導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)法官定額制構(gòu)建探討論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2002年7月18日，中國(guó)最高人民法院了《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》。這個(gè)《意見(jiàn)》第25條明確提出：“實(shí)行法官定額制度。在考慮中國(guó)國(guó)情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各種因素的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有編制內(nèi)，合理確定各級(jí)人民法院法官定額”。由此可見(jiàn)，最高人民法院根據(jù)修改后的《法官法》的規(guī)定，已經(jīng)將建立中國(guó)法官定額制度正式提上了議事日程。顯然，對(duì)法官實(shí)行定額管理是實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化的前提，對(duì)法官隊(duì)伍整體而言，如果沒(méi)有量的限制，質(zhì)是根本無(wú)法保證的。論文百事通沒(méi)有質(zhì)的保證，法官隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)便是一句空話。然而，對(duì)法官實(shí)行定額管理并不是一個(gè)單純的法官編制問(wèn)題，它是以法律的形式對(duì)法官員額實(shí)施總量控制的一項(xiàng)制度，是法官職業(yè)化這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。這項(xiàng)制度的建立，涉及諸多因素。它不僅受人口、案件數(shù)量等基本因素的影響，而且還受法院設(shè)置、訴訟程序以及法官管理體制等制度性因素的制約?？梢哉f(shuō)，這項(xiàng)制度的建立幾乎涉及我國(guó)法院體制的各個(gè)層面。因此，研究法官定額制度，首先應(yīng)當(dāng)從中國(guó)法院的實(shí)際出發(fā)，對(duì)目前在我國(guó)影響法官定額制度建立的各種主要因素進(jìn)行分析和研究，在此基礎(chǔ)上，才有可能尋求在我國(guó)建立法官定額制度的有效途徑。

一、影響法官定額管理的兩大基本因素

影響法官定額管理的因素很多，但最基本的莫過(guò)于人口和案件數(shù)量?jī)蓚€(gè)因素。因此，許多論著往往將這兩個(gè)因素作為判斷一國(guó)法官人數(shù)是否合理的重要標(biāo)準(zhǔn)。

1.人口因素

通常情況下，人口與案件數(shù)量成正比，人口的多少往往直接影響案件的數(shù)量，因而也影響到法官的數(shù)量。實(shí)際上，人口因素對(duì)法官人數(shù)的影響主要體現(xiàn)在法官人數(shù)占所在國(guó)家（或地區(qū)）總?cè)丝诘谋壤?。然而，由于各?guó)的司法制度、訴訟體制和法治發(fā)展水平的不同，法官占總?cè)丝诒壤泊嬖诤艽蟛町悺?/p>

德國(guó)法官占總?cè)丝诘谋壤罡?，日本則最低，二者相差有十一倍之多。而美國(guó)與中國(guó)之間的差別不大。實(shí)際上，法官占人口的比例是一個(gè)具有模糊性的概念，何種比例為佳，并無(wú)定規(guī)。但由于人口和案件數(shù)量之間的正比例關(guān)系，若法官人數(shù)占人口比例太小，將有可能因法官不堪重負(fù)而影響整個(gè)司法體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。在這一點(diǎn)上，日本就是一個(gè)明顯的例證。根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)資料，日本是目前法官人數(shù)占人口比例最小的國(guó)家之一，包括在各級(jí)裁判所工作的助理法官（判事補(bǔ)）在內(nèi)，每萬(wàn)人口中只有0.23名法官。由于法官人數(shù)占人口比例太小，日本各級(jí)法院的案件效率低下，積壓嚴(yán)重的情況相當(dāng)普遍，已成為日本司法的一個(gè)頑癥。

日本法院審理的民事案件中，盡管已結(jié)案件數(shù)逐年增加，未結(jié)案件的比例逐年下降，但未結(jié)案件所占比例最低的年份也仍然維持在36.2％，1991年甚至高達(dá)46.9％。從審理周期看，平均審理周期最低的年份達(dá)到88個(gè)月，而判決案件的審理周期最高的年份高達(dá)21個(gè)月。日本法院的這種狀況引起了日本國(guó)民和當(dāng)局的不滿。因此，從1999年開始的日本第三次司法改革明確將解決法曹（包括法官）人口不足的問(wèn)題作為改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2001年7月12日，日本司法改革審查委員會(huì)公布了一項(xiàng)最后報(bào)告，提出到2018年將法曹人口的數(shù)量從2001年的18，000人增加到50，000人，并且提出要加大法官人數(shù)的增加幅。

顯然，日本的例子說(shuō)明了法官占人口比例太小所帶來(lái)的問(wèn)題，而改變這種狀況最直接的途徑是增加法官人數(shù)。日本計(jì)劃用18年時(shí)間使法官人數(shù)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增加3倍，也算得上是痛定思痛了。從理論上說(shuō)，法官占人口比例太小容易造成效率低下，質(zhì)量不保的問(wèn)題，那么，法官人數(shù)過(guò)多，也同樣會(huì)因?yàn)槿烁∮谑露绊懓讣馁|(zhì)量和效率。我國(guó)的學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期以來(lái)普遍認(rèn)為我國(guó)的法官人數(shù)占人口比例太大，并且認(rèn)為這是我國(guó)法院案件存在質(zhì)量和效率問(wèn)題之原因所在。有人甚至認(rèn)為中國(guó)法官有3萬(wàn)人就夠了。這種認(rèn)識(shí)的出發(fā)點(diǎn)自然無(wú)可非議，只是在法官人數(shù)計(jì)算上存在謬誤，同時(shí)對(duì)中國(guó)司法的實(shí)際狀況也缺乏分析。值得指出的是，盡管中國(guó)法官人數(shù)占人口比例并不是世界上最高的國(guó)家，但從我國(guó)的司法體制的現(xiàn)狀以及法院審理案件的數(shù)量等因素考慮，目前這一比例的真實(shí)性及其合理性還有待于證明。對(duì)此，筆者將在下面的論述中作進(jìn)一步的探討。

