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摘要:信賴利益保護已成為西方國家行政法治的重要原則并越來越被國內(nèi)外學術(shù)界所重視。雖然2004年實施的《行政許可法》首次明確規(guī)定了信賴利益保護原則，標志著我國行政法治化建設(shè)的發(fā)展，對當前我國構(gòu)建誠信政府、提高公信力、維護社會安定具有重要意義。但信賴利益保護在司法適用過程中仍存在不足，其所適用的實體規(guī)范以及制度規(guī)范仍需進一步明確。本文在闡述信賴利益原則的內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析信賴利益保護原則在我國行政許可法中的具體運用，提出完善信賴保護制度的具體建議。

關(guān)鍵詞:信賴利益保護;合理信賴;正當性

一、信賴利益保護原則的內(nèi)涵

信賴利益保護原則最早源自于德國的行政法院的判例，是德國行政法院基于法律的安定性以及保障公民權(quán)利的目的而確立起來的一項行政法原則。關(guān)于信賴利益保護原則的內(nèi)涵，我國學術(shù)界具有不同的理解與定義，至今也尚未能對該原則的界定形成統(tǒng)一的闡述。我國學者大都從其中一個側(cè)重點出發(fā)，比如從行政機關(guān)的職能要求、信賴利益的主體、行政管理的目的性等為切入點予以界定其內(nèi)涵。筆者認為，信賴利益保護原則指行政相對方因合理信賴行政主體所作出的生效行政行為而產(chǎn)生信賴利益，且這種信賴利益具備正當性且應(yīng)當?shù)玫奖Ｗo，行政機關(guān)不得擅自改變、撤銷該生效行政行為，即使行政機關(guān)符合法定條件需要改變或者撤銷該行政行為，也必須對行政相對人進行補償。

二、信賴利益保護原則在司法實踐中出現(xiàn)的問題

(一)信賴利益保護原則的適用范圍狹小

行政活動構(gòu)成了整個社會的重要組成部分，社會成員的絕大多數(shù)的社會活動都受到行政法的調(diào)整。但是我國目前只在《行政許可法》中確立該原則，并未在其他行政法律法規(guī)中予以確定，即是說，我國的信賴利益保護原則僅局限于行政許可這一授益性行政行為，并未對其他行政行為納入信賴利益保護的范圍之中，而在實際生活中，大量存在非行政許可行政行為損害公民信賴利益的案件發(fā)生，盡管法院在司法實踐中發(fā)揮積極能動性而在非行政許可案件中有意識地采用信賴利益保護原則的精神，但由于無法可依，法院也只能是作為闡釋理由，并不能作為判決的直接依據(jù)。例如，2011年3月，江蘇省南通市中級人民法院在“海安綠洲房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴海安縣國土資源局土地行政確認案”。在本案中，盡管法院在判決理由中并未出現(xiàn)“信賴利益”的字眼，但實際上體現(xiàn)了信賴利益保護原則的精神，形成了“企業(yè)因信賴利益取得國有土地競買人資格夠國土部門物權(quán)取消”的審判規(guī)則，這同時也說明了信賴利益保護原則并不僅僅發(fā)生在行政許可案件中，在行政確認、行政登記中也存在對信賴利益的損害，信賴利益保護原則的適用范圍過窄，不利于保護行政相對方的信賴利益的保護。

