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［摘要］當前農(nóng)村公共服務的發(fā)展表現(xiàn)出片面依賴政府力量、與城市相差較大、農(nóng)村供求結(jié)構失衡等三大特點。從供給側(cè)改革角度看，目前我國農(nóng)村公共服務供給正面臨財政支持不足、非均等化體制約束、改革實踐經(jīng)驗缺乏等短板。從供給側(cè)改革方向入手，從“補短板”的靶向，文章提出完善我國農(nóng)村公共服務機制的對策建議。

［關鍵詞］農(nóng)村公共服務;機制;供給側(cè)改革

當前，我國正處于經(jīng)濟和社會雙向轉(zhuǎn)軌的關鍵時期，無論是經(jīng)濟改革還是社會改革，都開始逐步傾向于關注民生。但長期以來我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構不均等問題突出，無論是經(jīng)濟發(fā)展還是民生建設，政府的傾斜面往往在于城鎮(zhèn)?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)的政府公共服務供給水平雖然有所提升，但在農(nóng)村公共服務機制方面仍然存在不暢的問題，導致實際供給仍存在較明顯的短板，與現(xiàn)代化大民生發(fā)展的要求不相適應。推進農(nóng)村公共服務機制改革，有效地補給農(nóng)村公共服務的短板，既是我國新時期保障農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，也是遵循我國鄉(xiāng)村振興“三步走”戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，還為我國持續(xù)推進供給側(cè)改革提供有力的支撐。

