導(dǎo)語(yǔ)：剖析我國(guó)宏觀調(diào)控對(duì)房地產(chǎn)的影響論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文主要回顧了近十年以來(lái)我國(guó)宏觀調(diào)控對(duì)房地產(chǎn)的政策，將其歸納為土地政策、金融政策和稅收政策。簡(jiǎn)要地說(shuō)明了這三大政策對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的影響。并在第四部分對(duì)這些政策對(duì)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響進(jìn)行簡(jiǎn)要地評(píng)述并試著指出解決房地產(chǎn)過(guò)熱的真正原因。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)、土地政策、金融政策、稅收政策、宏觀調(diào)控

房地產(chǎn)業(yè)作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的支柱產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的缺陷要求政府通過(guò)制定相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策來(lái)約束和規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文將土地政策、金融政策、稅收政策歸納為對(duì)房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的三大核心政策。進(jìn)入2006年以來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了新一輪的高速增長(zhǎng)期，部分沿海及東部地區(qū)大中城市房?jī)r(jià)高，增長(zhǎng)速度快，泡沫化特征顯著，為此國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列的宏觀調(diào)控政策，以規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

一、土地政策

土地是房地產(chǎn)的基本要素之一。城市土地利用是城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)在地面上的投影，它集中體現(xiàn)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，對(duì)城市競(jìng)爭(zhēng)力有著重要的影響，因此城市土地利用優(yōu)化是城市發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題。在城市土地利用中，市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制是相互配合、相互補(bǔ)充的兩種機(jī)制。土地政策可以理解為國(guó)家、政府、政黨或單位為實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置而制定的計(jì)劃或行動(dòng)準(zhǔn)則。由于土地乃是人類(lèi)生存和發(fā)展不可替代的資源，所有國(guó)家都將土地政策作為治國(guó)安邦的重要政策。改革開(kāi)放以來(lái)，政府通過(guò)土地所有權(quán)和使用權(quán)的市場(chǎng)化分離將市場(chǎng)機(jī)制引入到城市土地利用中，使城市土地利用效率和結(jié)構(gòu)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比有了很大的提高和進(jìn)一步的合理化。

1.我國(guó)近年出臺(tái)的重要土地政策剖析

（1）《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》。2002年5月9日，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部簽發(fā)11號(hào)文件《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，文件要求從7月1日起，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式進(jìn)行公開(kāi)交易。從此沿用多年的土地協(xié)議出讓方式宣告結(jié)束。11號(hào)令的頒布，被業(yè)界稱為“新一輪土地革命”的開(kāi)始。政府推出的土地招標(biāo)拍賣(mài)制度，無(wú)疑將在規(guī)范土地市場(chǎng)，節(jié)約土地資源起到良好的推進(jìn)作用。從實(shí)際情況看，招拍掛出讓土地面積占出讓土地總面積的比例逐年提高，從1999年的2%上升到2003年的27.78%。

（2）《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（即71號(hào)令）。2004年3月21日，國(guó)土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》要求從即日起就“開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況”進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的執(zhí)法監(jiān)察，各地要在2004年8月31日前將歷史遺留問(wèn)題處理完畢，否則國(guó)家土地管理部門(mén)有權(quán)收回土地，納入國(guó)家土地儲(chǔ)備體系。8月31日因此被業(yè)界稱作“大限”。

（3）《關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》（國(guó)辦明電發(fā)[2004]20號(hào)）。2004年4月29號(hào)，在公開(kāi)處理“鐵本事件”，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》，明確提出“三個(gè)暫停”：即在深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓半年期間，全國(guó)暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，暫停涉及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整的各類(lèi)規(guī)劃修改，暫停新批的縣改市（區(qū)）和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)的土地利用總體的修改。土地政策參與宏觀調(diào)控是2004年我國(guó)土地管理最突出的特點(diǎn)，運(yùn)用土地政策為宏觀經(jīng)濟(jì)“加油門(mén)”，已經(jīng)成為此次宏觀調(diào)控的一大鮮明特色。

