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摘要：國有資本經(jīng)營預(yù)算作為國有資本經(jīng)營管理的主線工作，與政府公共預(yù)算、社會保障預(yù)算共同構(gòu)成我國的預(yù)算管理體系，是我國政府財政預(yù)算的重要組成部分。就目前而言，國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的具體實行機制還有在若干待解決的問題，如審計力度不夠、相關(guān)制度不完善等，需要針對每個問題制定相應(yīng)的對策，從而使國有資本經(jīng)營預(yù)算審計體系良好運轉(zhuǎn)，發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用。本文研究國有資本經(jīng)營預(yù)算的審計問題，希望能夠?qū)@方面的工作有所幫助。

關(guān)鍵詞：國有資本；經(jīng)營預(yù)算；審計

國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以所有者身份對國有資本實行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。根據(jù)《預(yù)算法實施條例》第二十條的規(guī)定，各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資產(chǎn)（本）經(jīng)營預(yù)算等。國有資本經(jīng)營預(yù)算是一種具有中國特色的資本預(yù)算組織形式，不僅僅是政府預(yù)算工作中資本性收支的預(yù)算，更為重要的是對國有資本進(jìn)行管理、運營、監(jiān)督的手段。而在其中，加強對于國有資本經(jīng)營預(yù)算的審計也是各級國家審計機關(guān)近年來的一個明顯的工作重心。對于預(yù)算的執(zhí)行，需要通過審計的手段來進(jìn)行評估和監(jiān)督，是國有資產(chǎn)能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

一、文獻(xiàn)回顧

對于國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的研究，我國學(xué)者進(jìn)行了大量的研究。關(guān)于審計人員的專業(yè)素質(zhì)，宋玉珍（2017）提出，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，國有資本經(jīng)營預(yù)算審計力量有所欠缺表現(xiàn)在審計人員的數(shù)量不足和審計人員的素質(zhì)有待提高這兩方面。馬曙光（2007）在統(tǒng)計了大量樣本后得出結(jié)論，審計成果與審計人員的高學(xué)歷顯著正相關(guān)，高學(xué)歷的審計人員顯著地提高了審計成果。審計成果與審計人員的經(jīng)驗顯著正相關(guān)。對國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的認(rèn)知程度方面，宋玉珍（2017）在分析了審計實務(wù)操作流程后提出，目前我國國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的認(rèn)知有著明顯的不足。鐘敏玲（2016）也指出，想要正確發(fā)揮審計對于國有資本經(jīng)營預(yù)算的作用，一定要加強對國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的重視。但是，目前我國審計工作方式仍然過于單一，缺乏改進(jìn)創(chuàng)新意識，有著較多問題。專門審計制度的建立領(lǐng)域，李宏旺（2015）指出，我國現(xiàn)階段針對國有資本經(jīng)營預(yù)算的制度未能對審計的范圍、審計的內(nèi)容、審計的主體資格等做出規(guī)定，不能完全適應(yīng)國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的需要。現(xiàn)階段，對國有企業(yè)的審計主要包含在企業(yè)財務(wù)審計中，只是對財務(wù)報表的真實性、完整性進(jìn)行評價，審計的主體也大多為中介機構(gòu)，很少有國家審計參與其中，這是由于針對國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的專門制度不全造成的。在這方面，宋玉珍（2017）認(rèn)為，沒有建立企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算專項審計制度是目前國有資本經(jīng)營預(yù)算審計存在的問題之一。國有資本經(jīng)營預(yù)算審計還沒有建立起相對應(yīng)的專項審計制度，且對于國有資本經(jīng)營預(yù)算也沒有提出一個切實的評價標(biāo)準(zhǔn)，所以預(yù)算審計制度就不能夠在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面發(fā)揮更好的作用。閆瑞霞和穆華澤（2014）結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算存在的問題將國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的重點歸納為三點：審計預(yù)算編制、執(zhí)行情況；審計國有資本經(jīng)營收益的征收；審計預(yù)算支出的合規(guī)性、完整性和效益性。

