導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力現(xiàn)狀分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力是指基層政府進(jìn)行社會(huì)管理的有效性。當(dāng)下我國(guó)基層政府的社會(huì)治理能力有明顯的弱化趨勢(shì)，現(xiàn)狀是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財(cái)政能力較弱；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力虛置，存在授權(quán)不足與越權(quán)并存；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的方式單一，社會(huì)治理的有效性不足。通過(guò)浙江進(jìn)行的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革我們看到了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力的可選路徑。同時(shí)也必須深化公共財(cái)政制度改革；必須加大公共服務(wù)均等化改革，消除城鄉(xiāng)不平等的體制性因素；必須建立完善相應(yīng)的監(jiān)督體系；必須大力培育社會(huì)自治力量，發(fā)展非政府組織性質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；社會(huì)治理能力；強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

一、問(wèn)題的引出與概念的界定

20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，西方國(guó)家由政府公共財(cái)政支出膨脹而引發(fā)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)危機(jī)，為解決和處理對(duì)這些危機(jī)，理論界掀起了治理研究的熱潮。目前我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)了很多社會(huì)問(wèn)題，集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的差距持續(xù)擴(kuò)大、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)堪憂、農(nóng)民上訪事件不斷，甚至形成了農(nóng)民與基層政府之間的對(duì)立。這些社會(huì)問(wèn)題使得政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理的難度加大，它所面對(duì)社會(huì)治理困境不容忽視。本文擬從前人研究的基礎(chǔ)出發(fā)，全面分析我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力的現(xiàn)狀、問(wèn)題和改革實(shí)踐及啟示，并進(jìn)一步提出深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力改革的建議。

一般說(shuō)，社會(huì)治理能力是指政府進(jìn)行社會(huì)管理的有效性。具體來(lái)說(shuō)，它是指公眾對(duì)涉及社會(huì)管理的公共物品的需求與政府提供這些公共物品水平之間的持續(xù)平衡過(guò)程。社會(huì)治理也存在廣義和狹義之分。廣義的社會(huì)治理泛指所有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變遷有關(guān)的管理體制和變革模式，包括政治上的村民自治或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；行政上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)、體制和方式；經(jīng)濟(jì)上的家庭聯(lián)產(chǎn)承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)；以及國(guó)家與社會(huì)(具體就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民和農(nóng)民自治組織)的關(guān)系等。狹義的社會(huì)治理是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)管理中遇到的一系列問(wèn)題以及體制、機(jī)制、方式等各方面的改革與綜合，其中關(guān)鍵的問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效發(fā)揮其治理能力。這是因?yàn)椋菏紫?，這是由我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理的范疇決定的。雖然關(guān)于農(nóng)村社會(huì)管理的范疇還處在爭(zhēng)論之中，但至少包括上述列舉的各種社會(huì)問(wèn)題。這些社會(huì)問(wèn)題都可以納入公共物品的范疇，而政府對(duì)公共物品的供給是否滿足社會(huì)需求就涉及到政府能力的問(wèn)題，因?yàn)槟芰ㄔO(shè)是政府提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)。其次，這是由我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題突出的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀決定的?！皻v史反復(fù)地表明，良好的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必須的。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵?！?/p>

筆者更傾向于在狹義上運(yùn)用社會(huì)治理的概念。因此，從內(nèi)涵來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)治理能力可以轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的涉及社會(huì)管理等公共物品的能力，而供給的過(guò)程即是其能力作用的過(guò)程，包括獲取要提供的公共物品資源的能力、決定提供何種公共物品和如何分配這些公共物品的整合和配置能力。在這個(gè)過(guò)程中，當(dāng)然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能劃分、行政權(quán)力運(yùn)用等問(wèn)題。

二、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力的現(xiàn)狀

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財(cái)政能力較弱

影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的首要因素是政府的財(cái)政能力，分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財(cái)政能力偏弱已經(jīng)是一個(gè)明顯的事實(shí)。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)的配置主要源于1994年后實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制。該體制基本劃分了中央與地方政府之間的財(cái)政職權(quán)，同時(shí)地方各級(jí)政府比照這種方式，形成了地方政府之間包括與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政職權(quán)的基本配置。中央擁有財(cái)政稅收的最大權(quán)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)空間則被逐級(jí)壓縮，財(cái)權(quán)逐層上移。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，使這種狀況更加明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的巨額債務(wù)即是一典型的例證，據(jù)保守估計(jì)，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的債務(wù)已經(jīng)高達(dá)5000多億元，并且每年以200億元的速度遞增。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政能力不足，制約了其資源獲取能力，而資源獲取能力的強(qiáng)弱影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共物品的供給，直接表現(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)性公共物品和涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共物品供給不足或低效供給。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力虛置，存在授權(quán)不足與越權(quán)并存