二、房地產(chǎn)金融政策

房地產(chǎn)金融是指在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、流通和消費(fèi)過(guò)程中，通過(guò)貨幣流通和信用渠道所進(jìn)行的籌資、融資及相關(guān)金融服務(wù)的一系列金融活動(dòng)的總稱。房地產(chǎn)金融的基本任務(wù)是運(yùn)用多種金融方式和金融工具籌集和融通資金，支持房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、流通和消費(fèi)，促進(jìn)房地產(chǎn)再生產(chǎn)過(guò)程中的資金良性循環(huán)，保障房地產(chǎn)再生產(chǎn)過(guò)程的順利進(jìn)行。為保證房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，在不同的時(shí)期，政府可以采用不同的金融政策對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控。近年來(lái)房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展也帶來(lái)了較大的金融風(fēng)險(xiǎn)，為此我國(guó)以央行為首的金融部門(mén)出臺(tái)了一系列的金融政策。

1.我國(guó)近年出臺(tái)的重要房地產(chǎn)金融政策剖析

（1）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（121號(hào)文件）。2003年6月13日央行的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》即是為業(yè)界所熟知的121號(hào)文件。該文件對(duì)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)的管理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是對(duì)開(kāi)發(fā)商貸款的限制。開(kāi)發(fā)企業(yè)要求自有資金應(yīng)不低于開(kāi)發(fā)項(xiàng)目總投資的30%",開(kāi)發(fā)項(xiàng)目要求有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、工程施工許可證等“四證”。對(duì)自有資金低、應(yīng)收賬款多的承建房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的建筑施工企業(yè)，建議商業(yè)銀行限制對(duì)其發(fā)放貸款。同時(shí)，各商業(yè)銀行只能用開(kāi)發(fā)貸款這一個(gè)科目給開(kāi)發(fā)商發(fā)放貸款，嚴(yán)禁以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)流動(dòng)資金貸款、土地出讓金貸款及其他形式貸款科目發(fā)放。

二是對(duì)個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)的規(guī)范。嚴(yán)禁“零首付”個(gè)人住房貸款，提出貸款額與抵押物實(shí)際價(jià)值的比例（抵借比）最高不得超過(guò)80%，對(duì)購(gòu)買(mǎi)期房的個(gè)人住房貸款，所購(gòu)期房必須是多層住宅主體結(jié)構(gòu)封頂、高層住宅完成總投資的2/3。對(duì)購(gòu)買(mǎi)第二套或二套以上住房的，適當(dāng)提高首付款比例。121號(hào)文件被業(yè)界稱為“十年來(lái)最為苛刻的政策”，曾一度引發(fā)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的恐慌。當(dāng)然在房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)度膨脹的時(shí)期，其積極作用是勿容質(zhì)疑的，一是將導(dǎo)致房地產(chǎn)行業(yè)的重新洗牌，二是推動(dòng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)尋求新的融資方式。然而，僅二個(gè)月之后出臺(tái)的國(guó)務(wù)院18號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的通知》的主調(diào)顯然又給房地產(chǎn)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)支柱的產(chǎn)業(yè)一個(gè)名正言順的說(shuō)法。于是中國(guó)房地產(chǎn)的投資熱情再度高漲，并引發(fā)市場(chǎng)震蕩。由此凸顯在新一輪宏觀調(diào)控之初，國(guó)家政策制定缺乏連續(xù)性。

（2）《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引》.2004年9月2日中國(guó)銀監(jiān)會(huì)公布了《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)指引》，規(guī)定建筑商不得為開(kāi)發(fā)商墊資建樓，開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)項(xiàng)目自有資金不低于項(xiàng)目投資的35%，購(gòu)房者的月供房款不得超過(guò)收入的50%，這是繼央行121文件后金融監(jiān)管部門(mén)發(fā)出的又一次加強(qiáng)房地產(chǎn)貸款監(jiān)管的重要信號(hào)。