一、我國農(nóng)村公共服務供給的現(xiàn)狀

我國農(nóng)村公共服務與城市差距較大，這與政府政策、資金支持力度不同密切相關。為了維護農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展，國家及地方政府越來越重視農(nóng)村公共服務?！笆凇逼陂g，我國農(nóng)村公共服務明顯改善;“十三五”時期，農(nóng)村公共服務水平也持續(xù)提升。隨著黨的明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，未來我國農(nóng)村公共服務供給水平和供給有效性還有望繼續(xù)提高，但與此同時，對照供給側(cè)改革的要求，目前，我國農(nóng)村公共服務體系仍欠完善，農(nóng)村公共服務的供給主要存在以下三個特點。(一)農(nóng)村公共服務片面依賴政府力量。政府承擔著公共服務建設的角色。由于城鄉(xiāng)公共服務供給的不均衡性，片面依賴于政府力量的農(nóng)村公共服務發(fā)展滯后而難以適應“三農(nóng)”發(fā)展需求。首先，政府身為農(nóng)村公共服務的主導型攻擊者，無法為農(nóng)村供給高效的公共服務，導致農(nóng)村公共服務水平遠落后于城市地區(qū);其次，政府財政支出更容易偏向城市，導致農(nóng)村公共服務供給不足，進而導致農(nóng)村公共服務供求嚴重失衡;再次，政府為了提供GDP增長速度，更傾向于把財政支出用于經(jīng)濟發(fā)展，導致農(nóng)村公共服務仍處于落后水平;最后，政府決策可能存在一定的片面化，導致農(nóng)民利益得不到保障，影響我國農(nóng)村公共服務提升［1］。(二)農(nóng)村公共服務與城市相差較大。資源配置不均衡導致農(nóng)村公共服務于城市相差較大，一方面，我國農(nóng)村公共服務全方位都滯后;另一方面，我國農(nóng)村公共服務成本高于城市地區(qū)。這兩個方面都導致農(nóng)村公共服務水平與城市差距大。我國農(nóng)村地區(qū)公共服務落后，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展領域，還表現(xiàn)在基礎設施、醫(yī)療、教育、文化、社保等領域。農(nóng)村基礎設施建設相對落后，導致農(nóng)村地區(qū)在交通等方面環(huán)境都較差，影響了農(nóng)村地區(qū)招商引資的能力。部分農(nóng)村醫(yī)療條件不符合國家標準，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生主要由財政撥款，由于地方財政拮據(jù)，導致農(nóng)村醫(yī)療經(jīng)常被忽視，難以發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)。從教育來看，雖然九年義務教育已普及，但農(nóng)村地區(qū)師資力量薄弱，導致農(nóng)民子女處于教育劣勢，農(nóng)民的受教育文化水平難以提升。從社保來看，雖有農(nóng)村合作醫(yī)療保險，但仍解決不了看病貴、看病難問題。農(nóng)村養(yǎng)老保險的繳費金額較大，很多農(nóng)民沒有能力購買養(yǎng)老保險。就公共服務成本而言，農(nóng)村地區(qū)要高于城市地區(qū)。由于基層政府的財政收入有限，尤其是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，資金流動不暢，農(nóng)民無法享受高層次的公共服務和公共產(chǎn)品。農(nóng)民要想獲得與城市居民同等的公共服務，就要付出高額的成本和代價，從而需交各種各樣的稅收。因此，對于農(nóng)民來說，公共服務的權利與義務是不對等的。為保障我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，政府就必須解決城鄉(xiāng)二元化問題，提高農(nóng)村公共服務水平，盡可能地達到資源分配平衡。(三)農(nóng)村公共服務供求結(jié)構失衡。1.區(qū)域發(fā)展水平的不均衡性帶來公共服務需求的不均衡性。不同農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的差異化，加速了農(nóng)民對公共服務需求的差異化，這也增加了政府為農(nóng)村供給公共服務的難度。對收入較高的家庭而言，這類農(nóng)民對休閑娛樂、保健、治安等方面的需求較高;對收入一般的家庭而言，他們更傾向于社保福利、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共產(chǎn)品和服務。因此，政府在提供農(nóng)村公共服務時，應本著“因地制宜、因人而異”的原則，從農(nóng)村地區(qū)的實際情況出發(fā)，滿足多數(shù)農(nóng)村居民的需求，尊重地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與人文風俗，盡可能地提供多樣化的公共服務。2.農(nóng)民的需求水平不斷提升，也引起了公共服務供需更加趨于失衡。據(jù)需求層次理論可知，人在獲得基本需求后就會追求更高層的需求。起初，由于農(nóng)民生活條件較差，農(nóng)民對公共服務的需求僅停留在基本生活需求方面。但近幾十年來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，農(nóng)民生活質(zhì)量顯著提升，農(nóng)民對公共服務的需求不但局限在生存方面，而且更傾向于精神服務，這導致農(nóng)村公共服務供求嚴重失衡。當前，農(nóng)村公共服務體系僅能滿足農(nóng)民的生存需求，在農(nóng)民的精神需求方面顯然無法充分滿足。所以，我國各級政府應從農(nóng)村居民的實際情況出發(fā)，保障農(nóng)村居民的利益，最大限度地滿足農(nóng)村居民的多元化需求［2］。