政府能力與行政權(quán)力之間存在一定聯(lián)系，“使行政部門(mén)能夠強(qiáng)而有力，所需要的因素是：第一，統(tǒng)一；第二，穩(wěn)定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權(quán)力”可見(jiàn)，政府能力的強(qiáng)弱與行政權(quán)的大小有關(guān)。雖然憲法賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方方面面的權(quán)力，包括領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教、衛(wèi)生和計(jì)劃生育等工作，但實(shí)際上這些權(quán)力因沒(méi)有實(shí)際的機(jī)構(gòu)載體而被虛置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在形式上設(shè)有包括農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)機(jī)站、水利站、林業(yè)站、畜牧站、文化站等名目繁多的機(jī)構(gòu)，然而這些“七站八所”并不為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，形成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上的授權(quán)不足。另一方面，在“垂直型體制”的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級(jí)分解的政績(jī)指標(biāo)，在沒(méi)有法律明確授予權(quán)力的情況下又不得不采取強(qiáng)制性的措施，如計(jì)劃生育、土地管理、環(huán)境保護(hù)等執(zhí)法工作又有明顯的越權(quán)行為。授權(quán)不足與越權(quán)并存使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難有效地整合和配置現(xiàn)有資源，大部分資源被分配到實(shí)現(xiàn)政績(jī)指標(biāo)上，而與社會(huì)治理密切聯(lián)系的公共物品難以提供。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的方式單一，社會(huì)治理的有效性不足

目前，農(nóng)村公共物品大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門(mén)自上而下來(lái)決策供給，供給的主體多來(lái)自于政府。主要的提供方式是：預(yù)算內(nèi)的包括財(cái)政撥款、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等；預(yù)算外的包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳利潤(rùn)、管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各種集資、罰沒(méi)和捐款等。比如農(nóng)村的主要公共物品義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)機(jī)事業(yè)服務(wù)等都主要依靠政府的撥款，而預(yù)算外供給的公共物品范疇更加廣泛，無(wú)論預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外的供給主體始終是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是計(jì)劃性的方式，較少采用市場(chǎng)的方式。而治理理論和實(shí)踐表明，政府并非是公共物品的唯一供給者，在社會(huì)公共事務(wù)的管理網(wǎng)絡(luò)中政府與其他社會(huì)組織一樣，發(fā)揮著一定的功能，只是各參與者中“同輩中的長(zhǎng)者”，公共物品提供方式要包括市場(chǎng)化、私營(yíng)化或公私合作等多種模式。當(dāng)前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單一的供給方式與農(nóng)村生產(chǎn)和生活中日益增長(zhǎng)的公共物品需求之間存在較大的差距，所以造成了社會(huì)治理有效性不足。

三、浙江“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的啟示

從社會(huì)治理能力的現(xiàn)狀分析，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共物品的資源獲取、整合配置和運(yùn)用能力上都存在缺陷，影響了社會(huì)治理的有效性。為了解決上述問(wèn)題，我國(guó)地方政府進(jìn)行很多有益的探討和實(shí)踐。目前在浙江省剛剛推行的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革即是其中之一，其做法是直接從影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在紹興市進(jìn)行了改革的試點(diǎn)，2006年又將試點(diǎn)擴(kuò)展到嘉興市，2007年浙江省政府下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見(jiàn)》。這意味著“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”在全省范圍內(nèi)展開(kāi)，改革的主要內(nèi)容和啟示有三個(gè)方面。(一)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財(cái)政權(quán)用以支持其公共物品的自主供給

