導(dǎo)語：關(guān)于地方政府機構(gòu)改革深層次問題的幾點思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，新一輪地方政府機構(gòu)改革即將全面展開。政府機構(gòu)改革，說到底是權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益格局、政策規(guī)制的重新調(diào)整和建構(gòu)。也正因為如此，機構(gòu)改革的難度是顯而易見的。自80年代以來，我國已有過多次政府機構(gòu)改革的實踐，但其改革的成效不彰，究其原因在于對這些深層次問題的改革和調(diào)整的勇氣不足，決心不大，措施不力且不到位，因而出現(xiàn)政府機構(gòu)的“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)。新一輪地方政府機構(gòu)改革要避免這一現(xiàn)象的再度重復(fù)，無疑須在權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益結(jié)局、政策規(guī)制的重新調(diào)整和建構(gòu)上下功夫。對此，筆者認(rèn)為，著力解決如下幾方面的問題，有著尤為重要的意義。

一、在權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，要著力解決權(quán)力部門化問題

權(quán)力，是一種職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量。社會主義國家，人民群眾是國家的主人，也是權(quán)力的主體。政府是人民利益的代表者，政府的權(quán)力是源于人民，是受公眾的莊嚴(yán)囑托而行使，以為公共運用所限制，以實現(xiàn)社會公共事務(wù)管理目標(biāo)而代表、反映和服務(wù)于人民群眾的根本利益。政府的權(quán)力也是有限的，而不是無限的。

然而，在長期的計劃經(jīng)濟條件下所形成的高度集中的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，把觸角伸向了社會生活的方方面面，并通過政府部門對權(quán)力的分割而支配、控制著社會生活的各個領(lǐng)域，管了許多不該管，管不了，也管不好的事。尤其是在現(xiàn)行管理體制中，政府以國有資產(chǎn)所有者的身份去管理企業(yè)，造成了政府部門分兵把口行使企業(yè)董事會職能，計劃部門掌握著投資決策權(quán)，經(jīng)貿(mào)委掌握著技術(shù)改造審批權(quán)，物價部門掌握著產(chǎn)品價格審定權(quán)，勞動人事部門掌握著勞動用工人事審批權(quán)等等，特別是一些專業(yè)經(jīng)濟行政部門還直接充當(dāng)大中型企業(yè)的“婆婆”，掌握著整個行業(yè)的企業(yè)管理大權(quán)。這種無限膨脹其權(quán)力，把本應(yīng)屬于企業(yè)的權(quán)力而由政府各部門所分割的權(quán)力部門化（即市場主體的權(quán)力政府部門化）的結(jié)果，使企業(yè)成為了政府各部門的附屬物，政府各部門分別執(zhí)掌著企業(yè)人、財、物、產(chǎn)、供、銷的各種大權(quán)，企業(yè)無論是項目審批、資金投入、工程上馬、企業(yè)投產(chǎn)，還是產(chǎn)品銷售、技術(shù)更新、規(guī)模擴張、資金融聚，都必須依賴政府各部門的支持和安排。企業(yè)所依賴的不是市場而是政府部門，這種權(quán)力部門化的政府管理模式已日益成為了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的羈絆。其原因就在于：第一，它造成了政府辦企業(yè)的政企不分的普遍現(xiàn)象，障礙了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，阻滯了市場主體的形成。第二，它制約著投融資體制和金融體制改革的進(jìn)程。政府部門不放下項目與貸款審批的筆，新的投融資體制就難以建立起來。同時，國有專業(yè)銀行如果不與政府脫鉤而實現(xiàn)商業(yè)化，也難以做到自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，并且政府也會被金融風(fēng)險和責(zé)任糾纏不休。第三，它影響統(tǒng)一、開放、競爭、有序的大市場的形成。因為，權(quán)力的部門化必然導(dǎo)致部門、行業(yè)和地方保護的“諸侯經(jīng)濟”的出現(xiàn)，阻礙公平競爭和市場體系的培育、發(fā)展。第四，權(quán)力部門化影響了政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力的增強。政府各部門分兵把口插手企業(yè)的微觀經(jīng)濟事務(wù)，就無暇也無心顧及宏觀調(diào)控，而這無疑是“撿了芝麻，丟了西瓜”。

