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一、大荔煙草專賣行政執(zhí)法標準化體系的構成

煙草專賣是國家有計劃地組織煙草專賣品的生產和經營，包括生產、流通、銷售、進出口等，是一種壟斷經營、統(tǒng)一管理的制度。中國煙草總公司于1984年成立，與國家煙草專賣局一套機構、兩塊牌子，對我國的煙草行業(yè)實行統(tǒng)一領導、垂直管理、專賣專營的管理體制。為了維護煙草專賣制度、保護行政相對人合法權益，煙草專賣行政執(zhí)法部門依照煙草專賣法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定，組織、領導和管理煙草專賣活動的一種具體行政行為，被稱之為煙草專賣行政執(zhí)法。依據《中華人民共和國煙草專賣法》、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》的規(guī)定，可以確定各級的煙草專賣局代表國家行使煙草專賣執(zhí)法權，是一種比較特殊的行政執(zhí)法主體。大荔縣煙草專賣局為更好更高效有序履行煙草專賣行政執(zhí)法職責，于2017年9月起，成立課題組，結合國家有關法律法規(guī)、結合大荔縣煙草專賣實際，研究制定煙草專賣行政執(zhí)法標準化體系。由于時間緊迫，目前完成兩個技術標準(煙草專賣行政處罰案卷制作標準和煙草制品零售點合理布局規(guī)劃標準）、21個管理標準，即（1）煙草專賣零售許可證許可類申請辦理工作規(guī)范；（2）煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)督管理標準.；（3）煙草專賣零售許可負面清單標準；（4）卷煙打假打私長效工作機制規(guī)范；（5）煙草市場監(jiān)管長效機制規(guī)范；（6）卷煙零售市場檢查工作規(guī)范；（7）簡易案件辦理工作規(guī)范；（8）煙草專賣行政執(zhí)法立案查辦規(guī)范；（9）煙草專賣行政執(zhí)法調查取證規(guī)范；（10）文書送達工作規(guī)范；（11）行政處罰執(zhí)行工作規(guī)范；（12）撤銷立案工作規(guī)范；(13)案件移送工作規(guī)范；（14）煙草專賣零售許可證管理類申請辦理工作規(guī)范；（15）專賣執(zhí)法裝備管理標準；（16）專賣管理及打假經費管理標準；（17）煙草專賣重大案件辦理工作規(guī)范；（18）舉報投訴辦理工作規(guī)范；（19）涉案物品管理工作規(guī)范；（20）卷煙零售市場檢查工作規(guī)范；（21）行政處罰審查與決定工作規(guī)范。另訂6個工作標準。