2.案件數(shù)量

從某種意義上說(shuō)，案件數(shù)量與法官人數(shù)的關(guān)系更為直接。在一般情況下，如果不考慮其他因素，確定法官員額通常應(yīng)當(dāng)以每個(gè)法官所能承擔(dān)的工作量為前提，而法官工作量的直接量化形式就是案件的數(shù)量。因此，案件數(shù)量是確定法官員額的一個(gè)硬指標(biāo)。然而，由于各國(guó)訴訟制度不同，各國(guó)法官每年人均審理案件數(shù)也有很大差別。以一審案件為例，2001年，我國(guó)法院審結(jié)的一審案件590多萬(wàn)件，以21萬(wàn)法官計(jì)算，平均每個(gè)法官28件；而美國(guó)聯(lián)邦法院1995年受理一審案件283，688件，當(dāng)年美國(guó)聯(lián)邦法院法官的總?cè)藬?shù)為763人，平均每個(gè)法官317件，二者相差11倍之多。對(duì)此，我們不妨作一些分析：實(shí)際上，由于美國(guó)的訴訟制度所決定，絕大多數(shù)案件并未經(jīng)過(guò)審理就已經(jīng)終止，經(jīng)過(guò)完整的庭審結(jié)案只有6％左右，1995年，美國(guó)聯(lián)邦法院受理的283，688件一審案件中，只有17，816件經(jīng)過(guò)完整的庭審。如果以這個(gè)數(shù)字計(jì)算，平均每個(gè)聯(lián)邦法官一年經(jīng)過(guò)完整的庭審審結(jié)的案件只有23件，而其余348件案件則通過(guò)庭前或庭外的其他方式了結(jié)。我們還可以換一個(gè)角度來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題，波斯納法官曾有過(guò)一個(gè)計(jì)算：美國(guó)聯(lián)邦地方法院審理一個(gè)一審案件的庭審持續(xù)時(shí)間1995年平均為3.4天，依此計(jì)算，17，816件案件僅庭審時(shí)間平均每個(gè)地方法官每年就要為此占用100個(gè)工作日。如果以每年250個(gè)工作日計(jì)算，假設(shè)每件案件都經(jīng)過(guò)完整的庭審，每個(gè)美國(guó)聯(lián)邦地方法官一年審理的案件數(shù)也不超過(guò)60件。我們?cè)賮?lái)分析中國(guó)的情形，首先，中國(guó)法院審理的一審案件絕大多數(shù)都經(jīng)過(guò)庭審，而且大多數(shù)是由3個(gè)法官而不是1個(gè)法官審理，因此，中國(guó)法官審理一個(gè)案件的實(shí)際工作量超過(guò)美國(guó)聯(lián)邦地方法官；其次，中國(guó)21萬(wàn)法官中實(shí)際審理案件的法官人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有那么多（這一點(diǎn)我們將在下面作詳細(xì)的討論），而美國(guó)聯(lián)邦法院的法官人數(shù)和實(shí)際審理案件的法官人數(shù)是基本相同的。從這個(gè)意義上說(shuō)，以21萬(wàn)法官為基數(shù)來(lái)計(jì)算中國(guó)法官的人均審理案件數(shù)是不盡合理的。

為了進(jìn)一步說(shuō)明案件數(shù)量和法官人數(shù)的關(guān)系，我們不妨再對(duì)有關(guān)國(guó)家上訴案件的情況作一些分析。例如1987－1989年日本高等法院每年受理的上訴案件平均30000件左右，但實(shí)際審結(jié)的案件約占50％。以高等法院法官總數(shù)280人計(jì)算，平均每個(gè)法官一年審結(jié)的上訴案件數(shù)為54件；美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院1987－1989年受理的上訴案件平均35，000件左右，每年實(shí)際了結(jié)的案件大約占56％左右，且實(shí)際了結(jié)的案件中大約一半的案件屬于“程序性終止”，對(duì)法官的工作量沒(méi)有大的影響。依此計(jì)算，美國(guó)148名聯(lián)邦上訴法官（1988）平均每人每年實(shí)際審理的上訴案件數(shù)為66件。

由此可見(jiàn)，司法統(tǒng)計(jì)所反映的案件數(shù)量與法官實(shí)際審的案件數(shù)之間往往存在很大差別，但不同國(guó)家的法官實(shí)際審理的案件數(shù)并無(wú)大的差異。盡管各國(guó)的訴訟制度不同，各國(guó)法官之間也可能存在個(gè)體的差異，但每個(gè)法官所能承擔(dān)的實(shí)際工作量卻應(yīng)當(dāng)有個(gè)合理的極限。如果離開了這個(gè)前提去討論問(wèn)題，就難免會(huì)得出錯(cuò)誤的結(jié)論。因此，在考察案件數(shù)量與法官人數(shù)之間關(guān)系時(shí)，不應(yīng)當(dāng)單純從司法統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)出發(fā)，確定法官員額的重要依據(jù)是每個(gè)法官實(shí)際所能承受的工作量。除此之外，司法體制、訴訟制度對(duì)法官人數(shù)的影響也至關(guān)重要的。