因此，新一輪地方政府機構(gòu)改革，必須在解決權(quán)力部門化問題上下功夫。要按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，合理界定政府職能職權(quán)，實現(xiàn)政市、政企、政社分開，把那些不屬于政府部門職能的事務(wù)切實轉(zhuǎn)交給市場、企業(yè)、社會，把那些屬于市場主體的權(quán)力真正交還給市場主體。具體說，就是要把國有資產(chǎn)營運職能轉(zhuǎn)移給國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，把生產(chǎn)經(jīng)營職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)，把資源配置職能轉(zhuǎn)移給市場，把評估、計量、公證、仲裁、科研設(shè)計等服務(wù)性職能轉(zhuǎn)移給社會中介組織。讓所有社會成員和市場主體充分發(fā)揮自我管理、自主管理的主動性積極性。政府則集中精力為各市場主體的運行建立一個平等的競爭環(huán)境和宏觀穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境。把由此失去行政職能的行政機構(gòu)，特別是專業(yè)經(jīng)濟行政機構(gòu)及失去事務(wù)的行政人員加以裁減，進(jìn)而給行政機構(gòu)徹底消腫。如果不把屬于市場主體的權(quán)力真正交還市場主體，權(quán)力部門化問題不解決，不僅政府機構(gòu)難以精簡，而且社會主義市場經(jīng)濟體制的建立就是一句空話。

二、在利益格局的調(diào)整上，要著力解決利益部門化問題

利益部門化是與權(quán)力部門化緊密相聯(lián)的。權(quán)力部門化的實質(zhì)在于利益部門化。所謂利益部門化就是某些政府部門或行業(yè)單位，憑借其行政特權(quán)（勞動用工人事權(quán)、項目資金審批權(quán)、技術(shù)改造審批權(quán)、質(zhì)量監(jiān)督檢驗權(quán)、產(chǎn)品價格審定權(quán)等等）通過合法與不合法的收費，甚至采取不正當(dāng)?shù)氖侄嗡鳌⒛?、卡、要，為本部門、本單位人員的消費而謀取經(jīng)濟收入。例如，計劃、經(jīng)貿(mào)、勞動、人事、城建、技術(shù)監(jiān)督、物價、工商、稅務(wù)、公安、衛(wèi)生、環(huán)保、土地等部門都可能利用其特有的行政權(quán)力為本部門、本單位謀取某種收入，有的部門甚至為了追求自身利益而不擇手段，或是巧立名目亂收費，或是正常收費上再加碼，或是對已明文取消的收費項目繼續(xù)收費，或是要求企業(yè)招待吃喝玩，或是低價或無償拿取商品抵收費，或是以喜慶請柬名義亂攤派，或是故意找刺甚至無理罰款收費，五花八門的亂收費、亂攤派、亂罰款。利益部門化是計劃經(jīng)濟條件下利益部門分割而逐步形成。在市場經(jīng)濟條件下，由于部門利益與個人利益交織在一起，使得一些部門和單位追求自身利益的愿望更加強烈，加之政府機構(gòu)龐大，財政供養(yǎng)人員不斷增加，在財政經(jīng)費不足的情況下，只有靠多收費來彌補經(jīng)費不足，從而加劇了利益的部門化，形成了政府部門爭吃企業(yè)飯的局面。

