導語：工程總承包市場監(jiān)管思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1概況

上海市住建委于2016年12月《上海市工程總承包試點項目管理辦法》(以下簡稱“《上海市試點辦法》”)，鼓勵政府投資項目、采用裝配式或者BIM建造技術的項目，積極采用工程總承包模式。住建部《住房城鄉(xiāng)建設部關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》中指出，工程總承包是國際通行的建設項目組織實施方式。大力推進工程總承包，有利于提升項目可行性研究和初步設計深度，實現(xiàn)設計、采購、施工等各階段工作的深度融合，提高工程建設水平；有利于發(fā)揮工程總承包企業(yè)的技術和管理優(yōu)勢，促進企業(yè)做優(yōu)做強，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，服務于“一帶一路”戰(zhàn)略實施。為了響應國家政策，在新形勢下，政府作為重要的建設市場監(jiān)管方，需要首先從法律法規(guī)、管理理念、管理制度等方面轉(zhuǎn)變思想、大膽創(chuàng)新，才能夠讓工程總承包這種在我國尚處于探索階段的國際通用建設組織模式真正得到良好發(fā)展。

2工程總承包的發(fā)展情況

2.1國外工程總承包發(fā)展現(xiàn)狀。因為工程總承包的管理結(jié)構(gòu)簡單，責任主體單一，具有縮短工期、減少造價等優(yōu)勢，國外在20世紀90年代便開始重視工程總承包模式，部分發(fā)達國家從法律上給予支持和肯定。1999年FIDIC《設計采購施工(EPC)合同條件》的推出，使工程總承包模式在國際上得到進一步推廣，在國際工程行業(yè)中早已成為主流模式。根據(jù)美國設計建造學會(DesignBuildInstitutionofAmerica)網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，美國非住宅市場采用“設計+建造”總承包(DB)的項目比例，2000年達到了35%，2005年上升到40%；目前近一半的工程采用工程總承包的方式建造，且2015年達到50%。另據(jù)美國建筑學會統(tǒng)計，1995年至2005年10年期間，國外的設計施工總承包從25%上升至45%；主要工程企業(yè)都采用這種承包模式。2.2國內(nèi)工程總承包發(fā)展現(xiàn)狀。工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)(以下簡稱“工程總承包企業(yè)”)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行(竣工驗收)等實行全過程或若干階段的承包。工程總承包并不是固定的和唯一的一種模式，而是根據(jù)工程的特殊性、業(yè)主狀況和要求、市場條件、承包商的資信和能力等，可以有EPC、DB、EP、PC等多種模式。從20世紀90年代開始，我國政府提出建立規(guī)范的工程總承包這個概念，因而推動一批企業(yè)開始改革轉(zhuǎn)型。近年，上海、浙江等地區(qū)也相繼出臺了工程總承包試點的工作方案和辦法，開始探索和推進工程總承包模式的發(fā)展?，F(xiàn)階段，國內(nèi)工程總承包尚處于探索期。目前市場上，以上海建工、北京建工為代表的大型骨干企業(yè)的總承包在檔次和水平方面逐步上升，行業(yè)總產(chǎn)值也逐年遞增。

3上海工程總承包試點辦法簡介

在《上海市試點辦法》中，對于上海市工程總承包的適用范圍、承發(fā)包管理、合同和結(jié)算、參建單位的責任和義務、監(jiān)督管理等方面都做出了相應的制度和辦法的規(guī)定。與上海市2012年的《關于規(guī)范本市建設工程一體化招投標監(jiān)管工作規(guī)則的通知》相比較，本次上海市工程總承包的模式主要有以下異同(見表1)。

