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一、傳統(tǒng)理論下的政府在自然壟斷行業(yè)中的角色

(一)自然壟斷行業(yè)的“市場失靈”稀缺有限的資源為極少數(shù)的經(jīng)營者獨占形成的行業(yè)為自然壟斷行業(yè),如電力、交通、通訊、管道運輸?shù)?。這些行業(yè)不僅投資需求大,回收期長,沉淀成本大,還具有克拉克森等經(jīng)濟學家所指的規(guī)模經(jīng)濟顯著的特點。此外,由于該行業(yè)含有公共事業(yè)領域,還具有公益性的特征。因而,傳統(tǒng)理論認為,由獨家或少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營會帶來更高的效率,政府需要進行嚴格的進入管制。在自然壟斷行業(yè)中還存在一個定價問題。當價格等于邊際成本時,自然壟斷行業(yè)會出現(xiàn)虧損現(xiàn)象,若由企業(yè)自由定價,則企業(yè)會選擇以平均成本定價,從而把消費者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余,獲得壟斷利潤,大大損害了消費者利益。這就是自然壟斷行業(yè)的“市場失靈”現(xiàn)象。政府規(guī)制的公共利益理論(PublicInterestTheoryOfRegulation)作為對市場失靈的回應,把政府視為公共利益的化身,在自然壟斷行業(yè)中充當嚴格管制的角色。(二)自然壟斷行業(yè)中的“政府失靈”無論是東方還是西方,實踐證明,政府的嚴格管制非但沒有帶來更高的效率,反而還得到了適得其反的效果,主要在于“政府失靈”現(xiàn)象嚴重:(1)“A-J”效應。在研究投資回報率價格管制時,經(jīng)濟學家采用了A-J模型,模型中的約束條件為:〔R(K,L)-WL〕/≤S。其中S為政府規(guī)定的投資回報率,R為收入,K為資本量,L為勞動力的數(shù)量,W為勞動力價格?？梢?投資回報率以資本為基數(shù)。阿費契和約翰遜的研究表明,在投資回報率管制下,企業(yè)會產(chǎn)生一種盡可能擴大資本基數(shù)的刺激,從而效率低下。(2)政府規(guī)制的部門利益理論(SectionalInterestTheoryOfRegulation)施芝格勒認為,政府規(guī)制是產(chǎn)業(yè)自己爭取而來,并為特定產(chǎn)業(yè)的利益服務而設計和實施的。由此的產(chǎn)物便是,“政府被俘”,尋租現(xiàn)象相伴而生,甚至引發(fā)政企同盟現(xiàn)象。(3)政府規(guī)制成本巨大。在政府的嚴格規(guī)制下,企業(yè)與政府之間進行著博弈。由于信息不對稱,政府往往處于被動境地,企業(yè)擁有許多“私人信息”,從而產(chǎn)生“道德禍因”,使政府規(guī)制政策失效(規(guī)制成本加大),社會利益縮小(規(guī)制效益減少)。從我國來看,電力、鐵路、民航等自然壟斷行業(yè)關系著國家經(jīng)濟命脈,長期以來,自然壟斷行業(yè)采取國有企業(yè)高度壟斷經(jīng)營狀態(tài)。長期壟斷帶來的結(jié)果是:價格高,服務質(zhì)量低,政府集政策的制定者、監(jiān)督者、業(yè)務的經(jīng)營者為一身,使壟斷的性質(zhì)搖身變?yōu)樾姓詨艛唷?/p>