利益部門化給政府機構(gòu)改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展都增加了阻力和難度。首先它嚴(yán)重地阻礙著政企分開的管理體制改革。政府部門爭吃企業(yè)的飯，必然緊抓企業(yè)不放，因為失去了企業(yè)就失去了自己部門的利益，特別是一些掌握著整個行業(yè)的企業(yè)管理大權(quán)，直接充當(dāng)大中型企業(yè)“婆婆”的專業(yè)經(jīng)濟行政部門，放棄了對企業(yè)的“管理”，就等于放棄了自己的生存權(quán)。其次，它加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響了企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。特別是眾多行政部門向企業(yè)利益伸手時，使企業(yè)不堪重負(fù)而又無可奈何。再次，它必然導(dǎo)致有利的事?lián)屩?，無利的事沒人干的局面，引起職能的交叉，機構(gòu)的重疊，互相扯皮，效率低下。第四，它造成有權(quán)有利的政府部門機構(gòu)臃腫、人滿為患。因為，一方面有權(quán)有利的部門為保證其利益的最大化，總希望加強自己的職能，而不愿意削弱自身的地位，必然要求部門對口，層層有“腿”，并不斷增設(shè)和升格內(nèi)部機構(gòu)；另一方面，有權(quán)有利的部門便成為人們共同向往的地方，盡管早已人滿為患，也要通過找門路、通關(guān)系、行賄送禮擠進(jìn)去。這樣，就導(dǎo)致了人員的增多，而要養(yǎng)活這些新增人員又需再開辟新的收費渠道，擴大部門利益規(guī)模，從而形成機構(gòu)、人員不斷膨脹的惡性循環(huán)。

因此，新一輪地方政府機構(gòu)改革應(yīng)在著力解決權(quán)力部門化問題的同時，盡力消除利益部門化的問題。固然，利益部門化是權(quán)力部門化所決定的，解決利益部門化要以解決權(quán)力部門化為前提，但是，利益部門化也是權(quán)力部門化的根本動力。只要有對某種利益追求的愿望和可能，就會有盡力維護和擴張其部門權(quán)力的現(xiàn)象產(chǎn)生。為此，要解決利益部門化問題，首先要端正政府部門及其公職人員的權(quán)力意識，明確服務(wù)宗旨。要把機構(gòu)改革與建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍和整頓機關(guān)作風(fēng)紀(jì)律結(jié)合起來，保證政府部門權(quán)力動作的正確方向，保證政府機關(guān)權(quán)力為企業(yè)服務(wù)、為基層服務(wù)、為人民服務(wù)的宗旨，并使之形成自覺的內(nèi)約束機制，樂于奉獻(xiàn)，不謀私利，廉政為民，勤政奉公，使其不愿追求部門利益。其次，要切實規(guī)范政府部門及其公職人員的行為，堅決杜絕權(quán)力“商品化”的現(xiàn)象，防止無償服務(wù)變?yōu)橛袃敺?wù)。對于執(zhí)法監(jiān)督部門，實行收支兩條線，不論依法收費還是處罰收費，都?xì)w國庫。堵塞利益部門化的渠道和途徑，使其不能追求部門利益。再次，要建立有效的監(jiān)督機制。不僅要有立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等國家政權(quán)機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，而且要有政黨監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部的監(jiān)督；不僅要有自上而下的領(lǐng)導(dǎo)者對被領(lǐng)導(dǎo)者、上級對下級的組織監(jiān)督，而且還要有被領(lǐng)導(dǎo)者對領(lǐng)導(dǎo)者、下級對上級的民主監(jiān)督。對利用權(quán)力和工作之便謀取部門和個人利益的部門或個人嚴(yán)格依紀(jì)依法處理，決不姑息遷就，使其不敢追求部門利益。總之，政府部門利用納稅人的錢（通過正常的財政撥款）來為公眾謀取利益、為公眾服務(wù)，不應(yīng)有部門的私利；政府公職人員除通過工資的途徑（隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公職人員的工資應(yīng)不斷的提高和改善）獲取應(yīng)有待遇外，不應(yīng)通過利益部門化的途徑或其它不正當(dāng)?shù)氖侄蝸碇\取個人的私利。可以說，利益部門化如果不能與權(quán)力部門化同步加以克服和解決，政府職能就無法徹底轉(zhuǎn)變，政企就無法真正分開，政府機構(gòu)改革也難以從根本上解決問題，“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”就是難以避免的。