“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的原因之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有獨(dú)立財(cái)權(quán)，其稅收基本被上級(jí)(縣、市)抽走，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財(cái)政無(wú)法發(fā)揮更大作用。因此，浙江省政府在支持中心鎮(zhèn)發(fā)展的文件中明確規(guī)定將部分財(cái)政權(quán)力下移，如在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，除上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜。紹興市作出的具體規(guī)定是，從2007年起除了上繳中央和省級(jí)財(cái)政的部分，增收部分不再由縣鎮(zhèn)兩級(jí)共享，而是全部返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)的擴(kuò)大，能夠促使基層政府將更多的支出應(yīng)用到公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，如嘉善縣西塘鎮(zhèn)原計(jì)劃從2005年開(kāi)始用3年的時(shí)間，每年從鎮(zhèn)財(cái)政拿出420萬(wàn)元解決7個(gè)行政村的便民服務(wù)區(qū)的建設(shè)，但因?yàn)楣こ糖穫坏貌粚⒃?jì)劃的每年7個(gè)行政村縮減為3個(gè)?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”使該鎮(zhèn)具有了相當(dāng)?shù)呢?cái)力，可以按照原計(jì)劃實(shí)行了?？梢?jiàn)，改革初步緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政能力不足的矛盾，從而促進(jìn)了其自主提供公共物品的積極性。

(二)通過(guò)權(quán)力下放賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際的社會(huì)管理權(quán)限

“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革下放了縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，主要按照“依法下放、能放則放”的原則，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。按照創(chuàng)建服務(wù)型政府的要求，強(qiáng)化了擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)政府農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會(huì)保障、規(guī)劃建設(shè)、公共文化、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育和法律援助等公共服務(wù)職能。權(quán)力下放的主要方式是縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托授權(quán)。例如，為了填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)保監(jiān)管上的職能缺位，首先進(jìn)行改革的紹興縣就通過(guò)書(shū)面授權(quán)的形式。在2006年底縣委縣政府與錢(qián)清鎮(zhèn)等5鎮(zhèn)簽訂委托行使管理職能協(xié)議書(shū)，明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法員可“對(duì)轄區(qū)企事業(yè)單位違法排污行為開(kāi)展調(diào)查取證并提出處罰建議”。也就是說(shuō)獲得授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法員只要拿出相關(guān)執(zhí)法證就可對(duì)發(fā)現(xiàn)的偷排污水行為進(jìn)行及時(shí)處理，而不用再向上級(jí)匯報(bào)，由縣級(jí)政府相關(guān)部門(mén)人員處理。通過(guò)委托授權(quán)，理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，解決了其“有權(quán)管不了，無(wú)權(quán)不能管”的問(wèn)題，化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能不符的矛盾。

(三)通過(guò)政府與市場(chǎng)的合作，實(shí)現(xiàn)多樣化的公共物品供給方式

《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見(jiàn)》確定了中心鎮(zhèn)要加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)和完善“一校(高標(biāo)準(zhǔn)的普通高中或職業(yè)高中)、二院(中心衛(wèi)生院、綜合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、體育中心)”等設(shè)施，以及“一路(高標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)鎮(zhèn)道路)、二廠(自來(lái)水廠和污水處理廠)、三網(wǎng)(自來(lái)水供水網(wǎng)、垃圾收集(處理)轉(zhuǎn)運(yùn)網(wǎng)、通村公交網(wǎng))”等設(shè)施。當(dāng)然這些公共物品的大量投入僅僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，改革過(guò)程中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了市場(chǎng)運(yùn)作的方式，通過(guò)走社會(huì)化、市場(chǎng)化、多元化道路，鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如諸暨市店口鎮(zhèn)采取了BOT方式，由政府企業(yè)共同投資建設(shè)，當(dāng)?shù)匾患颐駹I(yíng)企業(yè)占投資額的51％，其余49％由店口集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司出資，建立起國(guó)內(nèi)第一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾焚燒場(chǎng)。2006年該鎮(zhèn)將一些道路、公交、公共區(qū)域廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行特許拍賣，當(dāng)年即為政府籌措上千萬(wàn)元建設(shè)資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)BOT、特許拍賣等形式轉(zhuǎn)變了其提供公共物品的方式，即從原來(lái)的行政方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)方式，提供的主體也由政府單獨(dú)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎c企業(yè)的合作，為以后發(fā)展成為多樣化的公共物品提供方式奠定了基礎(chǔ)。

“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革以下放財(cái)權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限為核心，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的權(quán)力，在一定程度上提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力，改革抓住了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理能力不足的關(guān)鍵問(wèn)題，也取得了一定的成效，應(yīng)該成為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的可選路徑。

四、進(jìn)一步改革的路徑選擇

浙江的改革剛剛起步，對(duì)存在的一些問(wèn)題深入研究，并加以解決，改革才能持續(xù)下去，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)對(duì)等、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)治理能力才會(huì)真正得到提升。