4關于政府市場監(jiān)管創(chuàng)新的思考及建議

2017年，上海市首次選擇了三個具有代表性的項目開展工程總承包試點。在對試點項目的調(diào)研中了解到，建設單位在根據(jù)試點辦法開展工作時，在政府市場監(jiān)管等多方面面臨著一些困惑、疑問和實際困難；需要各方特別是政府相關行業(yè)主管部門在試點管理辦法的基礎上，針對試點項目實際反映出來的問題，積極地進行換位思考，不斷創(chuàng)新性地進行制度的頂層設計和完善，最終制定符合國家政策導向和市場經(jīng)濟規(guī)律，有利于企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、市場健康發(fā)展的管理制度和辦法，才能真正推動促進工程總承包模式的可持續(xù)發(fā)展。為此，首先需要從以下方面進行深度思考和創(chuàng)新探索。4.1建立有利于發(fā)揮工程總承包優(yōu)勢的招投標管理制度。在《上海市試點辦法》中，對工程總承包單位的資質(zhì)要求為：應當具備與發(fā)包工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)(工程設計專項資質(zhì)和事務所資質(zhì)除外)或施工總承包資質(zhì)。突破了工程一體化招標中對于投標企業(yè)需具備承接范圍內(nèi)所有相應資質(zhì)的要求，拓寬了可承接工程總承包任務的企業(yè)范圍，為設計或施工企業(yè)發(fā)展工程總承包提供了更多的機會，大大激發(fā)了相關企業(yè)對自身能力培養(yǎng)與轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在動力。但在開展試點項目的過程中我們發(fā)現(xiàn)，對于不同階段發(fā)包的項目，建設單位對于工程總承包企業(yè)核心能力的需求是有所不同的。對于在立項后開始工程總承包招標的項目，建設單位一般更為看重總承包企業(yè)的設計能力，希望總承包企業(yè)具備更強的設計能力，來推動項目方案的深化固化及限額設計；而在初步設計方案審批(或者總體設計文件審查)后開始招標的項目，由于設計方案總體已經(jīng)固化，這一階段建設單位通常更為看重總承包企業(yè)的施工執(zhí)行能力，能夠具備豐富的現(xiàn)場及市場經(jīng)驗推動項目高效落地實施。然而根據(jù)《上海市試點辦法》規(guī)定，在項目實際操作中出于招投標工作非排他的公平性需要考慮，目前在不同階段開始的工程總承包招標均要求投標企業(yè)只要有相應的設計或施工總承包資質(zhì)之一即可，壓縮了建設單位自主選擇的空間。這與建設單位需求的匹配度以及項目實施的便利性之間存在一定的矛盾與制約。工程總承包對于企業(yè)的綜合協(xié)調(diào)能力、項目管理能力、采購能力、技術創(chuàng)新能力甚至是資源管理、融資能力等，都提出了更高的綜合要求。目前市場上的單一資質(zhì)企業(yè)，真正具備工程總承包綜合實力的還為數(shù)不多，但在《上海市試點辦法》中對于承接范圍要求僅為“與發(fā)包工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)或施工總承包資質(zhì)”。這樣單一資質(zhì)的企業(yè)往往還不具備完善的綜合實力去完成工程總承包任務。如果沒有一定的約束機制，那么工程總承包招標方式的放開，可能導致很多實力還不健全的企業(yè)過早參與這一市場競爭，采取低價策略攪亂市場。因此建議，在促進市場發(fā)展的試行階段，需要對市場進行資格預審，確保參與市場競爭的企業(yè)真正具備足夠的綜合實力，以保證建設項目的質(zhì)量和行業(yè)健康有序的發(fā)展。4.2探索與不同工程總承包項目情況相適應的合同模式?！渡虾Ｊ性圏c辦法》中規(guī)定“工程總承包項目宜采用總價包干的固定總價合同”，“除招標文件或者工程總承包合同中約定的調(diào)價原則外，工程總承包合同價格一般不予調(diào)整”。在試點項目實踐過程中，要真正做到這一點是非常困難的。在工程總承包模式下，主要的參建方就是建設單位與工程總承包單位。整體項目的投資、設計、采購、施工等均是主要依托這兩方共同實現(xiàn)，兩者間的關系應該是一種互利共贏的合作關系，而非獨善其身的對立關系。如果采用單一的“固定總價合同”，將風險全部或者絕大部分轉(zhuǎn)移到工程總承包單位，容易造成二者的直接對立，甚至離心離德，最終損失的還是社會宏觀經(jīng)濟利益與投資項目直接利益。造成這種局面的原因主要有以下兩方面。一方面是由于建設單位的“多變”。任何建設單位在對于項目功能需求、技術規(guī)格、工藝流程、建造方式乃至設備材料選擇等各項建設關鍵要素的認知、決策與控制方面，都需要有一個從構(gòu)想到驗證、再到?jīng)Q策的螺旋循環(huán)上升過程，需要相當長一段時間的保證。