二、法院設(shè)置對(duì)法官員額的影響

法院是法官進(jìn)行審判活動(dòng)的場(chǎng)所，從某種意義上說(shuō)，法院實(shí)際上是法官組成的。因此，法院的設(shè)置與法官的人數(shù)密切相關(guān)，它直接影響到法官員額的確定。法院的設(shè)置是否合理，也直接關(guān)系到法官員額配置的合理性。盡管法院的設(shè)置作為國(guó)家司法體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容必然會(huì)受到政治因素，特別是政治體制的影響，但從合理配置審判資源考慮，法院設(shè)置的主要依據(jù)應(yīng)當(dāng)是轄區(qū)人口、面積和可能發(fā)生的案件數(shù)量等因素。法院的設(shè)置與行政區(qū)劃的設(shè)立不同：行政區(qū)劃的設(shè)立盡管也會(huì)考慮人口、轄區(qū)面積等因素，但更多的是基于國(guó)家主權(quán)的考慮。國(guó)家主權(quán)作為一種對(duì)內(nèi)的最高權(quán)力，其空間范圍是及于國(guó)家版圖的任何一個(gè)角落的。國(guó)家行使這種地域管轄權(quán)最直接的形式就是在國(guó)家主權(quán)所及的所有地區(qū)設(shè)立行政建制而不論這個(gè)地區(qū)的人口多寡、面積大小。任何國(guó)家都不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)人口稀少或經(jīng)濟(jì)總量達(dá)不到一定水平而拒絕在這個(gè)地區(qū)設(shè)立行政建制，在設(shè)立行政區(qū)劃時(shí)也不會(huì)將人口面積以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為主要因素考慮。例如，我國(guó)人口最多的省份河南與人口最少的省份西藏自治區(qū)相比，二者相差36倍之多；江蘇省的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與青海省相比，前者是后者的31倍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距可見(jiàn)一斑。但這些因素并沒(méi)有影響中央政府在這些地區(qū)的行政區(qū)劃設(shè)置。從目前世界各國(guó)的情況看按行政區(qū)劃設(shè)置法院的情形并不多見(jiàn)，例如，德國(guó)全國(guó)有16個(gè)州而高等法院有25個(gè)有的州設(shè)有3個(gè)高等法院；而美國(guó)有50個(gè)州，聯(lián)邦上訴法院只有13個(gè)聯(lián)邦地方法院有94個(gè)均沒(méi)有按行政區(qū)劃設(shè)置。無(wú)論法院設(shè)置多于行政建制（如德國(guó)）還是少于行政建制（如美國(guó)）均是從轄區(qū)面積人口及案件數(shù)量等因素出發(fā)。日本的情況有所不同日本的8個(gè)高等法院及其6個(gè)分院并未按行政區(qū)劃設(shè)置而50個(gè)地方法院則基本與行政區(qū)劃一致即東京都、京都、大阪二府及43個(gè)縣各設(shè)一個(gè)地方法院。但也有例外：日本北海道地域?qū)拸V設(shè)有三個(gè)地方法院。

目前，我國(guó)共有3568個(gè)法院，除少數(shù)情況外，絕大多數(shù)按行政區(qū)劃設(shè)置。由于我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，因而不同地區(qū)的法院受理案件的情況也是不平衡的，往往同一審級(jí)的法院之間受理案件的情況就存在很大差異。一般說(shuō)來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法院受理的案件多，標(biāo)的額大，案件類型也要對(duì)復(fù)雜，而邊遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的法院在案件數(shù)量、標(biāo)的金額和案件的復(fù)雜程度上與前者相比則有很大懸殊。例如，上海浦東新區(qū)法院去年受理的案件近29525件，而海南五指山市法院只有158件，二者相差186倍！有時(shí)這種差別甚至發(fā)生在同一個(gè)省的不同法院之間。例如，海南省的去年受理案件最多的基層法院新華區(qū)法院與受理案件最少的五指山法院審理案件數(shù)也相差十幾倍。更有甚者，我國(guó)的一個(gè)基層法院受理案件的數(shù)量甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個(gè)省三級(jí)法院受理案件的總和。由于法院之間受理案件的情況不平衡，審判人員人工作量也存在很大差異，例如，廈門湖里區(qū)法院審判人員2000年人均審理案件253.6件，廣東番禺大石法院去年人均結(jié)案239件，而海南五指山市法院的審判人員人均審理案件數(shù)僅為6件。法院之間的這種差別給法官定額制度的實(shí)施造成了困難，如果只考慮案件數(shù)量這個(gè)因素，即便以中等發(fā)達(dá)地區(qū)法院人均審理案件數(shù)作為依據(jù)，我們也有相當(dāng)一部分法院只需幾名甚至一至二名法官足矣，有的法院幾乎可以說(shuō)沒(méi)有必要設(shè)置！顯然，我國(guó)法院目前這種設(shè)置成為實(shí)行法官定額制度的一種制約因素，不改變這種情況是無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)推行法官定額制的。