二、現(xiàn)代經(jīng)濟學中的自然壟斷行業(yè)與政府

(一)現(xiàn)代經(jīng)濟學中的自然壟斷行業(yè)1982年,鮑莫爾,威利格等經(jīng)濟學家從部分可加性(Subadditivity)的角度重新解釋了自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟特征。他們認為,即使規(guī)模經(jīng)濟不存在,即使平均成本上升,只要單一企業(yè)供應整個市場的成本小于多個企業(yè)分別生產(chǎn)的成本之和,由單一企業(yè)壟斷市場的社會成本就仍然最小,該行業(yè)就仍然是自然壟斷行業(yè)。(對自然壟斷的管制,源于《現(xiàn)代經(jīng)濟學前言專題》)將此理論運用到多產(chǎn)品生產(chǎn)行業(yè),則自然壟斷行業(yè)可用范圍經(jīng)濟(EconomiesOfScope)來解釋。即單個企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品的成本小于多個企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和,用公式簡單表示為:TC(Qx,Qy)<C(Qx)+C(Qy)。鮑莫爾等經(jīng)濟學家提出了可競爭性市場理論,即來自潛在進入者的競爭壓力市場上供給者行為構(gòu)成很強約束的市場。他們認為,市場屬于壟斷結(jié)構(gòu),如果實際的或潛在的市場約束足夠強,使市場近似于完全可競爭性市場,自然壟斷是有效的壟斷,經(jīng)濟規(guī)制不再必要。該理論為放松規(guī)制,引入競爭提供了理論基礎。20世紀80年代以來,各個國家紛紛在銀行、電信、民航、電力等領域采取了放松管制的改革,引入競爭機制,縮小政府涉足范圍,通過規(guī)制改革重新構(gòu)建了市場與政府的關系。(二)以英國電力行業(yè)的改革為例市場層面:英國電力改革打破了原有的垂直一體化格局,旨在建立競爭性市場。電力產(chǎn)業(yè)鏈是由發(fā)電-輸電-配電-售電四大環(huán)節(jié)構(gòu)成,英國將發(fā)電和售電環(huán)節(jié)分離出去。發(fā)電系統(tǒng)由全國電力公司(NP)、電力生產(chǎn)公司(PG)、國營核電公司、蘇格蘭南、北電力公司、中小型發(fā)電公司(IPP)、外國電力公司等組成,形成競爭格局。在輸、變電領域,由全國電網(wǎng)公司獨家經(jīng)營電力市場。在供電領域,成立了12家地區(qū)供電公司,直接面向電力用戶供電,大于等于100KW的用戶可自由選擇供電公司。英國政府將市場進行分割是有理論和實踐依據(jù)的。襖特森認為,產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的變化可以隨技術因素和需求因素的變化而變化。隨著市場的發(fā)展,電力行業(yè)的需求量越來越大,獨家經(jīng)營已經(jīng)不能適應市場需求的變化。從行業(yè)自身的特點看,發(fā)電和售電業(yè)務不具有固定性網(wǎng)絡的特點,自然壟斷性不強,為自然壟斷行業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務。Primeaux等專家對電力行業(yè)作過實證研究,他們收集了同時存在兩個電力供應企業(yè)的城市和只存在一個電力供應企業(yè)的城市的可比較成本數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)一個企業(yè)提供電力并不比兩個企業(yè)提供電力具有較高的效率?？梢?并不是自然壟斷行業(yè)所有產(chǎn)品(業(yè)務)都具備自然壟斷特性,實行“一刀切”的政策是不科學的。政府層面:1989年英國修定了“電力法”,并由此設立了能源工業(yè)規(guī)制辦公室(OFFER),它是一個獨立于企業(yè)的專門的行業(yè)管制機構(gòu),主任任期五年,該機構(gòu)職能是:維護市場秩序,保證有足夠電力供應,發(fā)放電力經(jīng)營許可證。英國還設立了兩個監(jiān)督機構(gòu),其一為壟斷和兼并委員會(MMC),負責對競爭領域中,OFFER認為沒有實現(xiàn)有效競爭的任何領域調(diào)查;其二為公平交易委員會,旨在維護消費者的經(jīng)濟利益。在英國社會中還有專門的電力消費者委員會,共同防止消費者利益受損。市場與政府結(jié)合層面:政府在競爭領域立足于建立市場交易規(guī)則和市場交易制度。英國在此領域,建立了兩個“中心”一個“市場”。兩個中心是面向所有發(fā)電和配電公司開放的電力交易中心;英格蘭和威爾士電力交易中心,在這里,10萬千瓦容量以上的發(fā)電機組由國家電網(wǎng)公司統(tǒng)一調(diào)度,通過運營該交易中心,以競價方式完成供求之間的平衡。在合同市場上,發(fā)電廠和用戶就電價達成協(xié)議,通過談判簽定雙邊合同,確定上網(wǎng)電價。在必要時,OFFER也會作出必要的規(guī)制。在壟斷領域,政府主要是建立一套科學的規(guī)制制度。在電價上,英國政府就采取了激勵規(guī)制制度。為防止壟斷低效率,政府運用了最高限價(RPI-X)作為規(guī)制工具,政府經(jīng)過一段時間(如3-5年)對規(guī)制模型中的變量值重新評估,重新定價格上限,上限以下,價格可以自由浮動。這樣,相對于投資回報率規(guī)制來看,提供了一種能讓企業(yè)在短期內(nèi)降低成本,以獲得較大利潤的制度設計。在英格蘭和威爾士,該方法僅運用于電力行業(yè)自然壟斷業(yè)務領域,在非自然壟斷業(yè)務領域由市場機制來發(fā)揮作用。通過上述改革,明確也解決了誰是規(guī)制者,規(guī)制誰,誰來監(jiān)督規(guī)制者的三“W”問題,提高了政府管制的科學性和