(一)深化公共財(cái)政制度改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力不足的原因之一是財(cái)政汲取能力不足。這源于我國(guó)現(xiàn)有不合理的財(cái)政分配制度和轉(zhuǎn)移支付制度，因此僅僅著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)配置并沒(méi)有抓住改革的關(guān)鍵問(wèn)題。在單一制國(guó)家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政配置是從屬于整個(gè)中央與地方的財(cái)政制度的，因此要建立合理的公共財(cái)政制度，劃分中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)，不僅要明確縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支持，而且還要明確市級(jí)、省級(jí)甚至中央政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持，具體的可以從改革現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度人手，進(jìn)一步加大中央財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付制度，在明確劃分各級(jí)政府的職責(zé)的基礎(chǔ)上明確各級(jí)政府的支出責(zé)任，改變由上到下的轉(zhuǎn)移支付制度，并建立有效的約束和效益評(píng)估機(jī)制，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備應(yīng)有社會(huì)治理能力的基礎(chǔ)。

(二)建立并完善相應(yīng)的監(jiān)督體系

擁有權(quán)力就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，為保證權(quán)力的有效合理運(yùn)用，權(quán)力監(jiān)督就成為關(guān)鍵。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的增強(qiáng)，就需要建立起完善的監(jiān)督體系，促使其權(quán)力不被濫用，發(fā)揮其應(yīng)有的能力。目前學(xué)界比較一致的建議是，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起合理的績(jī)效考核指標(biāo)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能應(yīng)該定位在社會(huì)管理和公共服務(wù)上，所以在績(jī)效考核指標(biāo)上應(yīng)該淡化對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的追求，而應(yīng)該把農(nóng)民增收、生態(tài)環(huán)境治理、污水垃圾處理、社會(huì)治安、鄉(xiāng)風(fēng)文明、教育文化、科技衛(wèi)生和規(guī)劃管理等公共物品供給列入指標(biāo)內(nèi)。但這些監(jiān)督考評(píng)的方式還是行政性的，容易滋生長(zhǎng)官意志。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)該轉(zhuǎn)變上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督方式，即從行政性的轉(zhuǎn)向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段進(jìn)行必要的監(jiān)督與干預(yù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能和責(zé)任納入到法治軌道。即以法律的形式規(guī)定政府具有提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的法定義務(wù)，必須通過(guò)合法的行政程序來(lái)積極履行公共服務(wù)職能，接受來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)、非政府組織和人民群眾的監(jiān)督。

(三)大力培育社會(huì)自治力量，發(fā)展非政府組織性質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)公共物品提供方式要由單一走向多元，不僅要培育完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，而且還要培育多元的自主社會(huì)自治力量。我國(guó)目前建立了一些存在政府背景的官方和半官方的經(jīng)濟(jì)合作組織，還難以獨(dú)立發(fā)揮自治主體的作用，因而可以在此基礎(chǔ)上，將這些經(jīng)濟(jì)合作組織轉(zhuǎn)化為非政府組織性質(zhì)，讓農(nóng)民根據(jù)自身需要建立和發(fā)展非政府組織性質(zhì)的民辦、民營(yíng)的經(jīng)濟(jì)合作組織，不僅能夠解決農(nóng)民在發(fā)展農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、拓展市場(chǎng)等方面的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且也溝通了農(nóng)民與政府的渠道，有利于他們參與到政府社會(huì)公共服務(wù)的管理中。

(四)加大公共服務(wù)均等化改革，消除城鄉(xiāng)不平等的體制性因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理能力不足的體制性因素是城鄉(xiāng)分治的二元管理體制，“因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)體制是由橫向和縱向組成的，縱向是高度集中的集權(quán)體制，橫向是城鄉(xiāng)分治的管理體制。體制的轉(zhuǎn)軌僅僅打破了這種縱向的高度集權(quán)，而橫向的城鄉(xiāng)分治并沒(méi)有得到根本改變”。因此要徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的困境就應(yīng)設(shè)法消除這種體制障礙。當(dāng)前我國(guó)的主要政策導(dǎo)向已經(jīng)意識(shí)到要推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化的發(fā)展，特別在十七大明確提出了通過(guò)從根本上突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村雙向互動(dòng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。這不僅需要各級(jí)政府在政策上對(duì)農(nóng)村地區(qū)傾斜，而且還要對(duì)目前條塊分割的社會(huì)管理體制進(jìn)行改革。因此，必須以基本的公共服務(wù)均等化為原則，推進(jìn)?覆蓋城鄉(xiāng)”的社會(huì)管理體制甚至是行政管理體制改革的創(chuàng)新，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)治理反能力。