（3）人民銀行調(diào)整個(gè)人住房貸款利率。2005年3月17號(hào)，中國(guó)人民銀行調(diào)整了商業(yè)銀行自營(yíng)性個(gè)人住房貸款政策，將住房貸款優(yōu)惠利率回歸到同期貸款利率水平。商業(yè)銀行自營(yíng)性個(gè)人住房貸款基準(zhǔn)利率1到3年期為5.67%，5年以上為6.12%，同時(shí)人民銀行實(shí)行下限管理，下限利率水平為相應(yīng)期限檔次貸款基準(zhǔn)利率的0.9倍，商業(yè)銀行可根據(jù)具體情況自主確定利率水平和內(nèi)部定價(jià)規(guī)則，以5年期以上個(gè)人住房貸款為例，其利率下限為貸款基準(zhǔn)利率6.12%的0.9倍，僅比原優(yōu)惠利率高0.2個(gè)百分點(diǎn)。新規(guī)定實(shí)行后，對(duì)首次購(gòu)買(mǎi)住房的消費(fèi)者，四家國(guó)有商業(yè)銀行均執(zhí)行下限利率。由于我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)金融起步晚，行業(yè)資金來(lái)源過(guò)多地信賴于銀行，因此現(xiàn)階段主要的調(diào)控手段體現(xiàn)為對(duì)記地產(chǎn)信貸的管理與控制。

三、房地產(chǎn)稅收政策

我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制的基本框架，是在1994年的全面結(jié)構(gòu)性稅制改革后形成的，涉及的稅種主要有13種，其中直接以房地產(chǎn)為課稅對(duì)象的7種，即土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、契稅；與房地產(chǎn)緊密相關(guān)的稅種6種，即營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加。

稅收政策對(duì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)起到的調(diào)控作用表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，通過(guò)規(guī)范相關(guān)稅費(fèi)，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)和經(jīng)營(yíng)成本，在一定程度上抑制價(jià)格飆升；二是通過(guò)加大流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅賦，增大炒房成本，壓縮獲利空間，達(dá)到抑制投機(jī)炒作的目標(biāo)；三是改革房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅制，增加超標(biāo)準(zhǔn)的房地產(chǎn)保有成本，在實(shí)行以家庭為單位的實(shí)名制基礎(chǔ)上，對(duì)擁有標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的住房和標(biāo)準(zhǔn)外的住房規(guī)定不同的稅率，抑制出于投機(jī)目的的房地產(chǎn)保有行為。

1.我國(guó)近期出臺(tái)的重要房地產(chǎn)稅收政策剖析

（1）《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作意見(jiàn)的通知》。2005年5月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)土資源部、人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局和銀監(jiān)會(huì)等七部門(mén)4月30日聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作意見(jiàn)的通知》。自2005年6月1日起，國(guó)家將對(duì)個(gè)人購(gòu)房不足2年即轉(zhuǎn)手交易的行為加大稅收調(diào)控力度；今后“炒地”行為、轉(zhuǎn)讓“期房”行為都將禁止。這表明政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控措施進(jìn)一步細(xì)化以及抑制房?jī)r(jià)過(guò)高的決心。新政策規(guī)定，自2005年6月1日起，對(duì)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)住房不足1年轉(zhuǎn)手交易的，銷(xiāo)售時(shí)按其取得的售房收入全額征收營(yíng)業(yè)稅；個(gè)人購(gòu)買(mǎi)普通住房超過(guò)2年（含2年）轉(zhuǎn)手交易的，銷(xiāo)售時(shí)免征營(yíng)業(yè)稅；對(duì)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)非普通住房超過(guò)2年（含2年）轉(zhuǎn)手交易的，銷(xiāo)售時(shí)按其售房收入減去購(gòu)買(mǎi)房屋的價(jià)款后的差額征收營(yíng)業(yè)稅。而現(xiàn)行稅收政策對(duì)營(yíng)業(yè)稅繳納的要求是，個(gè)人購(gòu)買(mǎi)自用一年以上的普通住房出售時(shí)免征營(yíng)業(yè)稅，不足一年的差額征收。這個(gè)政策主要是采用稅收手段對(duì)房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)階段進(jìn)行控制，以遏制市場(chǎng)上過(guò)度的房地產(chǎn)投機(jī)行為，從而達(dá)到抑制房?jī)r(jià)上漲的效果。

