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生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)制度在祁連山案中的適用

祁連山自然保護區(qū)生態(tài)破壞始于20世紀60年代，初期主要是亂砍濫伐，后來逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈V山開采，90年代以后又開始大規(guī)模開發(fā)小水電，生態(tài)破壞問題日益突出。2017年2月，中央成立督察組正式對此問題展開專項督察。經(jīng)調(diào)查核實祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)破壞的主要問題如下。一方面，企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營者的違法問題，主要表現(xiàn)：一是礦產(chǎn)勘探、開采企業(yè)長期大規(guī)模地進行探礦、采礦活動致使保護區(qū)局部植被遭到嚴重破壞，地表塌陷，水土流失嚴重。二是水電開發(fā)企業(yè)在設(shè)計、建造和運行中未對河流流量進行科學(xué)論證，違法建設(shè)和違規(guī)運行致使下游河段出現(xiàn)斷流等問題，嚴重破壞了流域水生態(tài)系統(tǒng)。三是部分企業(yè)未依法建設(shè)污染物處理設(shè)施，偷排偷放致使保護區(qū)內(nèi)大氣污染物、水污染物含量長期超標(biāo)，造成大氣污染、水污染等問題。另一方面，黨委和政府等公權(quán)力機關(guān)的違法違規(guī)問題，主要表現(xiàn)：一是黨委和政府未依法依規(guī)執(zhí)行中央的生態(tài)環(huán)境保護政策部署，縱容生態(tài)破壞行為，違法進行項目審批。二是以地方立法為破壞保護區(qū)提供法律依據(jù)，嚴重違背國家法律，如《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》將國家層面的《自然保護區(qū)條例》中的禁止限制范圍大幅度縮小。三是不作為、亂作為，環(huán)境監(jiān)管嚴重缺位，從省級主管部門到保護區(qū)管理部門，從綜合管理部門到具體審批單位，責(zé)任不落實、履職不到位問題比較突出，以致一些違法違規(guī)項目暢通無阻，自然保護區(qū)管理有關(guān)規(guī)定名存實亡[2]。鑒于此，中共中央依據(jù)黨規(guī)國法對相關(guān)單位和責(zé)任人進行了問責(zé)，不僅對省級、市級、縣級以及保護區(qū)黨政主管領(lǐng)導(dǎo)進行了黨紀、政紀處分，還要求省委和省政府向中央作出深刻檢查。2017年1—10月，甘肅省檢察機關(guān)經(jīng)審查，共批準逮捕祁連山破壞環(huán)境資源犯罪案件8件16人；建議行政執(zhí)法機關(guān)移送破壞環(huán)境資源犯罪案件23件30人；監(jiān)督公安機關(guān)立案偵查破壞環(huán)境資源犯罪案件14件15人[3]。在祁連山案中，黨政部門同時被納入生態(tài)保護責(zé)任追究且追責(zé)主體范圍非常之廣、級別非常之高，這在我國生態(tài)環(huán)境保護的歷程中實屬罕見。此案一方面反映出了祁連山自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的嚴重程度，另一方面也顯現(xiàn)了國家對生態(tài)環(huán)境保護的高度重視。

祁連山案中生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)適用的主要問題

祁連山案對地方黨政機關(guān)及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部進行了追責(zé)，從效果上看，經(jīng)過黨政追責(zé)后，祁連山生態(tài)破壞的情況得到了有效遏制。甘肅省委、省政府制定了《甘肅省貫徹落實中央環(huán)境保護督察反饋意見整改方案》，全面啟動祁連山的生態(tài)保護與修復(fù)，提出在2018年底徹底清理保護區(qū)內(nèi)違法違規(guī)建設(shè)項目，并開始編制祁連山國家公園體制試點方案，以增強祁連山生態(tài)功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力。誠然，生態(tài)環(huán)境保護的黨政同責(zé)制度是一項新的制度，還處于不斷完善的階段。在祁連山案中，生態(tài)環(huán)境黨政同責(zé)制度在適用上顯現(xiàn)出一些值得改進的規(guī)范性問題。其主要是：黨政同責(zé)的適用依據(jù)問題我國并未有法律法規(guī)明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)，它主要是來源于中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳的聯(lián)合發(fā)文，包括《環(huán)境保護督察方案（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》等。這些中辦、國辦聯(lián)合出臺的生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)的規(guī)范性文件，政治權(quán)威地位高，但是法律地位并不高，在國家立法體系中屬于行政規(guī)范性文件，在黨內(nèi)法規(guī)體系中部分屬于黨內(nèi)法規(guī)，而部分屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件。