建設單位在項目立項階段、甚至是初步設計完成階段，要想把所有項目關鍵要素都明確，是非常困難的，幾乎無法實現(xiàn)。在這種情況下，建設單位的要求表達不清楚，工程總承包單位的回應也不可能明確。如果建設單位采用工程總承包模式僅僅是為了規(guī)避轉(zhuǎn)移或者盡量減少自己的風險，忽視項目所處階段特點、宏觀市場環(huán)境、工程總承包商情況，一味地用固定總價合同將過多的風險不合理地轉(zhuǎn)移給工程總承包單位，必將得不償失。另一方面是由于工程總承包單位的“善變”。在建設單位要求無法明確的前提下，工程總承包單位在投標時為了減少風險事件發(fā)生帶來的損失，不得不在投標報價中加入一筆高額的風險費，致使整個項目投資的增加而降低效益；或者根據(jù)自己的經(jīng)驗，采用不平衡報價等惡性手段，等待變更索賠。一旦風險出現(xiàn)，當所導致的損失讓工程總承包單位或者建設單位無法承受時，再加之甲乙雙方由于目標利益不同導致無法協(xié)商一致，項目還可能被迫中斷。整體項目要想獲得成功，不僅要選擇適合的建設模式，同時還要選擇與項目特點和建設模式相適應的合同機制。要激勵各參建方基于項目整體成功而積極采取行動，避免實施過程中可能出現(xiàn)的不當行為，讓各參建方能夠通過整體項目成功而達到共贏。通過對項目風險的準確定義，并在此基礎上構(gòu)建合理有效的風險分擔機制，進而采用與之相適應的合同模式，是解決上述問題的重要途徑。因此，可以在以固定總價合同為主的前提下，引導建設單位根據(jù)項目具體情況，嘗試與之相匹配的其他合同模式，比如成本加酬金等。這也應該是工程總承包項目試點階段的探索工作之一。4.3研究促進工程總承包企業(yè)管理能力提升的發(fā)包模式。為了滿足《中華人民共和國建筑法》等上位法對禁止轉(zhuǎn)包、違法分包的要求，《上海市試點辦法》中創(chuàng)新地提出了“再發(fā)包”概念：“工程總承包企業(yè)僅具備相應的設計或者施工資質(zhì)的，應當自行實施其資質(zhì)承攬范圍內(nèi)的設計或者施工業(yè)務，并將其資質(zhì)承攬范圍外的全部施工或者全部設計業(yè)務再發(fā)包給具備相應資質(zhì)條件的施工總承包單位或者設計單位”。簡單地概括就是：如果單一資質(zhì)的設計企業(yè)承擔工程總承包，可以將施工業(yè)務再發(fā)包給施工總包單位；如果單一資質(zhì)的施工單位承擔工程總承包，可以將設計業(yè)務再發(fā)包給施工總包單位。但是在《上海市試點辦法》中關于可以被“再發(fā)包”，也就是可以承接再發(fā)包業(yè)務的企業(yè)，制度的制定尚停留在設計總包和施工總包層面。簡單地說，就是承擔工程總承包的施工總包單位，可以把設計業(yè)務再發(fā)包給一家設計總包單位；承擔工程總承包的設計單位，可以把施工業(yè)務再發(fā)包給一家施工總包單位?！按龠M建設工程勘察、設計、施工等各階段的深度融合”，應該是我國建筑行業(yè)現(xiàn)階段推進工程總承包試點應用的重要目的之一。但《上海市試點辦法》在深度融合方面，僅僅是把“設計總包”與“施工總包”通過可以“再發(fā)包”的方式聯(lián)系在了一起，而對更深一層的設計、施工融合，尚未有進一步的管理制度和配套機制的設計。例如，如果是一家設計單位承擔了工程總承包業(yè)務，按照《上海市試點辦法》的規(guī)定，該企業(yè)需要把施工業(yè)務再發(fā)包給一家施工總包單位，然后由這家施工總包單位去委托并管理施工專業(yè)分包；而對該設計單位是否可以不把整體施工業(yè)務“再發(fā)包”給施工總包單位，而是采用“平行發(fā)包”的方式，直接委托各施工專業(yè)分包，由設計總包單位自身承擔施工總包管理工作，辦法并沒有給出答案。如此一來，在整個管理環(huán)節(jié)中，反而多增加了一層，無論是對管理效率的提升，還是對加大各專業(yè)設計施工的融合、促進企業(yè)自身工程管理水平的提高，都沒有更多的幫助。當然，現(xiàn)階段工程總承包還處于試點階段，行業(yè)中大多數(shù)設計企業(yè)、施工總承包企業(yè)的自身能力離承擔工程總承包的要求還有差距，《上海市試點辦法》采用較為謹慎的原則也是可以理解的。但為了更好地探索，在試點中暴露問題從而解決問題，建議可以采用“一事一議”的方式，鼓勵有實力的工程總承包單位在此方面進行更進一步的創(chuàng)新嘗試。

5結(jié)語

以上海市剛開始的工程總承包試點辦法和項目推進情況為對象，從政策制度設計的角度，進行了初步的分析與思考。下階段將進一步深入調(diào)研試點項目開展的情況，對與之相關的政府市場監(jiān)管的制度手段及配套機制進行思考與研究，為有關部門推進工程總承包模式提供參考。

作者:馮春 單位:上海市建筑建材業(yè)市場管理總站