（2）關(guān)于實(shí)施房地產(chǎn)稅收一體化管理若干問(wèn)題的通知。2005年10月7日，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出了《關(guān)于實(shí)施房地產(chǎn)稅收一體化管理若干問(wèn)題的通知》。通知要求進(jìn)一步推進(jìn)房地產(chǎn)稅收一體化管理，對(duì)存量房交易環(huán)節(jié)所涉及的稅收要實(shí)行“一窗式”征收。所謂“一窗式”征收指的是讓國(guó)稅部門(mén)和地稅部門(mén)對(duì)存量房交易環(huán)節(jié)所涉及的營(yíng)業(yè)稅及城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加、個(gè)人所得稅、土地增值稅、印花稅、契稅等稅種一體化征收。該文件進(jìn)一步提到，嚴(yán)格堅(jiān)持依法治稅。對(duì)于存量房交易環(huán)節(jié)所涉及的營(yíng)業(yè)稅及城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加、個(gè)人所得稅、土地增值稅、印花稅、契稅等稅種，各地要依法征收，不得以任何理由和借口，對(duì)稅法及相關(guān)稅收政策進(jìn)行變通和調(diào)整。

“一窗式”征收簡(jiǎn)化了手續(xù)，方便了納稅人，避免交易后由納稅人單獨(dú)到稅務(wù)機(jī)關(guān)自行申報(bào)繳納某一單一稅種稅收的做法。特別是過(guò)去規(guī)定由個(gè)人自行申報(bào)的個(gè)人所得稅也將納入“一窗式”收費(fèi)范疇，預(yù)計(jì)在規(guī)范二手房交易的同時(shí)，也將對(duì)稍有起色的二手房交易市場(chǎng)帶來(lái)一定的沖擊。

2.未來(lái)房地產(chǎn)稅收政策發(fā)展方向

現(xiàn)行稅制在房地產(chǎn)流通環(huán)節(jié)稅種較多，稅負(fù)較重，而在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅種較少，稅負(fù)較輕，無(wú)形中增加了建房成本，最終導(dǎo)致價(jià)格上揚(yáng)。這種+輕保有、重流通+的局面，導(dǎo)致了土地利用的低效率，抑制了土地正常的市場(chǎng)交易，助長(zhǎng)了土地的隱性流動(dòng)。未來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)稅收政策將朝以下方向發(fā)展：設(shè)立土地年租金。我國(guó)目前的商品房?jī)r(jià)格中地價(jià)比重已經(jīng)相當(dāng)高,基本與建安成本持平，遠(yuǎn)高于國(guó)外水平。改革土地供應(yīng)管理制度，將原來(lái)的土地批租制改為土地年租制，由一次性收取幾十年土地出讓金改為每年收取一次土地年租金-土地使用費(fèi).，可以大大降低地價(jià)所占比重，從而降低商品房的價(jià)格，提高房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效需求。土地年租金可并入房地產(chǎn)保有稅一同征收。征收房地產(chǎn)保有稅-物業(yè)稅。房地產(chǎn)保有稅-物業(yè)稅.，是指對(duì)擁有土地及地上建筑物的業(yè)主在不動(dòng)產(chǎn)占有環(huán)節(jié)征收的一種稅，是以不動(dòng)產(chǎn)為課稅對(duì)象課征的一種稅。對(duì)投機(jī)者征收房地產(chǎn)保有稅將造成其保有成本的增加，出租收益將大幅下降，直接抑制投機(jī)需求。對(duì)居住型需求要根據(jù)不同收入群體的住房水平及稅負(fù)承受能力，制訂差別性的不動(dòng)產(chǎn)稅收政策。如對(duì)住房水平高的實(shí)施較高的稅率，對(duì)于住房水平低的實(shí)施減免政策，尤其是廉租房、經(jīng)濟(jì)實(shí)用住房、普通住房等住戶可以免交不動(dòng)產(chǎn)稅，以維護(hù)其住房權(quán)利。