二、我國農(nóng)村公共服務供給存在的短板

(一)財政短板。政府財政資金非常有限，銀行的財政補貼是完善農(nóng)村公共服務體系的支撐。隨著我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，我國財政收入大幅提高，然而，投入到農(nóng)村公共服務的供給的財政收入仍不足，主要由以下三個原因造成的。1.政策財政資金有限，對農(nóng)村公共服務支撐力度不足。財政資金支撐力度不足，導致我國農(nóng)村公共服務建設缺乏穩(wěn)定的資金支撐，無法提高公共服務質(zhì)量。自2006年開始，我國取消了農(nóng)業(yè)稅，在減輕了農(nóng)民的負擔的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力也有所擴大，導致基層政府的財政乏力，勢必會給農(nóng)村公共服務造成一定的負面影響。2.政府財政轉(zhuǎn)移支付的資金配置效率偏低，難以實現(xiàn)農(nóng)村公共服務的供需平衡。政府作為支農(nóng)助農(nóng)的重要后盾，在財政保障“三農(nóng)”方面起到一支主力軍的作用。目前，我國政府轉(zhuǎn)移支付資金利用率低，且管理部門與管理人員不明確，大量的費用浪費在部門人員管理中，致使上級部門下?lián)艿恼D(zhuǎn)移支付資金與最終達到基層政府的資金差距很大，轉(zhuǎn)移支付資金并未發(fā)揮它應有的作用，實際效果與預期效果相去甚遠［3］。3.政府財權與事權不匹配，農(nóng)村公共服務體系不完善。我國政府雖然劃分了中央與地方的財權，但是對事權劃分卻相當模糊，各級政府不斷將事權下移，導致基層政府壓力過大。從農(nóng)村公共服務來看，本該由上級部門承擔建設，有的上級部門將事權下放，但是財權不下放，導致農(nóng)村公共服務供給主體錯位。從基礎教育來看，基礎教育屬于全國性的公共產(chǎn)品，應當由中央與地方共同分擔，但是基礎教育的事權逐級下移，縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府承擔比重較大，加上財政緊缺，導致基層政府財政赤字嚴重。(二)體制短板。城鄉(xiāng)的二元化結(jié)構的存在，導致政府對農(nóng)村公共服務供給的質(zhì)量大打折扣，農(nóng)村公共服務實際獲得資源少、資金不足等問題尤為突出。二元化體制影響了農(nóng)村公共服務，中央與地方政府更加重視城市發(fā)展，導致農(nóng)村公共服務容易被忽視，體制短板凸顯。1.政府倡導城市工業(yè)化發(fā)展，過度擠壓農(nóng)村公共服務資源。自中華人民共和國成立以來，我國就將發(fā)展重心放在工業(yè)強國戰(zhàn)略上。為了實現(xiàn)我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，加快城市化與工業(yè)化進程，我國農(nóng)村地區(qū)資源不斷被轉(zhuǎn)移到城市工業(yè)化建設中。農(nóng)村一直成為城市的“資源供給者”，源源不斷地向城市輸送人力、財力和物力。這導致原本發(fā)展就落后的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村資源更為薄弱，城鄉(xiāng)差距也越來越大，形成非均等化的二元體制。這種二元體制是以犧牲農(nóng)村的利益來換取城市規(guī)模發(fā)展的，實際過程中原本是用于農(nóng)村公共服務建設的資金往往可能被用于城市工業(yè)化建設的各個環(huán)節(jié)中，極大地挫傷了農(nóng)村居民的生產(chǎn)積極性，阻礙了農(nóng)村公共服務的建設。