三、訴訟程序的設(shè)計(jì)對(duì)實(shí)行法官定額制度的影響

程序設(shè)計(jì)是訴訟體制的一個(gè)重要內(nèi)容，也是影響法官定額的一個(gè)重要因素。如前所述，案件的數(shù)量是確定法官工作量的最主要的依據(jù)。然而，案件由于其性質(zhì)不同，處理方式不同或所處審級(jí)不同，其所需的工作量是完全不同的。例如，通過(guò)和解、訴辯交易或是駁回起訴等庭前方式了結(jié)的案件與通過(guò)開庭審理后作出判決的案件相比，前者所需的時(shí)間和法官的工作負(fù)擔(dān)就少許多。從前面的論述中我們可以看到，美國(guó)聯(lián)邦地方法院每年受理的案件中只有6％經(jīng)過(guò)完整的庭審，而這6％的案件卻占用了2/5的工作日，其余94％的案件都是在剩余3/5的工作日中完成的?？梢?jiàn)，針對(duì)不同的案件設(shè)計(jì)不同的程序，或在同一程序中設(shè)計(jì)不同的處理方式是科學(xué)地確定法官工作量的前提，因而也是合理確定法官員額的前提。然而，在我國(guó)的立法和實(shí)踐中，還存在著諸多與此不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)要以下幾個(gè)方面：

1.級(jí)別管轄混亂

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行訴訟程序法的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是四級(jí)二審終審制的統(tǒng)一訴訟模式。從法律上說(shuō)，每一級(jí)法院均可以作為一審法院。這樣一來(lái)，除基層法院外，其他三級(jí)法院既是一審法院，又是上訴法院。近幾年來(lái)，由于其他一些因素的趨動(dòng)，我國(guó)高等級(jí)的法院受理一審案件的情況不在少數(shù)，甚至最高法院也開始受理一審經(jīng)濟(jì)糾紛案件。然而，法官審理一審案件和上訴審案件所付出的時(shí)間和所花費(fèi)的工作量是不同的，基層法院和基層以上的法院審理一審案件的程序也有一定的區(qū)別，同是一審案件，在不同級(jí)別的法院審理所需的時(shí)間和工作量就可能不一樣。因此，在四級(jí)法院都可以受理一審案件的情況下，以案件數(shù)量作為確定法官員額的依據(jù)在實(shí)踐中往往難以操作。

從其他國(guó)家有關(guān)級(jí)別的管轄的情況看，大都作了比較嚴(yán)格的劃分。美國(guó)聯(lián)邦法院的一審案件管轄權(quán)原則上統(tǒng)一由地方法院行使，聯(lián)邦巡回法院和最高法院都只是上訴法院。和我國(guó)訴訟制度較為接近的大陸法系國(guó)家的情形雖然和美國(guó)有所不同，但對(duì)級(jí)別管轄的規(guī)制大都比較明確。例如，德國(guó)的四級(jí)法院中，區(qū)法院只對(duì)小額民事案件、家事案件和輕微的刑事案件有管轄權(quán)，絕大部分案件的一審管轄權(quán)集中在地方法院，地方法院同時(shí)也是區(qū)法院部分案件的上訴審法院。而高等法院除對(duì)極少數(shù)涉及嚴(yán)重的犯罪（如破壞和平罪、內(nèi)亂罪、種族屠殺罪等）的刑事案件行使一審管轄權(quán)之外，對(duì)其他案件只行使上訴審管轄權(quán)，最高法院則完全不受理任何一審案件。日本的情形與德國(guó)相類似，絕大多數(shù)案件的一審管轄權(quán)在地方裁判所和家庭裁判所，與德國(guó)不國(guó)的是，日本的地方裁判所和家庭裁判所并不同時(shí)是上訴審法院，它們僅僅對(duì)簡(jiǎn)易裁判所的部分案件行使監(jiān)督權(quán)。日本簡(jiǎn)易裁判所、高等法院以及最高裁判所的管轄與德國(guó)立法的規(guī)定基本相同。由此可見(jiàn)，國(guó)外立法對(duì)一審案件管轄權(quán)的規(guī)制是相對(duì)集中的，象我國(guó)這樣四級(jí)法院均有一審案件管轄權(quán)的情況并不多見(jiàn)。

2.缺少案件繁簡(jiǎn)分流的訴訟機(jī)制

案件繁簡(jiǎn)分流實(shí)際上是指針對(duì)不同的案件設(shè)計(jì)不同的程序，通常是提高訴訟效率的一種有效途徑，以避免簡(jiǎn)單案件適用復(fù)雜的訴訟程序。實(shí)際上，這種程序上的設(shè)計(jì)對(duì)于區(qū)分法官的工作量進(jìn)而確定出合理的法官數(shù)量是有意義的，因?yàn)橐粋€(gè)法官適用簡(jiǎn)易程序處理案件和適用普通程序處理案件的結(jié)果可能是案件數(shù)量相同，但所付出的工作量完全不一樣。我國(guó)的刑訴法、民訴法中，盡管也都對(duì)簡(jiǎn)易程序作了規(guī)定，但這種規(guī)定并沒(méi)有從根本上解決案件的繁簡(jiǎn)分流問(wèn)題。以民事訴訟為例，首先，我國(guó)民訴法對(duì)簡(jiǎn)易程序適用范圍作了規(guī)定，即對(duì)“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單民事案件”可以適用簡(jiǎn)易程序，但這一規(guī)定缺乏對(duì)案件類別的明確規(guī)定，本身具有不確定性。相比較而言，德國(guó)、日本程序法的規(guī)定就明確得多。例如，德國(guó)的立法明確規(guī)定訴訟財(cái)產(chǎn)的金額或價(jià)值不超過(guò)三千馬克之財(cái)產(chǎn)權(quán)訴訟由區(qū)法院管轄，日本新民事訴訟法亦規(guī)定爭(zhēng)議金額不超過(guò)三十萬(wàn)日元（約3千美元）的案件適用小額訴訟程序；其次，我國(guó)民訴法的相關(guān)司法解釋規(guī)定簡(jiǎn)易程序?qū)徖磉^(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)案情復(fù)雜的可以轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖?，這使得簡(jiǎn)易程序的適用也具有某種不確定性。第三，為了使得按簡(jiǎn)易程序或小額訴訟程序處理的案件能夠迅速、便捷，國(guó)外一些立法都對(duì)其中相當(dāng)一部分類型的案件作了一審終審的規(guī)定，而我國(guó)立法則無(wú)此規(guī)定，因此，簡(jiǎn)易程序的案件進(jìn)入二審的比例也是無(wú)法確定的。綜上所述，由于沒(méi)有從根本上實(shí)現(xiàn)案件的繁簡(jiǎn)分流，因而也無(wú)法依據(jù)案件數(shù)量確定法官的工作量。在這種情況下確定法官員額，很難得出科學(xué)的結(jié)論。