雖然這些文件在形式外觀上跟黨規(guī)國法非常相似，但在實際執(zhí)行過程中一旦與法律法規(guī)發(fā)生沖突，就將面臨“孰大孰小”的問題。由于當(dāng)前黨政同責(zé)的政治地位較高，所以在實踐中一般會優(yōu)先適用黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)定，由此卻使法律法規(guī)處于“閑置”甚至無效狀態(tài)，如當(dāng)前盛行的生態(tài)環(huán)境評價考核制度，各級黨政機關(guān)均制定了詳細的評價考核和追責(zé)辦法并遵此執(zhí)行，而對于生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)中的行政責(zé)任規(guī)定則很少被適用。祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)破壞案中，在處分結(jié)果中不僅有黨內(nèi)處分也有行政撤職等政紀處分，而在處罰依據(jù)中卻僅僅用的“《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等有關(guān)規(guī)定”，并沒有使用法律位階較高的環(huán)境保護類法律法規(guī)。從實用角度考慮，無論適用什么法規(guī)文件，只要生態(tài)環(huán)境保護問題得以解決就是好的、有效的制度。但是從法治理性角度考慮，這種現(xiàn)象則容易因領(lǐng)導(dǎo)人意志或關(guān)注點的轉(zhuǎn)移而改變。生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)責(zé)不對稱在政府層面，生態(tài)環(huán)境保護職權(quán)和責(zé)任還是相對比較清晰的。以《環(huán)境保護法》為代表的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)對政府的生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)進行了規(guī)定，并在法律責(zé)任中規(guī)定了行政處分的具體情形，主要包括包庇違法行為、環(huán)境監(jiān)管不力、人為造成環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實以及未依法公開環(huán)境信息等行為。原監(jiān)察部和原國家環(huán)?？偩诌€聯(lián)合制定了《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》，對行政機關(guān)及其工作人員的環(huán)境行為依法進行處分。但是在黨的層面，以《黨章》為代表的黨內(nèi)法規(guī)只是明確了黨在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，具體在生態(tài)環(huán)境保護中有何具體的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)則不明確。雖然《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等為數(shù)不多的幾部黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)成員、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，但是目前尚未有一部黨內(nèi)法規(guī)將黨委、黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境保護職權(quán)全面地進行規(guī)定，這會造成地方黨委在生態(tài)環(huán)境保護中的職權(quán)不清，責(zé)任不明，從長遠看不利于地方黨委領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)。黨政同責(zé)的追責(zé)程序存在缺陷正當(dāng)、科學(xué)的追責(zé)程序是追責(zé)制度得以穩(wěn)固發(fā)展的基礎(chǔ)，目前生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)的追責(zé)程序存在缺陷。首先，追責(zé)啟動程序不健全。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》只是規(guī)定了追責(zé)的情形，而在實際追責(zé)過程中，即便在事實上有了追責(zé)的情形，但如何使這些追責(zé)情形被追責(zé)機關(guān)常規(guī)監(jiān)督并啟動追責(zé)程序？目前，黨政同責(zé)追責(zé)程序存在于兩個制度領(lǐng)域：首先，黨政聯(lián)合實施的環(huán)保督察、生態(tài)文明建設(shè)評價考核可以啟動追責(zé)程序，其屬于自上而下的啟動方式，是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護追責(zé)的主要方式。其次，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的第十一條規(guī)定了兩種追責(zé)程序：一是政府生態(tài)環(huán)境保護部門在工作中發(fā)現(xiàn)有追責(zé)情形的，向紀檢監(jiān)察機關(guān)或者組織（人事）部門移送；二是司法機關(guān)在處理生態(tài)環(huán)境保護案件時發(fā)現(xiàn)有追責(zé)情形的，向有關(guān)紀檢監(jiān)察機關(guān)或者組織（人事）部門提出處理建議。與督察追責(zé)不同的是，向紀檢監(jiān)察部門或司法機關(guān)移送大都是由公眾檢舉為案由的，屬于自外而內(nèi)的追責(zé)啟動方式，所涉程序性規(guī)定僅以黨內(nèi)法規(guī)文件形式出現(xiàn)是遠遠不夠的，且追責(zé)處理結(jié)果有公布于眾的必要性?，F(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《環(huán)境保護督察方案（試行）》等法規(guī)文件只是簡單規(guī)定了責(zé)任追究決定一般要向社會公開。這里“一般”作何理解，哪些責(zé)任追究決定屬于一般情況應(yīng)當(dāng)公開，哪些責(zé)任追究決定屬于特殊情況不予公開以及公開的主體、公開的方式、公開的內(nèi)容等都沒有明確的規(guī)定。