四各大政策的簡(jiǎn)要評(píng)析

（一）房?jī)r(jià)超高的原因分析

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)了對(duì)房地產(chǎn)的真實(shí)需求，包括消費(fèi)需求和投資需求。有三個(gè)方面原因：①房地產(chǎn)消費(fèi)市場(chǎng)化和取消福利分房；②城市化步伐加快，房地產(chǎn)需求亦加大；③大量的基礎(chǔ)建設(shè)和城市化的進(jìn)程中，征地、拆遷的行為創(chuàng)造大量的剛性消費(fèi)需求。

2.土地供給減少和負(fù)利率導(dǎo)致的需求高漲的供求矛盾是重要原因之一。

3.鋼材、水泥等原材料漲價(jià)，導(dǎo)致建房成本的上漲，也推動(dòng)了房地產(chǎn)價(jià)格的上漲。

4.由于預(yù)期人民幣升值和股市低迷而投機(jī)房地產(chǎn)，加劇了房?jī)r(jià)的上漲。在人民幣升值預(yù)期下，國(guó)際投機(jī)者想利用升值后可能出現(xiàn)的房地產(chǎn)價(jià)格上升的趨勢(shì)而獲利，其對(duì)房地產(chǎn)的投機(jī)卻炒高了我國(guó)的房地產(chǎn)價(jià)格。

5.地方政府行為為了個(gè)人政治利益和地方局部經(jīng)濟(jì)利益與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商合謀，采取不正常的手段，為了地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和個(gè)人政績(jī)的考察，對(duì)GDP的盲目崇拜，推動(dòng)地方大項(xiàng)目上馬，提供房地產(chǎn)資金和土地供給，逆中央政府宏觀調(diào)控方向，推高地方房地產(chǎn)價(jià)格。

（二）真實(shí)原因

房地產(chǎn)問(wèn)題是如此重要以至于國(guó)家從各種政策入手企圖打壓每次過(guò)分的泡沫，可是無(wú)論是采取何種措施，似乎房?jī)r(jià)總是高居不落絲毫沒(méi)受所謂的政策的影響，因此我們不得不反思一下政策。房?jī)r(jià)是檢驗(yàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)正?；淖詈玫臉?biāo)準(zhǔn)，可是某些房產(chǎn)巨頭卻揚(yáng)揚(yáng)得意地說(shuō)：“房?jī)r(jià)高是市場(chǎng)的作用導(dǎo)致的?！倍凇笆袌?chǎng)”這個(gè)字眼的背后，是不同利益之間的博弈。中央與地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式及未來(lái)利益分配上的搏弈；央行與外資在匯率變化上的利益搏弈；房地產(chǎn)商之間爭(zhēng)奪市場(chǎng)最后的超額利潤(rùn)之間的利益博弈。就是這樣的博弈導(dǎo)致了地方政府的異化，我國(guó)土地制度安排上的不健全，誘致地方政府在土地的管理上面，存在4個(gè)方面的不足，削弱中央政府土地管理和宏觀調(diào)控的效能。

1.土地收益補(bǔ)償機(jī)制不健全。土地收益是地方稅收的重要來(lái)源。在國(guó)家土地統(tǒng)一規(guī)劃下，許多地方土地由于歷史和地域原因，被劃為低收益土地，影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收。