3.訴訟前置程序缺省

訴訟前置程序主要是指案件進(jìn)入庭審之前所設(shè)置的一系列程序，如庭前和解、證據(jù)開示以及刑事訴訟中的訴辯交易等。設(shè)計(jì)各種前置程序主要有二個(gè)目的，一是為了提高庭審的效率，盡可能在開庭之前使雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)和爭(zhēng)議的事實(shí)公開化、明朗化；二是為了盡一切可能使得一部分案件在開庭之前通過(guò)和解、撤訴或其他方式了結(jié)。就后者而言，庭前程序?qū)嶋H上達(dá)到了減少法官工作量的目的。在司法實(shí)踐中，許多法官也盡可能通過(guò)前置程序來(lái)了結(jié)案件以減輕工作負(fù)擔(dān)，訴訟當(dāng)事人則在許多情況下經(jīng)過(guò)了前置程序之后對(duì)訴論的前景有一個(gè)基本的判斷，為避免在后來(lái)漫長(zhǎng)的庭審中耗費(fèi)時(shí)間和財(cái)力，也希望在開庭之前了結(jié)案件。目前，許多國(guó)家都十分重視對(duì)訴訟的前置程序的運(yùn)用，在這一點(diǎn)上，美國(guó)最為典型。美國(guó)聯(lián)邦地方法院93年到95年經(jīng)過(guò)完整庭審案件的數(shù)量占全部案件的比例一直在6％－7％之間。也難怪波斯納法官指出：“地區(qū)法官應(yīng)對(duì)工作負(fù)擔(dān)壓力的方法之一是使訴訟當(dāng)事人更難獲得庭審，因?yàn)橥徎ǖ臅r(shí)間比庭前解決花的時(shí)間要長(zhǎng)。法官通過(guò)寬松地批準(zhǔn)駁回起訴動(dòng)議和簡(jiǎn)易判決動(dòng)議，對(duì)當(dāng)事人施加壓力讓他們?cè)谕徢敖鉀Q案件”。波斯納的論述，可謂一語(yǔ)驚破夢(mèng)中人。我國(guó)法院的情形就大不相同了。就立法而言，基本沒(méi)有對(duì)庭前程序作出任何實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，就連調(diào)解這一頗具中國(guó)特色的訴訟制度也要求在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上分清是非進(jìn)行調(diào)解。在實(shí)踐中，調(diào)解作為前置程序的情形并不多見(jiàn)。許多情況下都是在法庭辯論結(jié)束之后進(jìn)行調(diào)解，而這時(shí)的調(diào)解，對(duì)解決糾紛、減少上訴率固然還有意義，但對(duì)于減少法官的工作負(fù)擔(dān)而言已是毫無(wú)意義了。

此外，我們還可以從上訴案件撤回上訴的情況來(lái)進(jìn)一步考察：從1993年到1999年七年間，撤回上訴的比例雖然在逐年增加，但最高僅為8.3％。這其中絕大部分是因?yàn)闆](méi)有繳納上訴費(fèi)而被作為自動(dòng)撤回上訴處理的。這個(gè)比例與上文提到的美國(guó)聯(lián)邦地方法院進(jìn)入庭審案件的比例大體相當(dāng)，只不過(guò)剛好相反而已。由于訴訟前置程序的缺省，中國(guó)法院受理案件的絕大部分都必須經(jīng)過(guò)完整而復(fù)雜的訴訟程序才能了結(jié)。如此一來(lái)，效率不高自不待說(shuō)，中國(guó)法官的工作負(fù)擔(dān)之重也是可想而知了。