完善生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)制度的建議

完善的制度是生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)取得實效的保證。在依法治國的基本方略下，社會問題的解決都應(yīng)該首先運用法治的思維，依靠法律和制度，只有這樣社會才能長治久安。鑒于生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)存在上述問題，從以下幾個方面提出完善的建議。強化黨政同責(zé)的適用依據(jù)目前，我國正在形成黨規(guī)、國法二元制的立法體系，生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)要想取得較高的法律地位和執(zhí)行效力，就必須強化其適用依據(jù)。我國正式的法律淵源包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及司法解釋等。黨內(nèi)法規(guī)的正式淵源則包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等。生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)的法規(guī)文件載體大多屬于規(guī)范性的文件，這不足以支撐它獲得足夠的法律地位。因此，強化黨政同責(zé)適用依據(jù)的對策是：首先，制定專門的生態(tài)環(huán)境保護的黨內(nèi)法規(guī)。中共十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，賦予了其較高的政治地位，生態(tài)環(huán)境保護已成為黨的基本主張。指出當(dāng)前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，生態(tài)環(huán)境保護被提到了空前的高度。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰[4]。生態(tài)環(huán)境保護事關(guān)社會主要矛盾的解決，是人民獲得美好生活的重要保障。因此，黨中央應(yīng)當(dāng)考慮制定生態(tài)環(huán)境保護條例或規(guī)則等較高等級的黨內(nèi)法規(guī)，并依法明確黨中央、地方黨委以及一般黨員干部在生態(tài)環(huán)境保護中的職權(quán)與責(zé)任。其次，進行較高層級的黨政聯(lián)合立法。為了彌補生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)的法律地位較低問題，可以對現(xiàn)有中辦和國辦聯(lián)合的生態(tài)環(huán)境保護類的法規(guī)文件進行修改、完善、整合，強化黨政同責(zé)制度在行政法規(guī)中的地位。隨著黨和國家機構(gòu)改革的推進，將來可考慮在全國人大制定的法律中明確黨和政府的生態(tài)環(huán)境保護職權(quán)和責(zé)任。生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)責(zé)要一致權(quán)力與責(zé)任，如同權(quán)利與義務(wù)一樣不能孤立存在，沒有無責(zé)任的權(quán)力，也沒有無權(quán)力的責(zé)任；權(quán)力依靠責(zé)任加以限制，責(zé)任借助權(quán)力體現(xiàn)正當(dāng)[5]。權(quán)責(zé)一致的前提是權(quán)力責(zé)任分配公平、清晰。因此，在生態(tài)環(huán)境保護中要從以下兩方面明確生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)責(zé)關(guān)系：首先，要區(qū)分黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定了責(zé)任追究的具體情形，這其實是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在黨規(guī)國法中生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任的轉(zhuǎn)化和具體呈現(xiàn)。因此，從某種意義上說該規(guī)定變相明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境保護中的職責(zé)。但是從具體條文上看，它將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)混合在了一起，如第五條的表述為“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任”。