二、外國政府預(yù)算審計分析

在英國的國家歷史背景下，預(yù)算活動，在形式上看起來是一個由內(nèi)閣做決議由議會批準(zhǔn)的政治活動，而實際上，資金的授權(quán)只能由議會做出，這也利于他們自己的資金被適當(dāng)?shù)匕凑兆约旱囊鈭D被使用。因此，由于體制層面的技術(shù)問題，在20世紀(jì)70年代中期，英國的公共支出一度失控。為了加強英國中央政府的資源管理活動，英國政府首先在1991年通過財務(wù)管理方案，鼓勵部門將其業(yè)務(wù)由首席執(zhí)行官來負(fù)責(zé)，作為獨立機構(gòu)按商業(yè)模式來運作，財務(wù)管理方案的影響也引起了部門對預(yù)算更廣泛的關(guān)注。在英國，預(yù)算過程審計代表里克爾曼（Likierman）將其稱為“公共支出循環(huán)本質(zhì)的最后階段”。政府組織收到內(nèi)部審計和外部審計的共同影響，外部審計通過各種衡量式的研究，靠近執(zhí)行評估，但是內(nèi)部審計的作用也容忽視，近期以來，在嘗試加強和擴大自身的范圍和功能。美國審計總署的設(shè)立并沒有消除行政部門的審計只能。相反，多年以來，行政機構(gòu)都在不斷加強自身的審計活動。比如20世紀(jì)80年代，所有主要的聯(lián)邦機構(gòu)都被要求建立總督察辦公室，這樣一來，防衛(wèi)財務(wù)違規(guī)行為以及項目管理不善的防線，首先來自聯(lián)邦機構(gòu)自己，這也部分地為了保護(hù)他們自己免于被美國審計總署批評。至于美國審計總署本身，從一個票據(jù)審核機構(gòu)發(fā)展成20世紀(jì)50年代時的財務(wù)管理機構(gòu)，再演變成60年代和70年代總審計長領(lǐng)導(dǎo)下的審計和評估機構(gòu)。美國的整體預(yù)算過程標(biāo)準(zhǔn)框架如表1所示。成完全分離的。這有兩個目的：一是用來發(fā)現(xiàn)不良的甚至是非法的管理實踐，二是用來測定項目完成的程度。各個政府部門都很清楚地遵循自己的審計準(zhǔn)則，這些標(biāo)準(zhǔn)源于該部門在適用聯(lián)邦資金時所承擔(dān)的責(zé)任，而最終，也要對州和當(dāng)?shù)氐倪x民負(fù)責(zé)。審計師們經(jīng)常要面對一種對立：一方是授權(quán)管理功能給相對較低級別的政府帶來的管理優(yōu)勢，一方是強制使用錢的人遵循一些準(zhǔn)則帶來的誘惑。因此行政部門的審計忙于給會計準(zhǔn)則分類，協(xié)調(diào)不同的聯(lián)邦機構(gòu)之間的財務(wù)管理，相比之下的美國審計總署，正在廣泛地進(jìn)入到項目審計，功能看起來越來越像評估。

三、調(diào)研結(jié)果分析

（一）缺乏強有力的審計力量。（1）審計人員的數(shù)量并不能滿足審計工作的需求。由于對審計內(nèi)容的研究不斷深化，因此關(guān)于審計方面的具體工作也被不斷細(xì)化，資本收益的每一筆資金的來源以及去向都一定要經(jīng)過嚴(yán)格的審查，對于企業(yè)單位的每項項目都要執(zhí)行嚴(yán)格的審計和績效考查。隨著當(dāng)今的審計工作的工作量不斷增加，因此相關(guān)審計人員的數(shù)量上的不足也越來越明顯，國有資本經(jīng)營預(yù)算審計團(tuán)隊需要不斷壯大。（2）審計人員的專業(yè)素質(zhì)需要進(jìn)行普遍提高。審計人員的專業(yè)素質(zhì)水平對審計工作的質(zhì)量有著直接相關(guān)的聯(lián)系，深刻影響著國有資本經(jīng)營預(yù)算是否能夠大力推動國有經(jīng)濟(jì)的前進(jìn)，同時也影響著國家經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，甚至對民生問題的改善提高也存在的影響力。（二）現(xiàn)有審計制度是一種相對行政型的審計。財政審計應(yīng)當(dāng)堅持的首要原則是依法獨立審計。審計的目的是為了監(jiān)督并且促進(jìn)政府合理高效地開展經(jīng)濟(jì)活動?；谝陨系奶攸c，對國有資本經(jīng)營預(yù)算的審計應(yīng)當(dāng)保證自身具有較強的獨立性，能夠足夠客觀公正地展開審計活動。目前我國實行的財政審計是一種偏向于政府內(nèi)部的、行政性的審計模式：審計機關(guān)被國務(wù)院依憲法設(shè)立，隸屬于國家行政體系，是一種依靠行政關(guān)系來對國務(wù)院各個部門以及地方各級政府的財政收支、對國家監(jiān)管的企業(yè)組織還有財政金融機構(gòu)的財政收支進(jìn)行審計的監(jiān)督。從理論上說，這種內(nèi)部的審計模式不利于財政審計的獨立性和客觀性，容易引出利益關(guān)聯(lián)，有礙于審計工作的公正性和工作效率。再者，本身國內(nèi)的相關(guān)機構(gòu)對于國有資本經(jīng)營預(yù)算的審計在認(rèn)知上就存在不足。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度作為一項結(jié)合我國國情而推出的具有中國特色的制度，對于國有資本的保值增值以及國有經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步都有著極其重大的作用。同時在社會保障基金的缺口上，國有資本經(jīng)營預(yù)算在支出上的民生性導(dǎo)向也有利于彌補現(xiàn)存的社保資金缺口，間接促進(jìn)了社會的和諧發(fā)展。這要求必須用更加具有全局性的眼光去把握好審計工作，跳出框架，對審計進(jìn)行編制，對審計的效益更要著重把控。這既是當(dāng)前審計工作需要重視的內(nèi)容，也是我國在認(rèn)知上所欠缺的內(nèi)容。（三）尚未建立一套國有資本經(jīng)營預(yù)算的專項審計制度。根據(jù)《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》的指出，國有資本經(jīng)營預(yù)算現(xiàn)僅處于試行階段，因此還有許多配套制度、法律法規(guī)未能跟上，這些配套的可行性和適用性也需要在實踐中去檢驗。以上這些，無論是對于國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制和執(zhí)行單位而言，還是對于相關(guān)審計機構(gòu)而言，都是一項全新的挑戰(zhàn)。國有資本經(jīng)營預(yù)算包含了多種預(yù)算類型，其中包括經(jīng)營預(yù)算、公共預(yù)算以及社會保障預(yù)算等預(yù)算。這些不同的預(yù)算類型共同組成了我國的政府預(yù)算體系，而政府預(yù)算作為我國財政預(yù)算框架中最為重要的組成部分之一，是國家進(jìn)行財政管理的重要手段，對整體國民經(jīng)濟(jì)運作和發(fā)展都起著極為關(guān)鍵的作用。這就要求必須做好相關(guān)的一系列的預(yù)算工作。但是，就目前而言，我國所推行的國有資本經(jīng)營預(yù)算審計工作還沒有能夠構(gòu)建起一套與其地位相匹配的專項審計制度?，F(xiàn)階段已推出的相關(guān)制度條例未能對審計的內(nèi)容、審計的范圍，還有審計的主體資格等詳細(xì)方面做出規(guī)定，因此還尚未能夠完全適應(yīng)對國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的需求。比如大多數(shù)對國有企業(yè)單位資金的經(jīng)營情況的審計都局限在民間審計里，審計的方向還有審計標(biāo)準(zhǔn)都是針對財務(wù)報告的真實性、公允性，可是對于國有資本經(jīng)營預(yù)算本身卻沒有提出一個硬性的評判標(biāo)準(zhǔn)，也可見對國有資本經(jīng)營預(yù)算審計工作的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，無法提出一個明確的發(fā)展建議。在國家加緊國有資本管理、強化審計監(jiān)督的時代背景下，迫切要求建立一套專門制度，以便規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算審計工作，來充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。