四、《法官法》的規(guī)制及其局限

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于中國(guó)究竟有多少法官這個(gè)問(wèn)題一直是眾說(shuō)紛紜，各種引證數(shù)據(jù)之間的差距可謂天壤之別。直到今年七月在全國(guó)法院隊(duì)伍建設(shè)工作會(huì)議上，最高法院公布了一組數(shù)字，才算是一錘定音。這組數(shù)字顯示：在我國(guó)法院的31萬(wàn)工作人員中，共有首法官1人，大法官41人，高級(jí)法官3萬(wàn)余人，法官18萬(wàn)余人。也就是說(shuō)，到目前為止，中國(guó)法官人數(shù)已達(dá)到21萬(wàn)。據(jù)從有關(guān)方面了解，這個(gè)數(shù)字實(shí)際上是全國(guó)各級(jí)法院中被正式授予法官等級(jí)（法銜）的人數(shù)。從統(tǒng)計(jì)資料來(lái)源的權(quán)威性和準(zhǔn)確性來(lái)說(shuō)，這個(gè)數(shù)字應(yīng)當(dāng)是沒(méi)有疑義的。然而，問(wèn)題在于，這21萬(wàn)人中的相當(dāng)一部分只有法官之名并無(wú)法官之實(shí)。這主要是由于以下三個(gè)方面的原因造成的。

1.法官職務(wù)的非法官化

《法官法》明確規(guī)定：法官是指依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員。這一規(guī)定對(duì)法官概念的內(nèi)涵作了限定，即“依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員”。眾所周知，我國(guó)法院的干部一直按行政干部序列管理，套用行政干部的職級(jí)。而根據(jù)有關(guān)規(guī)定，審判人員的級(jí)別相對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員而言要高一些，因此，為解決一些非審判人員的級(jí)別待遇，幾乎每個(gè)法院都將一部分非審判崗位的工作人員任命審判職務(wù)。筆者曾經(jīng)作過(guò)一個(gè)調(diào)查在有的法院中具有審判職務(wù)的非審判人員的比例甚至高達(dá)22.2％即使是平均計(jì)算也有15％。如此看來(lái)我國(guó)法院21萬(wàn)法官中至少有15％的人并非“依法行使審判權(quán)的審判人員”，其中相當(dāng)一部分人完全沒(méi)有審理過(guò)案件，甚至有的人完全不具有基本的法律知識(shí)。近年來(lái)，隨著我國(guó)各級(jí)法院審判人員的地位不斷提高，法院內(nèi)部非審判崗位的工作人員希望獲得法官資格的人愈來(lái)愈多，加上新法官法生效之前法官準(zhǔn)入條件較低，也使得法院內(nèi)部一部分實(shí)質(zhì)上尚不具備法官條件的人員趕上了末班車而被任命為法官，從一定程度上也加重了法官職務(wù)非法官化的不正常狀態(tài)。

2.法官職位的行政化

按照《法官法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，同一級(jí)法院的法官的職位是從院長(zhǎng)一直到助審員的等級(jí)序列設(shè)置的，而且每一個(gè)職位均有與之相對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別，例如高級(jí)法院院長(zhǎng)是副省長(zhǎng)級(jí)，中級(jí)法院的審判員可以是處級(jí)或科級(jí)等等。［33］長(zhǎng)期以來(lái)，人們把職級(jí)晉升的情況作為評(píng)價(jià)一個(gè)法官工作實(shí)績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于我國(guó)法院審判權(quán)行使過(guò)程中的行政化傾向，絕大多數(shù)擔(dān)任院、庭長(zhǎng)職務(wù)的法官的主要任務(wù)是參與審判管理和出席各種會(huì)議，并不直接行使審判權(quán)。這樣就形成了一個(gè)怪圈：當(dāng)一個(gè)優(yōu)秀的法官被認(rèn)為是足夠優(yōu)秀時(shí)，他就不再是一個(gè)嚴(yán)格意義上的法官了。實(shí)際上，長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)的各級(jí)法院普遍存在“低級(jí)法官干，高級(jí)法官看”的現(xiàn)象，這種狀況所造成的一個(gè)直接后果就是法官的總數(shù)逐年增加，但實(shí)際審判案件的資深法官人數(shù)卻越來(lái)越少，助理審判員成了審判一線的主要力量。

我國(guó)各級(jí)法院的院、庭長(zhǎng)占審判人員總數(shù)的40％多。如此之多的資深法官并不直接審理案件，這在世界各國(guó)恐怕都是少有的。當(dāng)然，各級(jí)法院的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)是當(dāng)之無(wú)愧的法官，而且應(yīng)當(dāng)是首席法官，然而，在這些首席法官們只充當(dāng)管理者的角色并不直接行使審判權(quán)的情況下，法官這一稱謂對(duì)他們還有什么實(shí)際意義呢？

3.法官與執(zhí)行員混為一談

目前，我國(guó)各級(jí)法院除了審判人員外，還有相當(dāng)一部分執(zhí)行員負(fù)責(zé)辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項(xiàng)和刑事案件判決和裁定中關(guān)于財(cái)產(chǎn)部分的執(zhí)行事項(xiàng)?！度嗣穹ㄔ航M織法》和《法官法》都把執(zhí)行員劃入審判人員以外的“其他人員”，似乎在理解上執(zhí)行員不應(yīng)屬于審判人員（法官）的范疇。實(shí)際上，由于執(zhí)行行為的性質(zhì)所決定，世界其他國(guó)家在立法上都沒(méi)有將執(zhí)行人員劃入法官的范疇。例如在美、英等國(guó)，執(zhí)行官是行政官員而非司法官，日本的執(zhí)行官雖由法院任命，但執(zhí)行官和法官并非同一序列管理，執(zhí)行官人數(shù)是不包括在法官人數(shù)中的。然而，我國(guó)的《法官法》雖然將執(zhí)行員視為其他工作人員，但卻規(guī)定“參照本法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理”，這個(gè)參照，便成為我國(guó)各級(jí)法院將執(zhí)行員等同于法官的立法依據(jù)。這不能說(shuō)是《法官法》的一個(gè)疏漏。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)法院的執(zhí)行員不僅要求取得法官資格，而且必須被任命為審判員或助理審判員。執(zhí)行人員劃入法官序列的利弊是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的問(wèn)題，這里暫不去論及。然而，值得指出的是，由于《法官法》的這個(gè)疏漏，卻使得我國(guó)各級(jí)法院的法官的人數(shù)增加了大約11％。而這部分人員無(wú)論從什么意義上說(shuō)都與法官法規(guī)定的“依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員”概念風(fēng)馬牛不相及。