2.土地管理職能不健全，土地供應(yīng)缺乏來(lái)自中央和地方的雙重監(jiān)督，導(dǎo)致土地利用行為不規(guī)范。從理論上來(lái)說(shuō)，地方政府是代表國(guó)家對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行管理，從而使土地利用能符合國(guó)家政策要求。但是，在實(shí)踐中間，由于國(guó)家土地管理的委托層次多，不僅監(jiān)督成本高，而且各級(jí)土地管理部門(mén)受制于各級(jí)地方政府，使中央政府的土地委托管理失效。地方政府既是土地管理者，又是土地收益者之一。由于中央的委托管理失效，地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)博弈，在利益一致的驅(qū)動(dòng)下，誘致地方政府做不利于土地管理者的決策，產(chǎn)生土地用地不規(guī)范行為：違法批地、占地；土地利用產(chǎn)出率低；土地利用外部不經(jīng)濟(jì)等。

3.土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制不健全。我國(guó)土地管理的經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)是要求土地資產(chǎn)的保值增值，使之經(jīng)濟(jì)效益最大化。但是，作為中央政府土地管理人的地方政府，則有多元的目標(biāo)追求，如地方政府官員的政績(jī)最大化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)GDP數(shù)字迷戀，地方就業(yè)率的提高，保持地方社會(huì)穩(wěn)定等。作為各層次的地方土地委托管理人，必然有以自己的利益，代替國(guó)家統(tǒng)一的土地政策的利益的動(dòng)機(jī)，從而逆中央政府土地宏觀鼓勵(lì)政策的風(fēng)向，在政策具體實(shí)施前，部分地方瘋狂批地，在政策下來(lái)實(shí)施時(shí)，陰奉陽(yáng)違。

4.地方土地管理機(jī)構(gòu)受制于地方政府，土地違法使用追究責(zé)任制度不力。地方政府各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)，一是要對(duì)地方政府負(fù)責(zé)，二是要向中央國(guó)土資源部就土地開(kāi)發(fā)，規(guī)劃，利用和收益等事宜承擔(dān)職責(zé)。但是，地方政府對(duì)國(guó)土資源廳（局）的財(cái)政、人事方面有決定權(quán)，不得不和地方政府站在同一陣線上，對(duì)土地管理和收益趨向地方利益。因而，地方政府批條子要地、人情要地，國(guó)土資源管理廳（局）不得不盡力辦到，弱化了其職能管理力度，土地違法使用量相應(yīng)的就大量增加。

（三）地方政府扭曲行為機(jī)理

地方政府經(jīng)濟(jì)行為的重要性體現(xiàn)在二個(gè)方面：一是它直接影響本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展；二是它影響中央政府和上級(jí)政府經(jīng)濟(jì)政策的順利實(shí)施，影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。地方政府經(jīng)濟(jì)行為，一是要符合國(guó)家法律和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；二是要符合本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；三是要符合地方政府自身的利益需要。但是，地方政府為了自身利益，利用土地制度安排上的不足，不顧國(guó)家和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益需要，政府行為扭曲，產(chǎn)生了逆向的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低了宏觀調(diào)控的積極作用。

地方政府經(jīng)濟(jì)行為存在的突出問(wèn)題主要是兩個(gè)方面：

一是盲目的GDP追求癥。上級(jí)部門(mén)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮的直接考察指標(biāo)就是GDP。于是，地方政府進(jìn)行非理性投資和政策選擇來(lái)盲目追求GDP的增長(zhǎng)，主動(dòng)扮演經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者角色。最明顯表現(xiàn)是，地方政府的投資項(xiàng)目和投資數(shù)額越來(lái)越大，地方經(jīng)濟(jì)具有濃厚的政府經(jīng)濟(jì)色彩。

二是地方經(jīng)濟(jì)控制權(quán)的追求。地方政府掌握了一定的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)，具有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，與中央政府矛盾與沖突有所增加。特別是在中央宏觀調(diào)控?fù)p害其地方利益時(shí)，地方政府有經(jīng)濟(jì)“對(duì)抗”的沖動(dòng)，采取相應(yīng)的對(duì)策，盡可能減少或避免地方利益的損失。