二、目前縣域煙草專賣執(zhí)法工作中存在的突出問題

黨的十八屆四中全會和十九之后，依法治國、依法行政、依法治企的理念已深入人心，幾年前，國家煙草專賣管理局根據依法治國、依法行政的新形勢、新要求，就提出了“煙草柔性執(zhí)法”的理念，對樹立依法治企觀念，樹立行業(yè)良好社會形象起到了重要推動作用，同時為推行企業(yè)法治化、標準化管理提出了更高的要求。在這樣的背景下，煙草行政管理部門工作人員的法律意識、執(zhí)法水平要不斷提高，邁上新的臺階。但目前煙草執(zhí)法環(huán)境依然復雜、難點突出，執(zhí)法矛盾依舊突顯，縣域基層煙草行政執(zhí)法面臨的突出問題主要有：（一）煙草專賣法制不健全。一是執(zhí)法依據不夠完善。孟德斯鴻曾說:“法律是人類行動的指導，不是規(guī)勸”。法律制度是執(zhí)法的基礎，擁有相對完善的制度才能較好的解決現實操作問題。以零售戶申領核發(fā)煙草專賣零售許可證為例，《煙草專賣法實施條例》規(guī)定，煙草專賣零售戶獲得資格應符合與經營煙草制品零售業(yè)務相適應的資金、固定的經營場所、符合煙草制品零售點合理布局三方面的要求，但在煙草專賣零售許可證核發(fā)的具體審批工作中，面臨較多問題，如具體資金要求，布局多遠以及零售戶需要提供什么材料，煙草部門的審核職責等均未在法律規(guī)定中明確，后續(xù)也有未制定配套的內容，由此造成各地區(qū)審核標準不一，部分地區(qū)在許可證頒發(fā)時標準模糊，甚至出現了權力尋租、徇私舞弊的惡劣情形，如2015年廣西羅城煙草專賣局“明白證、糊涂辦”案例，在中央電視臺“焦點訪談”欄目進行曝光，暴露出該專賣局“辦證難、撤證亂、執(zhí)法隨意不規(guī)范”的問題，在全國范圍內造成了不良影響。還有些法律規(guī)定已經適用多年，但未及時更新，已經與現實脫軌，同時過于寬泛的條文內容又造成基層煙草執(zhí)法機關有法不依，造成了各地煙草專賣行政執(zhí)法機關在具體問題的處理上，存在分歧，使得行政執(zhí)法處理工作難度加大。另外,因為經濟狀況、專業(yè)水平以及對涉煙違法行為打擊力度等不同，出臺的辦法與上位法律、法規(guī)之間以及相互之間大有不同，從而使得涉煙違法行為的法律實踐也相差甚遠。二是部分法律規(guī)定不能滿足新時期實際需要。以生產、銷售偽劣卷煙的案件為例，依據兩高司法解釋，生產、銷售偽劣卷煙、雪茄煙等煙草制品，銷售金額在人民幣五萬元以上應定性為生產、銷售偽劣產品罪，須移送司法機關處理。但在實際執(zhí)法工作中，銷售金額往往難以掌握，商戶通暢不會保留銷售記錄、賬目往來的明細等材料，因此銷售金額難以認定，也對司法機關后續(xù)的定罪量刑造成一定的影響。以煙草專賣零售許可資格的授予為例，各地要求煙草零售戶需要符合當地合理布局的相關要求，但由于各地經濟、人口等情況不盡不同，制定的合理化布局標準也就不同設置差異很大。而且，很多標準制定后，并沒有及時根據地方經濟的發(fā)展情況進行及時修正，導致許多布局標準不能滿足實際需求，諸多零售戶有相應的經營能力卻拿不到許可證，由此造成有些地方無證經營的情況。（二）煙草專賣行政執(zhí)法主體不明確。煙草專賣行政執(zhí)法主體包括煙草專賣行政主管部門、工商部門、公安部門、海關部門、質監(jiān)部門等，各個主體之間權限互有交叉，存在多龍治水的情況，嚴重影響煙草專賣行政執(zhí)法工作的效率和力度，致使某些案件不能得到及時處理。其中，煙草專賣行政主管部門主要管理煙草市場；公安部門負責維護國家安全，維護社會治安，對各種違法犯罪/擾亂社會治安的行為進行查處；工商部門負責市場監(jiān)督管理和行政執(zhí)法有關工作，規(guī)范和維護各類市場經營秩序等；海關部門負責打擊走私行為進出境監(jiān)管，查緝走私等工作；質監(jiān)部門負責對產品質量監(jiān)督進工作。從前述各部門的職責內容來看，各部門各司其職，井然有序。但在煙草專賣行政執(zhí)法工作實踐中，往往一個具體行為涉及多個部門，各個部門均可以對其開展行政執(zhí)法工作，法律又沒有明確規(guī)定各部門之間的分工協作，使得部門之間缺乏協調性，以致出現混亂的情況。（三）基礎管理工作有待進一步改善。一是在煙草零售許可證件的后期管理方面，需要加強監(jiān)管。目前,基層煙草專賣執(zhí)法部門在煙草零售許可證核發(fā)較為嚴格，但在后續(xù)監(jiān)管方面較為松懈。如對煙草專賣證到期前提醒煙草零售戶進行延續(xù)或注銷等。二是在市場檢查過程中，加大檢查頻率，擴大檢查范圍，盡可能掃清存在的監(jiān)管盲點，如違法經營人員常利用執(zhí)法人員休息時間開展煙草制品的違規(guī)經營，利用監(jiān)管盲區(qū)進行違法活動。三是注重工作效率的提升。在工作中要不斷創(chuàng)新，提升效率，不斷完善工作細節(jié)，簡化內部流程。（四）執(zhí)法隊伍的素質有待提高近年來，隨著招聘條件的提高，如設置學歷的要求、增加準入考試的難度等，使煙草專賣執(zhí)法人員的素質逐年提高，加上后續(xù)的培訓教育，煙草專賣執(zhí)法水平較前些年前有了顯著的提升，野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法等情況大幅減少，但是仍然存在較多的問題。一是煙草專賣行政執(zhí)法人員來源廣泛，普遍學歷不高，素質參差不齊，使得執(zhí)法隊伍整體上綜合素質不高，執(zhí)法能力和水平都存在較多不足。二是行政執(zhí)法人員法律和基礎知識薄弱，雖經過短期的培訓走上行政執(zhí)法崗位，但在具體工作中缺乏實踐經驗，對煙草專賣法律法規(guī)的理解模糊，容易出現違反法律規(guī)定的情況；三是缺乏工作的藝術，有些煙草專賣行政執(zhí)法人員不講究執(zhí)法技巧，缺乏一定的創(chuàng)新精神和工作熱情，造成執(zhí)法人員和廣大群眾的矛盾，造成了不好的社會影響。四是隨著社會經濟的發(fā)展，煙草專賣行政執(zhí)法趨向多樣化和國際化，煙草零售商戶的法律意識不斷提升，對日常市場檢查、案件調查等工作提出了更高的要求，很可能因為執(zhí)法過程中的疏忽，引起零售商戶的不滿，甚至引發(fā)行政訴訟或行政復議，造成一定的社會影響。因此，在新的形勢下，基層執(zhí)法人員需要在基層執(zhí)法工作、法律運用技巧等方面繼續(xù)學習，繼續(xù)提升，確保所調查的案件事實清楚、證據充分、程序合法。