(二)對公共利益的司法判斷基準不明確

《行政許可法》第八條的規(guī)定，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已生效的行政許可。此處使用的“公共利益”是一個不確定的法律概念，這種不確定概念往往賦予行政機關(guān)更大的自由裁量權(quán)，同時也要求行政主體應(yīng)在法律框架內(nèi)進行價值判斷以便決定是否將該概念適用于個案之中。在司法實踐中，法官往往在公共利益與個人利益之間搖擺不定，因為法官面對“公共利益”這個價值性描述的概念，只能依據(jù)法官的良知、自我良知來判斷個案中的“公共利益”的概念、范疇，并判斷是否適用了于個案。但一方面，在現(xiàn)實生活中，公共利益、集體利益、社會利益本就混淆不清，缺乏一個明確的標準，在判斷不明或者判斷標準不明確的情況下，極容易出現(xiàn)公共利益的錯誤判斷。另一方，我國長期采取“公共利益優(yōu)先”的文化傳統(tǒng)以及價值取向，社會本位主義在社會主流價值中一直占主導地位，個人利益往往需要讓位于集體、社會、國家利益。于是，我國在立法層次方面也是以公共利益優(yōu)先原則為主導的，例如，民法領(lǐng)域中規(guī)定的違反公共利益的合同屬于無效合同。因此，從我國的社會發(fā)展歷程以及司法實踐的經(jīng)驗來看，個人利益“一直被置于利益保護次序的末端，一段時間甚至被完全否定”，法官在審判中缺乏明確的司法判斷基準，且法官素質(zhì)良莠不齊，缺乏對價值進行實證分析的法學思維，在司法實踐中易形成“公最優(yōu)，私最后”的慣性思維，陷入“凡是侵犯絕大多數(shù)人的利益的個人利益即是違反公共利益”的思維，對公共利益的司法判斷具有恣意性，過度偏向和重視公共利益，造成“公益優(yōu)先變成了公益必須優(yōu)先”，導致法院在擁有絕對的自由裁量權(quán)的同時又忽視對信賴利益的保護，片面注重公共利益，這是對信賴利益予以保護尤其是存續(xù)保護所遇到的最大阻礙。

(三)行政補償制度的缺位

我國《行政許可法》雖規(guī)定了侵犯信賴利益的補償保護方法，但對補償?shù)臉藴省⒀a償方法、補償程序并無明文規(guī)定，造成行政補償制度的缺失。主要是行政補償標準的不明確，《行政許可法》第八條并未明確應(yīng)采取何種標準，盡管規(guī)定的不明確給行政機關(guān)擁有絕對的自由裁量權(quán)，但“適當”的認定權(quán)由行政主體擁有，作為補償主體的行政機關(guān)往往會選擇對自己損害最小的適當補償標準，將會損害行政相對方的信賴利益，也不利于化解、協(xié)調(diào)行政補償主體與行政相對方之間的分歧。

三、信賴利益保護原則在司法適用中的完善

鑒于信賴利益保護原則對當前我國構(gòu)建誠信政府、維護社會安定的重要意義以及我國目前對信賴利益保護制度的立法空白，應(yīng)有針對性的加以完善。

(一)明確公共利益的界定標準

目前，我國《行政許可法》并沒有明確界定公共利益的范疇，在法律上，公共利益屬于不確定的法律概念，學者們對該概念的認識與理解各有不同，有人從公共利益與個人利益的關(guān)系考慮，也有人將公共利益區(qū)分為不同種類，認為公共利益是這些利益之和。但是上述抽象的界定始終不能嚴格控制行政機關(guān)對“公共利益”判斷的自由裁量權(quán)，司法適用的過程便是要控制自由裁量權(quán)的恣意性，必須擺脫單純的主觀判斷而探究客觀標準。筆者認為可以采取以下標準、方法予以界定，既要進行價值性判斷，又要注意司法適用的可操作性，下面進行簡要闡釋:首先，通過法律列舉方式，目前，各國基本采用此方式界定公共利益，例如日本的《土地征用法》列舉了17種“公益事業(yè)”的情形。我國可以采取列舉形式將顯而易見的公共利益通過法律條文體現(xiàn)出來，例如國防建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、國民教育等范圍。其次，價值判斷形式。法官需要對個案中涉及的權(quán)利主體的人數(shù)、范圍、權(quán)利性質(zhì)、公眾對其需要的迫切程度等因素予以考慮，并要注重對公共目的的調(diào)查，即要求在對“公共利益”進行價值判斷的同時還要量化公共利益。一般而言，如某一利益在廣泛的地域內(nèi)符合該地域所有人的利益即公共性、內(nèi)容上具有共需性即滿足公共需要或具備公益性性質(zhì)即對多數(shù)人的共同利益的實現(xiàn)，如上則可認定其公共利益。再次，行政程序形式。由于公共利益的狀態(tài)并非一成不變的，往往隨著社會發(fā)展變化而變化，法律條文也不能囊括所有的公共利益情形，所以有必要制定行政程序予以界定、判斷，主要包括聽證程序以及調(diào)查程序。聽證程序通過征求公眾或者相關(guān)利害關(guān)系人的意見予以判斷;調(diào)查程序通過行政機關(guān)或者其他專業(yè)性、獨立性的機構(gòu)的深入調(diào)查意見予以判斷。如前文所述，行政程序的功能在于限制權(quán)力、保障權(quán)力，其過程就是一個通過事實、證據(jù)的支撐下保證參與人之間平等、理性地進行對話協(xié)商的過程，而不是由行政主體恣意、專斷地作出決定，因此，行政程序能有效地控制行政主體在“公共利益”自由裁量界定權(quán)的恣意性。因此，筆者建議修改《行政許可法》，根據(jù)正當程序的要求，確定行政許可、撤銷的程序規(guī)則，例如行政主體資格、申請、審查、通知、說明理由、聽證、調(diào)查、期限、責任等程序的細化規(guī)定，這也是程序公正和程序理性的要求。