在平抑房地產(chǎn)價(jià)格的宏觀調(diào)控政策中，地方政府沒(méi)有表現(xiàn)出在政策利益上的一致性。其扭曲行為突出表現(xiàn)為：地方政府介入不正常的土地利益爭(zhēng)奪和行政手段擴(kuò)大房地產(chǎn)信貸資金投入。

1.地方政府介入?yún)^(qū)域土地開(kāi)發(fā)利益。①爭(zhēng)取有利的土地開(kāi)發(fā)條件，以獲取土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中間的尋租權(quán)和獲得土地開(kāi)發(fā)需求者提供的租金；②越權(quán)批地，違法開(kāi)發(fā)。不少地方政府把土地作為第二財(cái)政，單純地增加土地收益，或者為了招商引資，不同省市縣之間惡性競(jìng)爭(zhēng)，違反國(guó)家土地政策擅自制定和出臺(tái)優(yōu)惠的土地政策，競(jìng)相供給低價(jià)土地；③截留土地使用權(quán)出讓權(quán)益。地方政府為了自身的經(jīng)濟(jì)利益考慮，以擴(kuò)大配套費(fèi)、開(kāi)發(fā)費(fèi)、管理費(fèi)等費(fèi)用比例，想盡辦法把盡可能多的土地收入利益留在地方。

2.地方政府介入企業(yè)土地利益沖突。①為了地方經(jīng)濟(jì)的活力或者是短期（在任職期間）保持GDP的增長(zhǎng)，采取短期行為盲目發(fā)展房地產(chǎn)，豪賭不被上級(jí)政府查處的風(fēng)險(xiǎn)，逆政策風(fēng)向行事；②盲目迎合外資企業(yè)需要，地方政府部門(mén)以指定對(duì)象，指定供給價(jià)格，批條子打報(bào)告給地方土地管理部門(mén)影響其土地供給。

3.地方政府以行政手段幫助房地產(chǎn)企業(yè)獲得信貸資金的投入。房地產(chǎn)是一個(gè)資金密集度大，周轉(zhuǎn)期長(zhǎng)的行業(yè)。獲得穩(wěn)定的信貸資金，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)穩(wěn)定開(kāi)發(fā)有至關(guān)重要的作用。目前我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)度依賴銀行資金，房地產(chǎn)企業(yè)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中自有資金所占的比例為25-30%，其余的主要來(lái)自于銀行信貸。同時(shí)，由于土地獲得成本提高和地價(jià)款的付款方式由原來(lái)的首付20-30%，改為一次性付清，這導(dǎo)致土地儲(chǔ)備占款的大幅提高。2003年起，整個(gè)銀行系統(tǒng)緊縮信貸，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)信貸也不斷下降。那么，能夠獲得穩(wěn)定的信貸資金對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)具有重要意義。

地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)博弈利益一致，地方政府出面為企業(yè)向銀行打招呼獲得信貸資金，降低企業(yè)獲得資金的成本，擴(kuò)大信貸資金量；房地產(chǎn)企業(yè)擴(kuò)大其開(kāi)發(fā)，為地方勞動(dòng)就業(yè)，稅收，GDP做出該做的貢獻(xiàn)，各取所需。中央的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策被弱化，房地產(chǎn)價(jià)格繼續(xù)走高。

（四）政策建議與對(duì)策

針對(duì)地方政府的扭曲行為，提出以下幾點(diǎn)建議與對(duì)策，推動(dòng)地方政府行為規(guī)范化，健全土地管理制度，理順中央和地方的土地利益關(guān)系，強(qiáng)化中央宏觀調(diào)控政策的有效性，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

1.實(shí)現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)行為，必須法制化，程序化，科學(xué)化。①地方政府保證其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)行為的必要權(quán)力的同時(shí)，明確其相應(yīng)的義務(wù)，防止其權(quán)力的濫用；②地方政府利益視角從局部轉(zhuǎn)到全局，對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)過(guò)渡到宏觀的間接調(diào)控和微觀規(guī)制，決策過(guò)程科學(xué)民主化；③通過(guò)財(cái)政立法、轉(zhuǎn)移支付、國(guó)家預(yù)算、稅收支出的限制等措施約束地方政府的財(cái)政過(guò)程，尤其是公共收入和公共開(kāi)支；④通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)力量監(jiān)督與約束地方政府行為，達(dá)到抑制設(shè)租、尋租和反腐敗的目的。公務(wù)員之家