三、在政策規(guī)制的建構(gòu)上，要著力解決政策部門化問題

政策是政黨、政府、社會團體用以規(guī)范人們的社會行為，協(xié)調(diào)和處理各種社會關(guān)系，指導(dǎo)經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的行動準(zhǔn)則，是政黨、政府實現(xiàn)對各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和對整個社會管理的根本性環(huán)節(jié)，也是各級政府實現(xiàn)其職能的決定性手段。黨和政府通過政策的制定和實施，把自己的意志傳向各條戰(zhàn)線、各個部門、各個行業(yè)以至各個人，從而推動黨和政府機制的運轉(zhuǎn)，控制整個社會的發(fā)展。政策的功能在于對人們行為界限的規(guī)范，允許什么，制止什么，提倡什么，反對什么，應(yīng)該怎樣做，不應(yīng)該怎樣做；在于指導(dǎo)和統(tǒng)一人們的社會行為，對社會現(xiàn)象進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)與控制。不論是黨和政府的大政方針，還是經(jīng)濟、政治、文化各個領(lǐng)域和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、商業(yè)、教育、科技等各個部門的政策，其基本的功能是規(guī)范、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)和控制。各個層次，各個領(lǐng)域的政策應(yīng)該互相銜接、協(xié)調(diào)配套，產(chǎn)生系統(tǒng)效應(yīng)，從而形成一股推動社會前進(jìn)的強大合力。

但是，在現(xiàn)行體制下，由于權(quán)力的部門化和利益的部門化，也引起了政策規(guī)制的部門化，把政策變成了維護本部門的權(quán)力、謀取本部門利益的手段，從而影響了政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)功能的有效發(fā)揮。例如，有的部門為了謀求本部門的利益，制訂出一些對本部門有利，而對別的部門甚至全局不利的政策，對企業(yè)、社會行使規(guī)制權(quán)力；有的部門對上級的政策采取為我所需的態(tài)度，搞“上有政策，下有對策”或只執(zhí)行對己有利的政策，不執(zhí)行對己不利的政策等等。政策部門化的危害就在于：一是造成政策的不配套、政策沖突，導(dǎo)致政府部門的工作磨擦、利益矛盾，使政府決策成本上升，加大了長官意志；二是形成了政出多門、各行其是的不協(xié)調(diào)局面，影響了政策合力的形成，也敗壞了政府的形象，影響了政府的權(quán)威；三是導(dǎo)致了政策的不落實?，F(xiàn)在有些問題解決不力不是因為沒有政策規(guī)定，而是執(zhí)行不力、落實不夠，即所謂“有令不行，有禁不止”，我行我素。政策部門化問題的存在，既不利于當(dāng)前政府機構(gòu)改革的順利進(jìn)行，也不利于社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

那么，如何有效地解決政策部門化問題呢？第一，按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工。相同或相近的職能交由同一個部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端，把該統(tǒng)一的政策統(tǒng)一起來。如將原來由勞動、人事、民政、衛(wèi)生等部門管理的以及由各行業(yè)部門統(tǒng)籌的社會保障工作（企業(yè)職工保險、機關(guān)事業(yè)單位事業(yè)保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生保險等）統(tǒng)一由勞動與社會保障部門管理，把舊體制下被人為地分割的社會保障政策統(tǒng)一起來，統(tǒng)一管理。第二，加強政策的協(xié)調(diào)工作，搞好政策的綜合平衡。可以考慮撤銷各部委、各部門的政策規(guī)制機構(gòu)，成立統(tǒng)一的、獨立的、直屬各級政府行政首長如總理、省長、市長、縣長的政策規(guī)制委員會，負(fù)責(zé)政策的總體設(shè)計、制訂和政策的綜合平衡工作，把各部門的政策協(xié)調(diào)起來。這就是說，各部門的政策在有效地規(guī)范部門行為的同時服務(wù)于全局的利益、社會整體的利益，而不是服務(wù)于部門利益，發(fā)揮部門政策的系統(tǒng)效應(yīng)。第三，加大政策的宣傳力度，強化政策的監(jiān)督機制，確保政策的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、配套和有效貫徹執(zhí)行，形成推動各項事業(yè)發(fā)展和社會前進(jìn)的強大政策合力。