上述三個(gè)方面的分析提出了一個(gè)令人難堪的結(jié)論：我國(guó)各級(jí)法院有號(hào)稱21萬(wàn)的龐大法官陣容，卻只有三分之一的法官在審判案件，而且其中多數(shù)還是年輕的助理審判員。這在當(dāng)今世界各國(guó)恐怕是絕無(wú)僅有的。盡管《法官法》對(duì)法官概念的內(nèi)涵作了明確界定，但對(duì)確定法官員額比例卻缺乏相應(yīng)的規(guī)制，這就使得這些年來(lái)我國(guó)法院對(duì)總?cè)藬?shù)（編制）的控制十分嚴(yán)格，相反，對(duì)法官職務(wù)任命過(guò)多、過(guò)濫的情況卻一直沒(méi)有采取有效的措施予以遏制。當(dāng)然，《法官法》的修改出現(xiàn)了一個(gè)契機(jī)，新的《法官法》對(duì)實(shí)行法官定額管理作了原則性的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一規(guī)定盡管十分原則，但卻是目前在我國(guó)實(shí)行法官定額制度的唯一立法依據(jù)。

五、建立中國(guó)法官定額制度的基本構(gòu)想

在中國(guó)法官職業(yè)化進(jìn)程中，建立法官員額制度是一個(gè)必然的選擇。而一項(xiàng)新制度的建立，是以對(duì)舊制度的改革為前提的。因此，建立中國(guó)法官員額制度的過(guò)程就是對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行改革的過(guò)程，只有創(chuàng)造出一個(gè)適合這一制度生長(zhǎng)的體制環(huán)境，這項(xiàng)制度的建立才有可能。

1.建立與人口和轄區(qū)面積相適應(yīng)的法院體系

法院的設(shè)置實(shí)際上是一個(gè)審判資源的配置問(wèn)題，而人口和轄區(qū)面積這兩個(gè)因素直接影響審判工作量，也直接關(guān)系到審判資源的配置是否合理。因此，法院的設(shè)置當(dāng)以人口和轄區(qū)面積作為主要依據(jù)。由于我國(guó)人口分布極不平衡，有的地區(qū)人口稠密，有的地區(qū)人煙稀少，因而按現(xiàn)有的行政區(qū)劃設(shè)置法院，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生法院之間案件量的極不平衡的局面，從而使得有限的審判資源得不到合理配置。由于我國(guó)人口和轄區(qū)面積的不平衡首先反映在省一級(jí)建制上，因此，參照日本等國(guó)的做方法，在法院設(shè)置上首先應(yīng)打破省級(jí)行政區(qū)劃，在全國(guó)按人口和地區(qū)面積劃分若干司法區(qū)，每區(qū)設(shè)立一個(gè)高級(jí)法院。這種設(shè)置類似目前我國(guó)人民銀行的管理模式，因而在操作上并非全無(wú)先例可循。在高級(jí)法院以下仍可基本維持現(xiàn)行體制的基本模式設(shè)立二級(jí)法院，在現(xiàn)有的中級(jí)法院建制的基礎(chǔ)上打破地區(qū)級(jí)行政區(qū)劃，按人口和轄區(qū)面積設(shè)立若干個(gè)地方法院。目前，我國(guó)的幾個(gè)直轄市中級(jí)法院的設(shè)置實(shí)際上就與地區(qū)級(jí)行政區(qū)劃無(wú)關(guān)，而基層法院從方便訴訟考慮，則可以維持目前按縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的局面，只是應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地把根據(jù)人口和轄區(qū)面積適當(dāng)?shù)卣{(diào)整目前的法官人數(shù)。

改變現(xiàn)行的法院設(shè)置是實(shí)行法官員額管理的第一個(gè)前提，只有真正實(shí)現(xiàn)了按人口、轄區(qū)面積而不是按行政區(qū)劃設(shè)置法院，全國(guó)法院的審判工作量才能基本趨于平衡，法官員額管理也才有實(shí)現(xiàn)的可能。

2.建立與上述法院體系相適應(yīng)的訴訟模式

如果說(shuō)改變目前的法院設(shè)置相對(duì)法官員額制度的建立而言是一種硬環(huán)境的改變，那么改革現(xiàn)行的訴訟模式則是一種軟環(huán)境的變化。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，新訴訟模式與新的法院體系是相適應(yīng)的。建立新的訴訟模式，首先必須實(shí)現(xiàn)案件的繁簡(jiǎn)分流，把相當(dāng)一部分小額債務(wù)案件、簡(jiǎn)單民事案件和輕微刑事案件劃分出來(lái)，由各基層法院完全按簡(jiǎn)易程序?qū)徖恚@不僅需要從立法上對(duì)簡(jiǎn)易案件作出明確的界定，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)簡(jiǎn)易程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制。其次，規(guī)范級(jí)別管轄，徹底改變目前四級(jí)法院均有一審案件管轄權(quán)的狀況，所有的一審案件均由地方法院和基層法院分別按普通程序和簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼；鶎臃ㄔ喊春?jiǎn)易程序?qū)徖淼暮?jiǎn)易案件原則上實(shí)行一審終審，地方法院以高級(jí)法院作為其上訴審法院。最高法院則以審判監(jiān)督為主，重點(diǎn)對(duì)高級(jí)法院發(fā)生法律效力的判決實(shí)行審判監(jiān)督。第三，引入訴訟前置程序，一方面力爭(zhēng)使一部分案件能夠在庭前了結(jié)，另一方面也有利于提高庭審的效率。