2.政府財政資金更傾向于城市，導致農(nóng)村資金遠小于城市。農(nóng)村與城市的公共服務資金差距較大主要是由于財政體制短板形成的。從財政支出來看，雖然我國對農(nóng)村的財政支出總量城鄉(xiāng)逐年遞增的趨勢，但是其增長速度遠低于城市。在城鄉(xiāng)二元體制中，政府將大量的財政資金用于城市的公共服務中，農(nóng)村公共服務財政資金相形見絀。我國政府應不斷進行體制改革，優(yōu)化體制制度，不能長期以犧牲農(nóng)村利益來獲取城市發(fā)展。在城鄉(xiāng)發(fā)展中，應統(tǒng)籌兼顧，將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展放在基礎地位，保障農(nóng)民的合法權益，破除二元體制制度，維持社會長期穩(wěn)定的發(fā)展，提高農(nóng)村公共服務質(zhì)量［4］。(三)經(jīng)驗短板。農(nóng)村相關政策的制度與執(zhí)行缺乏實踐經(jīng)驗，導致農(nóng)村公共服務建設出現(xiàn)了經(jīng)驗短板。經(jīng)驗短板阻礙了農(nóng)村公共服務建設，主要表現(xiàn)在制度針對性不足、政策執(zhí)行度缺乏兩個層面。1.農(nóng)村公共服務政策制度缺乏針對性。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展離不開農(nóng)村居民，農(nóng)村居民是扎根于農(nóng)村土壤中，是農(nóng)村公共服務不容忽視的核心載體。農(nóng)民是最熟悉本土的農(nóng)村環(huán)境的，也是最了解當?shù)毓卜展┙o究竟存在哪些缺陷。目前，我國農(nóng)村公共服務供給片面依靠政策，采用的是“自上而下”的政策決策制度，該制度的決策者缺乏最基層的農(nóng)村生活經(jīng)驗，這些決策者可能在不熟悉農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況與農(nóng)村生活狀況下編制《農(nóng)村公共服務總體規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，導致《規(guī)劃》失去了決策的針對性。農(nóng)村公共服務體系的完善與建議，應以尊重農(nóng)村居民的意愿、保障農(nóng)村居民的權益以及促進農(nóng)村居民的發(fā)展為前提，根據(jù)實際操作過程中出現(xiàn)的問題提出意見，提高農(nóng)村居民政治權利的意識，將惠農(nóng)政策落到實處。2.農(nóng)村公共服務政策執(zhí)行缺乏實效性。相對于農(nóng)村經(jīng)濟建設而言，農(nóng)村公共服務的制度建設相對較為落后。政府政策傾向于農(nóng)產(chǎn)品基地建設、農(nóng)產(chǎn)品加工以及農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整等經(jīng)濟手段，導致政府過多的干預農(nóng)村經(jīng)濟，使得農(nóng)產(chǎn)品市場缺乏活力。同時，忽略了農(nóng)村公共服務中的基礎設施、醫(yī)療、教育、文化以及社保等方面建設，導致農(nóng)民未能享受政策帶來的福利。此外，部門政策為了完成政績考評，迎合上級政府，大辦“面子工程”“形象工程”，導致原本財政更加拮據(jù)，降低了基層財政支出的利用率，造成資源與資金嚴重浪費?？梢?，農(nóng)村公共服務效率低下，政策執(zhí)行缺乏實效性。