2.完善國(guó)家土地制度建設(shè)，進(jìn)一步完善招拍掛制度，特別通過(guò)土地價(jià)格的標(biāo)底的確定和建立土地拍賣(mài)后評(píng)估制度等制度，合理確定土地價(jià)格。加強(qiáng)政府對(duì)其約束，在復(fù)雜的程序和土地、計(jì)劃、規(guī)劃、交通、綠化等等多個(gè)部門(mén)的審批和工作的銜接過(guò)程中，做好監(jiān)督審查工作，確保土地按要求合法、合理開(kāi)發(fā)。

3.加大打擊腐敗的力度，擊破地方政府、銀行和房地產(chǎn)商的合謀，實(shí)現(xiàn)政銀分開(kāi)。中央政府要加大對(duì)地方政府權(quán)力的約束，讓土地的征收和使用透明化、制度化，不給幕后操縱者以可乘之機(jī)，切斷合謀的源頭，并加強(qiáng)土地違法使用的責(zé)任追究力度。

4.改革稅制。目前房地產(chǎn)稅收政策是向房地產(chǎn)企業(yè)一次性征稅，其轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格高升，影響到房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)。我們可借鑒國(guó)外“寬稅基，少稅種，低稅率”的稅收政策，強(qiáng)化不動(dòng)產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅，減輕房地產(chǎn)的流轉(zhuǎn)稅。通過(guò)完善房地產(chǎn)財(cái)稅制度，以促進(jìn)房地產(chǎn)的流通和消費(fèi)，保持房地產(chǎn)價(jià)格穩(wěn)定。

5.調(diào)整地方官員政績(jī)?cè)u(píng)比指標(biāo)，理性對(duì)待GDP，避免“政府機(jī)會(huì)主義”引致的地方投資沖動(dòng)。單一的GDP指標(biāo)是不夠的，還要考慮公共服務(wù)、公共設(shè)施水平、公共環(huán)境、市場(chǎng)秩序和制度建設(shè)等指標(biāo)，把它們綜合考慮，形成“制度化的考核干部機(jī)制”。這樣能從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，避免經(jīng)濟(jì)的大起大落，避免地方利益和中央利益沖突，弱化中央宏觀調(diào)控力度。

看到網(wǎng)絡(luò)文章，有學(xué)者說(shuō)，目前中國(guó)城市的“改造”運(yùn)動(dòng)是一個(gè)地方政府造就的大規(guī)模的尋租空間，這個(gè)尋租空間，是幾乎所有的金融部門(mén)都參與進(jìn)去的，同時(shí)，相當(dāng)數(shù)量的外資也參與了進(jìn)去。房地產(chǎn)就象發(fā)酵面團(tuán)，因?yàn)檫@個(gè)發(fā)酵面團(tuán)已經(jīng)撐大了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量，一旦要否定尋租行為的價(jià)值，其后果必然導(dǎo)致多米諾骨牌效應(yīng)。這樣，房?jī)r(jià)高了，百姓買(mǎi)不起，還要承受因房?jī)r(jià)高帶來(lái)的其它漲價(jià)效應(yīng)，而房?jī)r(jià)跌了，百姓不一定就能買(mǎi)上，反之同樣要承受因?yàn)榘l(fā)酵面團(tuán)“縮水”造成的真空壓力。正因?yàn)槿绱?，中央政府才不得不進(jìn)行宏觀調(diào)控，同時(shí)得慎之又慎，盡量避免全國(guó)性的調(diào)控。我想，全國(guó)性的調(diào)控其實(shí)已經(jīng)在開(kāi)始了，但代價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)不該全由老百姓承擔(dān)。

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