按照上述模式改革我國(guó)現(xiàn)行的訴訟體制是實(shí)行法官定額管理的前提和必要條件，只有實(shí)現(xiàn)了案件繁簡(jiǎn)分流，規(guī)范了級(jí)別管轄并適當(dāng)引入訴訟前置程序，案件的數(shù)量與法官的工作量的計(jì)算才可能有科學(xué)的依據(jù)。

3.規(guī)范法官職位

規(guī)范法官職位設(shè)置是實(shí)現(xiàn)法官定額管理的第三個(gè)前提，也是最重要的一個(gè)前提。實(shí)際上，規(guī)范法官職位的過(guò)程既是對(duì)現(xiàn)有法官隊(duì)伍實(shí)行優(yōu)化的過(guò)程，也是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有21萬(wàn)法官進(jìn)行斟別的過(guò)程。這種優(yōu)化和斟別實(shí)際上是在現(xiàn)有法官人數(shù)基礎(chǔ)上對(duì)法官員額的初步確定。

規(guī)范法官職位首先必須按照《法官法》的規(guī)定，嚴(yán)格限制非審判人員擔(dān)任法官的比例，除極少數(shù)特殊崗位外，非審判人員不得任審判職務(wù)；其次，減少審判管理性職務(wù)的設(shè)置，引入首席法官的概念，淡化院、庭長(zhǎng)的行政管理職能。目前我們有的法院已經(jīng)開始取消副庭長(zhǎng)的崗位設(shè)置，這種做法對(duì)于改變審判管理性崗位設(shè)置過(guò)多的現(xiàn)狀是有積極意義的。假設(shè)我們?cè)诂F(xiàn)有40％的院、庭長(zhǎng)基礎(chǔ)上減少一半職位，每個(gè)法院仍然可以保留12名院、庭長(zhǎng)的職位，而實(shí)際從事審判工作的法官將會(huì)增加4萬(wàn)多人；第三，參照國(guó)際上的通行做法，對(duì)執(zhí)行員實(shí)行單獨(dú)序列管理，執(zhí)行員不再編入法官序列。實(shí)際上，執(zhí)行難所涉及的因素很多，試圖通過(guò)提高執(zhí)行人員的地位甚至賦予執(zhí)行人員裁判權(quán)的做法來(lái)解決執(zhí)行難的問(wèn)題是有害無(wú)益的；第四，明確助理審判員職責(zé)。依《法官法》，助理審判員是法官，這本無(wú)可非議，但根據(jù)《人民法院組織法》的規(guī)定，助理審判員行使審判權(quán)是有條件的，即只能“臨時(shí)代行審判員職務(wù)”。但在實(shí)踐中，助理審判員往往一經(jīng)任命，即無(wú)條件代行審判員職務(wù)，“臨時(shí)”二字早已灰飛煙滅。由于目前我國(guó)各級(jí)法院助理審判員人數(shù)眾多（超過(guò)審判員），如果將助理審判員一律視為法官，則不僅法官人口基數(shù)增大，而且還會(huì)給將來(lái)實(shí)行法官助理制度造成障礙。因此，合理確定法官員額就應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的助理審判員進(jìn)行斟別，對(duì)符合法官條件的任命為審判員，其余的可以擔(dān)任法官助理而不宜再編入法官序列；第五，建立強(qiáng)制淘汰機(jī)制，通過(guò)培訓(xùn)考核以及審判長(zhǎng)資格選任等多種方式對(duì)現(xiàn)有法官進(jìn)行必要的再選擇，因?yàn)闊o(wú)論從哪個(gè)意義上說(shuō)，實(shí)行法官員額管理后在法官編制序列之內(nèi)的法官應(yīng)當(dāng)無(wú)一例外地都是符合條件的法官，濫竽充數(shù)是不行的。實(shí)際上，建立強(qiáng)制淘汰機(jī)制的目的在于加速對(duì)現(xiàn)有法官隊(duì)伍中的不合條件者的置換過(guò)程，否則，一旦實(shí)行法官定額管理，就會(huì)面臨高素質(zhì)人才無(wú)法進(jìn)入的窘境。wWw.gWyoO.

綜上所述，本文討論了在中國(guó)建立法官定額制度三個(gè)前提條件。實(shí)際上，滿足了上述三個(gè)條件，法官定額制度的實(shí)施就只是一個(gè)單純的技術(shù)問(wèn)題了。顯然，實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)前提條件的過(guò)程將是艱難的，它不僅涉及立法的修改，體制的改革和觀念的更新，它甚至?xí)婕霸S多人的切身利益。因此，建立中國(guó)法官員額制度，我們不僅需要信心和勇氣，而且更需要嚴(yán)肅認(rèn)真的科學(xué)態(tài)度和腳踏實(shí)地的精神。除此之外，我們別無(wú)選擇。