管制效率。從實踐來看,改革后英國取得了較大成效,老電廠提高了效率,降低了成本。如NP1994年與1990年比成本下降了21%,同時電價下降了,如1996年比1990年家用電價下降了11%。

三、轉(zhuǎn)型時期我國政府在自然壟斷行業(yè)中的角色問題

(一)仍以電力行業(yè)為例,看重塑政府角色的前提從英國電力改革的經(jīng)驗可以得到啟示,重塑政府角色首先要從根本上打破政企和一的局面。轉(zhuǎn)型時期,兩種體制并存,由于路徑依賴在制度變遷中的作用,政府與企業(yè)之間仍保持著千絲萬縷的關系,出現(xiàn)“壟斷依靠市場和行政的雙重力量形成,既具有計劃經(jīng)濟體制下國家壟斷的特點,依靠行政組織和行政手段來推動壟斷的形成和運作,又融進了市場經(jīng)濟體制下市場壟斷的某些成分,依托目前尚不完善的市場機制來操縱壟斷,是當前體制轉(zhuǎn)軌過程中行政權(quán)力和市場力量形成的特殊壟斷即行政性市場壟斷?！痹谖覈娏︻I域,1987年國務院提出了“政企分開,省為實體,聯(lián)合電網(wǎng),統(tǒng)一調(diào)度,集資辦電”的方針。1997年撤消了電力部,原行政職能交給國家經(jīng)貿(mào)委決定。2000年,國家經(jīng)貿(mào)委決定調(diào)整地方政府與企業(yè)的行政關系。各省(區(qū)、市)將分散在各專業(yè)管理部門,行政性公司等單位的政府管電職能劃入經(jīng)貿(mào)委,表明我國旨在政企分開的改革取得了實質(zhì)性進展。但要改變政府集政策制定者、監(jiān)督者、經(jīng)營者為一身的局面,有必要建立一個獨立的專門的行業(yè)規(guī)制機構(gòu),反壟斷受理機構(gòu),專門的監(jiān)督機構(gòu),并充分發(fā)揮行業(yè)自律協(xié)會的作用。其次,明確細分自然壟斷行業(yè)中政府規(guī)制領域。這就要求政府依據(jù)行業(yè)特點,打破原垂直一體化格局,重新構(gòu)建政府與市場的關系。從我國電力行業(yè)來看,通過改革電力工業(yè)投資和辦電機制,形成了外資、地方、中央和地方等多元化的建廠格局。1985年成立了華能集團,新力能源公司。1996年,政府制定了利用外資的具體政策。初步打破了發(fā)電行業(yè)壟斷經(jīng)營的局面,在發(fā)電環(huán)節(jié)確立了競爭的基礎。但非垂直一體化格局遠沒有形成,輸電和配電環(huán)節(jié)仍然處于國家電力公司壟斷經(jīng)營狀態(tài)。國家電力公司獨占了500KV、300KV的輸電、變電業(yè)務,壟斷了220KV、110KV的輸電和變電業(yè)務。總的來講,我國的電力行業(yè)仍然是高度壟斷業(yè)務,可競爭性市場沒有建立起來,在市場可以發(fā)揮作用的領域,政府沒有退出。