三、完善我國農(nóng)村公共服務機制的對策

為了有效地強化我國農(nóng)村公共服務供給，必須充分貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從供給側(cè)改革的方向入手，特別是要從“補短板”的角度出發(fā)，靶向發(fā)力破解難題。結(jié)合當前我國公共服務供給存在的問題和弊端，本文提出優(yōu)化完善我國農(nóng)村公共服務機制的對策建議。(一)構建多元化農(nóng)村公共服務供給機制，保證各級政府事、財兩權相匹配。完善的財政資金支出機制是保障農(nóng)村公共服務供給的關鍵條件。一方面，各級政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將資金合理地配置在城市與農(nóng)村之間，構建一體化的財政供給機制;另一方面，政府應理清各級政府的財政關系，避免由于體制人員冗余與管理落后造成的資金利用率低，強化農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度。同時，中央與地方政府應重視基層政府財政資金不足的問題，尤其是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)。只有將財政資金向欠發(fā)達的農(nóng)村及偏遠郊區(qū)有效傾斜，才能從整體上提高農(nóng)村公共服務供給的有效性。構建多元化農(nóng)村公共服務供給機制。政府應積極構建以政府公共服務為主，以公辦民辦與社會參與并舉的農(nóng)村公共服務供給機制。該機制由政府衡量全年各項預算情況下，向全社會購買農(nóng)村公共服務。在此基礎上，各個事業(yè)單位、各大民營機構都可以參與公平競爭，主要服務標準就可以參與農(nóng)村公共服務供給，但政府要明確農(nóng)村公共服務的責任，鼓勵大量的社會資源參與到農(nóng)村公共服務領域，多元化地發(fā)展農(nóng)村公共服務。保證各級政府事、財兩權相匹配。農(nóng)村公共服務改革工程是一項系統(tǒng)、復雜和動態(tài)的大工程，服務對象面向大量的農(nóng)民，因此服務的難度也非常之大。不能單純依靠中央和地方政府來搞服務供給，而是要正確理清財權與事權的關系，保證各級政府兩權相匹配，這樣才能明確各級政府的供給責任，提高農(nóng)村公共服務供給的效率。一方面，理清中央與地方政府的事權與財權，將適宜上級政府支出的事權上移，如義務教育可由省級政府承擔，基層政府主要承擔農(nóng)村交通、醫(yī)療、水利等方面的基礎設施建設，降低基層政府的財政負擔，確保各級政府財權與事權相一致;另一方面，提高農(nóng)村公共服務的供給效率，積極優(yōu)化各級政府的財政支出體系。通過“營改增”稅制改革適當減少中央與地方政府的共享稅，充實各級政府的稅收體系。同時，提高各級政府對農(nóng)村公共服務的預算，并保證?？顚Ｓ?。(二)堅持公平和諧理念，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的服務體制。農(nóng)村公共服務，其核心就是在于“公共”二字。要實現(xiàn)公共服務供給的有效性，就要確保各項發(fā)展成果在全民得到共享，這也是農(nóng)村公共服務建設的最終目的。應積極做好制度、政策、資金等三大保障。1.制度保障。我國各級政府應該積極建立和完善公共服務均等化的制度體系，這便要求我國從法律法規(guī)和規(guī)劃戰(zhàn)略角度出發(fā)，確保農(nóng)村公共服務均衡化。就像黨的十八屆三中、四中、五中全會都明確提出推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，引導要素跨城鄉(xiāng)流動。2.政策保障。建立健全城鄉(xiāng)一體化公共服務體系，并不是城鄉(xiāng)之間絕對平均，而是政府主動去破解重城輕鄉(xiāng)的行政思路，通過一套鼓勵和支持政策引導城鎮(zhèn)強化對農(nóng)村的支持力度。我國也應繼續(xù)實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村”的戰(zhàn)略，推動資源要素城鄉(xiāng)自由配置。3.資金保障。各級政府應繼續(xù)加大對農(nóng)村公共服務的資金投入力度，適當減輕基層政府負擔。雖然總體上我國對農(nóng)村公共服務的資金投入不斷增加，但是城鄉(xiāng)之間公共服務差距仍然顯著。所以，需要繼續(xù)加大資金投入，著實緩解農(nóng)村公共服務與基層財政之間的矛盾。(三)轉(zhuǎn)變政府職能，切實做好服務，保障農(nóng)民的切身利益。要有效地增強農(nóng)村公共服務供給，就要積極深化政府改革，轉(zhuǎn)變政府職能，從行政型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。同時，也要將服務力量從單一的政府力量向依靠大眾力量轉(zhuǎn)變，倡導全社會共同尊重農(nóng)民群眾的主體地位，積極保障農(nóng)民實際利益。不斷轉(zhuǎn)換觀念，轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務型政府。要適應經(jīng)濟新常態(tài)下我國經(jīng)濟社會發(fā)展要求，各級政府需將農(nóng)民利益置于首位。因此，政府應轉(zhuǎn)變原有行政觀念，由行政型政府不斷向服務型政府轉(zhuǎn)變。政府應將涉及農(nóng)村公共服務建設的多項指標納入績效考核機制，不斷提高政府支農(nóng)的質(zhì)量和效率。政府和社會各界都要時刻尊重農(nóng)民的主體地位。農(nóng)民是國家的主人，我國農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展離不開農(nóng)民的參與。因此，國家應號召各級政府以及社會各界尊重農(nóng)民，保障農(nóng)民的實際利益，提升農(nóng)民在國家的主體地位。地方政府也要響應中央精神，在制定相關支持政策或者編制農(nóng)村公共服務建設規(guī)劃過程中，要及時征求農(nóng)民意見，保證政策與規(guī)劃接農(nóng)村之地氣。政府應搭建起政民互動平臺，不斷深入了解農(nóng)民對公共服務體系的訴求，激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村公共服務體系建設的積極性。

［參考文獻］

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［4］張新文，詹國輝．整體性治理框架下農(nóng)村公共服務的有效供給［J］．西北農(nóng)林科技大學學報:社會科學版，2016(3)．

作者:謝曉虹 單位:國防科技大學