四、建議

1.學(xué)習(xí)國外政府的可以學(xué)習(xí)的經(jīng)驗。從美、英兩國政府預(yù)算審計體系的經(jīng)驗我們可以看出，審計工作既要保證分工的明確、保證獨立性，又要與其他部門的工作相接軌，形成一個完整運行的管理體系，其中獨立性和銜接性的度的把握顯得尤其關(guān)鍵，謹(jǐn)防行政過分滲透的同時又不能令審計工作單獨發(fā)展。根據(jù)國有現(xiàn)有的國家相關(guān)法律法規(guī)，并結(jié)合國有資本管理體制自身要求權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一特點，本文認(rèn)為應(yīng)該從審計對象、審計內(nèi)容以及審計方式三方面探討國有資本經(jīng)營預(yù)算審計工作的展開。2.加強國有資本建議預(yù)算審計隊伍的力量。（1）提高審計從業(yè)人員的學(xué)歷門檻，包含但不包括增加證書考核的難度，聯(lián)系其他相關(guān)專業(yè)，豐富考核內(nèi)容。甚至有研究發(fā)現(xiàn)，接受經(jīng)濟(jì)類教育的審計人員對審計效益有著顯著的正面推動作用，可能是因為，與會計審計類的審計人員相比，經(jīng)濟(jì)類專業(yè)審計人員的所學(xué)知識面比較寬泛，在從事實務(wù)審計工作的時候往往比前者對被審計單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的理解要更為深刻，更易找出被審單位存在的違規(guī)事項和內(nèi)控缺陷。（2）加強審計人員在國有資本經(jīng)營預(yù)算審計相關(guān)法律法規(guī)知識以及條例方面的學(xué)習(xí)，充分意識到國有資本經(jīng)營預(yù)算的經(jīng)濟(jì)地位。（3）加強審計工作專業(yè)技能方面的培訓(xùn)，對不同的審計對象制定差異化的審計內(nèi)容還有審計目標(biāo)，以此來提高審計效率和審計質(zhì)量，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]李宏旺.國有資本經(jīng)營預(yù)算審計存在的問題及對策[J]中國內(nèi)部審計,2015(07)

[2]陳少暉,朱珍.民生財政導(dǎo)向下的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究,2012(04)

[3]鐘敏玲.國有資本經(jīng)營預(yù)算審計存在的問題及解決措施[J].現(xiàn)代國企研究,2016(10)

作者:金露 單位:杭州中宸城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司