另外,還需要有法律保障。法律是政府進行管制的手段之一。法制的作用用錢穎一的話來說,“第一個作用是約束政府,約束的是政府對經(jīng)濟活動的任意干預,第二個作用是約束經(jīng)濟人行為”。核心是“確定政府與經(jīng)濟人之間的保持距離型關系以有利于經(jīng)濟的發(fā)展”。在競爭性領域里,法律主要用來約束市場,維持市場秩序,防范“市場失靈”,在壟斷領域里,法律主要用來約束政府,防范行政性壟斷。我國在自然壟斷行業(yè)的法制建設需要從兩個層面入手。一為宏觀層面,需要規(guī)定嚴格,可操作性強的《反壟斷法》,雖然我國1993年頒布了《反不正當競爭法》,但有關禁止壟斷價格的規(guī)定非常簡單,缺乏相應責任條款,且對政府濫用權(quán)力的約束力不夠。二為微觀層面,加強產(chǎn)業(yè)行業(yè)法的建設。1996年的《電力法》,該法已經(jīng)規(guī)定的主要政府管制機構(gòu)已經(jīng)撤消,其指導思想也出于國家基礎建設安全考慮,欠缺規(guī)范市場主體行為的特征。(二)重塑政府角色我國當前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期,市場的需求水平還不高,因而,政府干預的廣度,深度要相對大一些。政府規(guī)制的一個突出特點就在于,它是一個混合體,需要政府分領域放松規(guī)制和強化規(guī)制。在自然壟斷業(yè)務領域,仍然采取壟斷經(jīng)營,政府在其中充當科學規(guī)制體系設計者的角色。政府可引入競爭性激勵規(guī)制方式避免壟斷經(jīng)營帶來的負效應。如在經(jīng)營領域?qū)嵭袎艛嘟?jīng)營市場化,政府成為特許經(jīng)營許可權(quán)的發(fā)放者,采取競爭投標經(jīng)營;在壟斷價格領域,我國主要采用的是成本加成定價法,企業(yè)在穩(wěn)獲利潤的前提下,根本沒有降低成本的動力,這需要政府構(gòu)建一套適合自己國情的價格激勵機制。在非自然壟斷業(yè)務領域,政府應該成為競爭性經(jīng)營的組織者和監(jiān)督者,建立市場競爭規(guī)則和交易制度,讓市場機制來發(fā)揮作用。從我國來看,自然壟斷市場中的市場競爭規(guī)則和交易制芳還沒有系統(tǒng)建立起來。在交易制度上,有學者建議采用以中長期雙邊合同為主,現(xiàn)貨市場交易為輔的模式,不管是哪種模式都要適合我國國情;在競爭規(guī)則上,政府要定的規(guī)則很多、很細,如澳大利亞的國家電力市場規(guī)則就有十條,細到對報價、安全要求等都有明確規(guī)定。在這塊領域中,政府也進行必要監(jiān)督防止過度競爭或有效競爭不足,主要成為彌補市場缺陷而存在。

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