(二)利益權(quán)衡司法規(guī)則的確定

主要是公共利益與信賴利益的衡量規(guī)則，這也是筆者從事民事審判以及行政審判實務(wù)中遇到的難題。司法機關(guān)對案件的處理要經(jīng)得住社會效果與法律效果的雙重評價，而公共利益以及信賴利益的權(quán)衡在一定程度上也是兩個效果的體現(xiàn)。要權(quán)衡兩者，必須要理清兩者各自的價值，運用價值位階原理予以判斷，首先是量化信賴原則和公共利益，把握信賴利益和公共利益的性質(zhì)和位階方面的衡量，對公共利益涉及的群體人數(shù)、群體性利益性質(zhì)、群體性需求及其對社會需求的可期待性方面予以考量，此階段，如有必要可采取聽證方式聽取利害關(guān)系人或者相關(guān)民眾的意見，實質(zhì)上是確定信賴利益構(gòu)成。其次，確定個案中的信賴強度，我們可以借鑒德國的標準予以判斷，比如行政機關(guān)的級別越高，信賴度約高;書面形式要比口頭形式的信賴度要高。信賴度越高，信賴利益就越高。再次，通過比例原則予以確定衡量規(guī)則，此階段，我們要側(cè)重考察行政行為的正當性(即正當目的)、必要性與最小性(及是否符合公共需要、損害最小)、均衡性(是否合理考慮了相關(guān)要素)，確定孰輕孰重，如果個案中，公共利益要重于信賴利益，則可改變或者撤銷生效的行政行為。

(三)構(gòu)建完善行政補償制度，量化行政補償?shù)臉藴?/p>

有權(quán)利就有救濟，但救濟的功能得以全部實現(xiàn)，需要完善的救濟制度的構(gòu)建。首先，應(yīng)當確立行政補償標準。我國《行政許可法》并未明確規(guī)定具體的標準，僅是規(guī)定“行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償”，在法院對具體的案例中，也出現(xiàn)了行政相對方所獲之補償遠遠低于所受之損失，甚至會出現(xiàn)相同條件的、相同情況的案件，在不同的法院處理后出現(xiàn)相差較大的判決。筆者認為，根據(jù)我國的具體國情，我國應(yīng)當確定公平補償標準，既符合我國的經(jīng)濟水平的國情，也合理彌補了行政相對方的信賴利益損失。其次，擴大行政補償范圍，目前，我國的形成補償范圍僅限于財產(chǎn)損失，但是信賴利益的損失并不僅僅包括財產(chǎn)損失，并不僅產(chǎn)生在財產(chǎn)權(quán)中，例如信賴利益也存在于非財產(chǎn)權(quán)利中，如受教育權(quán)、選舉權(quán)、婚姻權(quán)等人身權(quán)利中。筆者認為應(yīng)將補償范圍擴大到人身權(quán)，畢竟信賴利益包括既得利益與期待利益，如果僅僅補償既得利益而忽視或者舍棄對期待利益的補償，既違背了信賴利益保護的目的，也不利于維護受損方的合法權(quán)益、社會穩(wěn)定。第三，完善行政補償程序。公平、公開、科學的程序可以減少暗箱操作的發(fā)生，有效地限制行政權(quán)力的恣意性。結(jié)合我國目前行政補償制度的缺失，筆者建議制定可行的行政程序，以規(guī)制與保障權(quán)力為目的，借鑒行政賠償程序的經(jīng)驗，從行政程序的啟動主體、義務(wù)主體、申請、聽證、決定、告知以及救濟途徑告知上均應(yīng)明確規(guī)定。

作者:李振樞 單位:廣西興業(yè)縣人民法院

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