三、標準體系實施的效果

（一）執(zhí)法隊伍建設取得良好效果，大荔煙草獲得良好社會形象。第一，全員參加課題，實施全面培訓。從去年課題立項以來，我局執(zhí)法專賣方面所有人員均被納入課題組，召開四次專門的研討會，通過會議研討，所有同志都把涉及個人的法律法規(guī)學習了多遍，今年四月初，標準初稿完成后，課題組又組織大家共同參與修改，七月初，首批標準定稿后，組織專門培訓會，通過一星期的學習，大家對于標準爛熟于心。七月以來，我局按照標準的要求，對涉及的行政許可、行政處罰等案件進行處理，執(zhí)法人員的執(zhí)法熟練程度明顯提高。明確基層專賣執(zhí)法人員每年參加培訓的學時要求，可以聘請內外部的專業(yè)講師進行授課，內容上更偏重于實用性，以服務日常的實際工作為目的，在條件允許的條件下可建立內部的學習網站，方便統(tǒng)計學習情況。第二，增強煙草行政執(zhí)法人員的法治意識，推進柔性執(zhí)法的理念落地。世上不法之事莫過于執(zhí)法之人自己破壞法律，此乃天底下最悖公理之事。因此要深入貫徹法治意識及理念，杜絕不文明執(zhí)法甚至超越法律界限的執(zhí)法行為。要采用宣講、培訓、視頻等方式，對不文明執(zhí)法行為甚至暴力執(zhí)法帶來的后果進行展示教育，逐漸在行業(yè)內確立以服務抓管理的執(zhí)法理念，減少不文明執(zhí)法執(zhí)法所帶來的零售商戶與執(zhí)法工作人員的沖突，可以有效的節(jié)約行政執(zhí)法成本，提升行政執(zhí)法效率。第三，打造專業(yè)團隊，提升煙草專賣執(zhí)法工作人員的良好形象。在執(zhí)法辦案的過程中，注重儀容儀表并使用文明用語，加強與零售商戶等執(zhí)法對象的溝通交流，強化引導說理，講究工作方式、方法，能執(zhí)法，會執(zhí)法，樹立煙草專賣行政執(zhí)法工作人員的良好社會形象。第四，建立案件終身負責制?！罢l辦理、誰負責”，對于事后發(fā)生糾紛、訴訟等情況的案件，追究原經辦人及相關負責人，將責任落實到具體的個人，強化執(zhí)法工作人員的責任意識。第五，優(yōu)化績效考核體系。強調對執(zhí)法過程的考核，通過調研將煙草行政執(zhí)法工作、法律宣講和培訓、案件檔案資料的整理等作為考核指標作為職等評定、績效考核的依據，將考核關注點從工作結果轉移為工作過程，摒棄只將打假打私的數量、移送案件的數量、查扣假冒卷煙的數量等作為依據的考核體系，強化基礎工作考核的重要性。（二）推進配套規(guī)則的制訂，構建完善的標準體系。法律法規(guī)的配套規(guī)則更加貼進實踐操作，能夠對煙草執(zhí)法工作起到較好的指導作用。在配套規(guī)則的制訂過程中，要向法規(guī)、專賣、經營等各部門征求意見，尤其是經常與零售商戶打交道的基層執(zhí)法人員的意見，依靠部門之間的協作配合，群策群力完善執(zhí)法依據。如某地區(qū)《煙草零售戶布局標準》規(guī)定五十米一戶，致使經濟發(fā)達街區(qū)的零售商戶有意經營煙草但無法辦證，出現了大量無證經營的情況。建議零售商戶布局標準等配套規(guī)則更加貼近實際，促進以地區(qū)的經濟發(fā)展為根本目的，滿足地方煙草行業(yè)的現實發(fā)展需要。另外，制訂配套規(guī)則時需要更加關注煙草行業(yè)當前的大環(huán)境，結合國內外的煙草行業(yè)發(fā)展形勢，對國內未來的煙草行業(yè)形勢作出研究和判斷，盡可能的解決法律法規(guī)未來的適用性問題。