的機會主義的負外部性——降低信息的真實可信程度，被財政監(jiān)督的這一正外部性所壓制。財政制度變遷途徑就是通過將制度的外部性轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部性，用更新的制度來克服外部性，提高整個制度運行的效用。

五、重視財政監(jiān)督制度內(nèi)生性的意義

從理論上，財政監(jiān)督制度的內(nèi)生性，首先說明了政府行為也滿足經(jīng)濟學的有限理性假設。由于政府人員是社會資源的支配者，他們的價值就是地位、支配力及個人收入的綜合，就是追求一種滿足程度，而不是個人收益的最大化，其次就是監(jiān)督者與被監(jiān)督者存在潛在利益的一致性，存在著使財政制度運行成本最少的可能性，以及財政制度變遷成功的可能性。

同時，在實踐中，由于存在財政監(jiān)督內(nèi)生性的一面，財政監(jiān)督的范圍和方式就被基本限定了。選擇財政監(jiān)督的方式，就要考慮到監(jiān)督者與被監(jiān)督者存在潛在利益一致的一方面，主要監(jiān)督財政程序是否公開公正，財政規(guī)章制度是否合理與健全，財政信息是否完全等方面，目標是要為被監(jiān)督者提供一個透明的環(huán)境，使其很容易得到遵守制度的潛在收益，機會主義行為定會在一定程度上得到克服。當然財政監(jiān)督也存在外生性一面，這是由于政府中的個人偏好不同所致，那么就需要展開財政監(jiān)督，以檢查和約束個體行為，兩者結(jié)合起來就是平常我們講的要檢查制度建設及遵守制度的情況。

隨著公共財政范圍的日益擴大，政府人員所支配的社會資源也會增多，在個人偏好中社會地位的成分會增加，財政監(jiān)督的內(nèi)生性會有所增強，這樣在設計財政監(jiān)督制度中要更加關(guān)注內(nèi)生性的影響，督促建立更加規(guī)范政府組織和公務制度，創(chuàng)造適宜政府人員遵守或執(zhí)行的規(guī)則，使財政監(jiān)督以較小的成本保障財政制度的運行和變遷。