雖然我國黨委和政府之間具有天然的緊密聯(lián)系，但二者既然屬于不同性質(zhì)的公權(quán)力機構(gòu)，黨委領(lǐng)導(dǎo)干部和政府領(lǐng)導(dǎo)干部之間的職責(zé)就應(yīng)該具有不同之處。再者，黨的主張要上升為國家意志是需要通過人大依法定程序完成的，故建議該辦法內(nèi)容應(yīng)被人大出臺的正式的法律、法規(guī)所吸納，在法律和地方性法規(guī)中明確黨委和政府在生態(tài)環(huán)境保護中的職責(zé)分工。其次，要明確黨委職能部門的生態(tài)環(huán)境保護職權(quán)。在政府中，環(huán)保部門統(tǒng)一負責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，其他部門各司其職予以配合；但是在各級黨委，當(dāng)前的法規(guī)只強調(diào)了黨委具有生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)。依據(jù)《黨章》規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨委在生態(tài)環(huán)境保護的職責(zé)可以概括為生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)的完成、生態(tài)環(huán)境保護大政方針的制定、生態(tài)環(huán)境保護思想理念的宣傳引領(lǐng)、環(huán)保型干部的組織人事安排以及重大生態(tài)環(huán)境問題的處理等方面。同時，黨委是一個由組織、宣傳、政法等部門組成的組織機構(gòu)，黨委的具體職權(quán)和工作也應(yīng)當(dāng)根據(jù)部門性質(zhì)予以分配并細化，從而形成黨政生態(tài)環(huán)境保護權(quán)責(zé)一致的治理體系。完善黨政同責(zé)的追責(zé)程序黨政同責(zé)在本質(zhì)上是一種責(zé)任追究方式，要使生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)成為一種穩(wěn)固的法律制度，就必須完善它的追責(zé)程序。首先，構(gòu)建多元化的追責(zé)啟動方式。由于違法違規(guī)行為可能發(fā)生在多個環(huán)節(jié)，一事實觸動多責(zé)任的現(xiàn)象決定了需要多問責(zé)主體間的同時作為，但各問責(zé)主體權(quán)限只覆蓋部分片斷，所以必須關(guān)注責(zé)任體系內(nèi)其他問責(zé)主體的作為空間[6]。在追責(zé)啟動方式上，一方面要將環(huán)保督察和生態(tài)環(huán)境評價考核等自上而下的監(jiān)管方式形成常態(tài)化的制度，不因領(lǐng)導(dǎo)的變動和重視而改變；另一方面，要建立紀委與政府工作部門、司法機關(guān)雙向互動的追責(zé)聯(lián)動機制。目前，除了紀委與行政監(jiān)察部門之間的追責(zé)聯(lián)動機制運行較好，紀委與環(huán)保等其他政府部門以及司法機關(guān)之間的追責(zé)聯(lián)動性較薄弱，因此應(yīng)當(dāng)建立雙向聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境保護追責(zé)機制。無論是紀委、政府部門還是司法機關(guān)，在處理具體案件尤其是生態(tài)環(huán)境保護類案件時，若發(fā)現(xiàn)黨組織或黨員干部有違紀違法情形的，要及時與該黨組織或黨員的主管單位、上級黨委或紀委通報情況，并且在案件證據(jù)線索搜集方面建立共享機制，實現(xiàn)追責(zé)資源的最大效益。其次，公開追責(zé)結(jié)果，接受公眾監(jiān)督。在行政處罰中，行政機關(guān)會出具正式的處罰決定書；在訴訟中，檢察院、法院會出具公訴書、判決書、裁定書等制式法律文書。生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)應(yīng)借鑒此形式，在生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)中明確規(guī)定，以書面形式將黨政同責(zé)的追責(zé)事由、追責(zé)流程以及責(zé)任形式向社會公開。這樣一方面可以保證公民的知情權(quán)，另一方面也是以此形式接受公眾監(jiān)督，防止黨員干部在組織人事任命時的違法違規(guī)操作。黨政同責(zé)是中央在生態(tài)環(huán)境保護新形勢下實行的問責(zé)制度，在實踐中對各級黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部形成了巨大的震懾。一方面促使各級黨政機關(guān)積極作為，堅決查處破壞生態(tài)環(huán)境的行為，另一方面也使唯“GDP”論英雄的政績評價標(biāo)準逐漸瓦解，推動了生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展。法治把權(quán)力與法律的關(guān)系置于一種新的格局中，法律不但得到權(quán)力的有效支持，而且它作為一種非人格化的力量對權(quán)力發(fā)揮著制約的作用[7]。生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)要在中國特色社會主義法治建設(shè)中，不斷地總結(jié)實踐經(jīng)驗，進而形成具有中國特色的生態(tài)環(huán)境保護體制。

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作者:杜群 杜殿虎 單位:武漢大學(xué)