煙草專賣行政執(zhí)法標準化體系，包含科學合理且具有可操作性的執(zhí)法依據即制度規(guī)定；執(zhí)法行為的監(jiān)督管理、工作考核等內部基礎管理工作要求、流程等；執(zhí)法隊伍素養(yǎng)提升的建設機制等內容，能夠有效解決基層煙草執(zhí)法工作的問題。優(yōu)化內部基礎管理工作，建立長效監(jiān)督運管機制，在標準化體系建設過程中，我局完善了內部長效管理機制。第一，建立完善的長效管理機制。煙草專賣管理工作較為繁瑣，監(jiān)管人員常常會出現倦怠情緒，必須采取有力有效措施，增強整改力度，避免重復出現監(jiān)管人員情緒不穩(wěn)、消極懈怠等問題。征集內外部意見，逐步完善內部控制管理制度，將企業(yè)實際情況，結合煙草法律法規(guī)，建立健全的內控體系，通過加強內部控制力度，提高員工自我約束能力，整體提高企業(yè)的自律水平。第二，增強內部監(jiān)督管理力度。增強縣級煙草管理局的責任意識和工作主動性，要努力完善內部管理機制的建設工作，加強與相關單位的工作交流，營造互相學習、攜手發(fā)展提高的工作氛圍，增強責任意識，不斷提高專賣管理工作人員的職業(yè)化水平。充分發(fā)揮制度的管理效能，梳理分析專賣管理內部機制的運行狀況，發(fā)現存在的問題并深入研究問題成因，舉一反三，總結經驗，有針對性的研究加強監(jiān)督管理工作的具體措施。加大執(zhí)行力度，基層煙草局要制定具體符合實際的實施方案，明確具體的工作目標、職責及具體要求，最終將責任落實到每一個監(jiān)督管理工作人員；第三，加強與工商、公安、法院等外部監(jiān)督管理單位的聯系，嚴厲打擊各種為發(fā)發(fā)罪活動。增大整治違法違規(guī)非法經營煙草制品尤其是高檔煙草制品行為的力度，最大程度的減少體外循，一經發(fā)現查證違法違規(guī)行為，要實行雙罰制，即，既要嚴肅處理所有涉案的人員，還要追責失職的內部管理人員。第四，健全考核制度，實行嚴格的責任追究機制。一是摒棄過去“結果導向”績效考核手段，強調工作過程。煙草專賣局應突出考核重點，增強執(zhí)行力度，持續(xù)發(fā)揮長效機制的職能作用，確立健全的專賣管理內部監(jiān)督考核工作辦法，將專賣管理內外部監(jiān)督工作的考核結果，作為業(yè)績評定的依據。（三）行政執(zhí)法規(guī)范化，行政效率有了較大提高。第一，實現一站式服務，行政審批一個窗口對外，承諾時間不超過10日。第二，行政處罰規(guī)范化，行政處罰流程更加便捷，標準更加具體，法律依據更加明確，大大提高了辦案效率。2018年上半年，本局合計處理各種卷煙違法案件155起，與2017年同期133起相比，增加22起，增加16．54%，打擊“三煙”效率明顯提高。第三，案卷歸檔更加規(guī)范及時。標準實施后，從立案到案卷歸檔，有了一系列標準，執(zhí)法標準明確化、便捷化，自6月初以來，案件歸檔的步伐明顯加快。第四，經濟效益有了一定提高。自去年執(zhí)法標準調研到執(zhí)法標準化實施以來的10個月里，大荔分公司2018年上半年卷煙銷售量比去年同期增長了3．57%，比前年同期增長了7．18%。

參考文獻：

[1]孟德斯鴻．論法的精神．北京：商務印書館．2012年版．

[2]沈玉閣．煙草專賣行政執(zhí)法研究．首都經濟貿易大學碩士學位論文．2010年．

[3]姜明安．行政執(zhí)法研究．北京：北京大學出版社．2004年版．

[4]陳振明．公共政策分析．北京:中國政法大學出版社．2003年版．

作者:王增龍 梁斌 單位:渭南市煙草公司大荔分公司