導(dǎo)語：人民調(diào)解制度發(fā)展完善探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：建設(shè)一個(gè)和諧、穩(wěn)定的社會(huì)主義法治國家是黨和國家提出的發(fā)展目標(biāo)，也是全社會(huì)的共同期待。它要求我們適應(yīng)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益、矛盾的變化，認(rèn)識(shí)和把握新形勢下和諧社會(huì)建設(shè)的特點(diǎn)、規(guī)律和發(fā)展趨勢，實(shí)事求是地分析法治建設(shè)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作中存在的問題，有針對性地建立一套解決矛盾和化解沖突的長效機(jī)制，而完善人民調(diào)解制度尤其必要。

關(guān)鍵詞：完善人民調(diào)解制度構(gòu)建和諧社會(huì)

一、完善人民調(diào)解制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求

改革開放二十多年來，司法部門在維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定方面發(fā)揮著越來越重要的作用，法治建設(shè)的巨大成就勿庸置疑。但是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、企業(yè)轉(zhuǎn)制的背景下，各種社會(huì)矛盾與糾紛在法律層面上的表現(xiàn)較以往任何時(shí)期都更加突出，在傳統(tǒng)社會(huì)糾紛解決體系和社會(huì)治理方式趨于失效之際，訴訟成了人們解決糾紛的最主要途徑，“訴訟爆炸”，案件數(shù)量劇增，司法機(jī)關(guān)有限的資源只能疲于應(yīng)付，單純依靠法律手段的社會(huì)效果不理想。同時(shí)，訴訟成本過高，司法機(jī)關(guān)解決糾紛、平衡社會(huì)利益的能力與人民群眾的期望之間仍有差距。大量的糾紛如果不能被合理、規(guī)范、系統(tǒng)、實(shí)效的機(jī)制所消融，一些非正常的渠道（如：請?jiān)?、群體性事件等）就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，從而危害社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)多元化和文化多元化要求糾紛解決手段的多樣化，訴訟只是最后的手段，在解決各類糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮其他非訴訟方式。

調(diào)解作為一種糾紛解決的非訴訟方式在我國的法制史上一直占有重要地位，在改革開放初期也是如此。根據(jù)法律年鑒的資料統(tǒng)計(jì)，在20世紀(jì)80年代，我國調(diào)解與訴訟的比例為10：1（最高時(shí)達(dá)17：1）。在美國，向法院起訴的案件中有90%-95%都是通過調(diào)解等方法加以解決或在審判前撤回的。面對著“訴訟爆炸”的挑戰(zhàn)，1998年美國通過了《替代糾紛解決法》，鼓勵(lì)成立民間調(diào)解組織和“社區(qū)調(diào)解中心”。古今中外的實(shí)踐表明，調(diào)解具有重構(gòu)國家與社會(huì)，民間秩序與國家秩序關(guān)系，消減法治危機(jī)和增進(jìn)糾紛解決的多樣性等重大作用。因此，要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，就有必要建立起以調(diào)解為主的糾紛解決機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)糾紛解決方式的社會(huì)化，而不是司法化或行政化。根據(jù)主持調(diào)解的主體和機(jī)構(gòu)劃分，調(diào)解應(yīng)包括民間調(diào)解（當(dāng)事人和解）、法院調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、人民調(diào)解等等。本文主要以人民調(diào)解制度為研究對象，探討該制度對構(gòu)建和諧社會(huì)的重要作用。

（一）人民調(diào)解制度的歷史沿革

人民調(diào)解制度起源于歷史上的民間調(diào)解，是在對舊的民間調(diào)解進(jìn)行揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上逐步形成與發(fā)展起來的。用調(diào)解的方式平息民間糾紛在我國有很長的歷史，最早可以追溯到西周時(shí)期，當(dāng)時(shí)官制中設(shè)有“調(diào)人之職”，“司萬民之難而諧合之”，即設(shè)有專門負(fù)責(zé)調(diào)解事務(wù)的官員。此后歷經(jīng)各朝各代，直至民國，調(diào)解一直在基層社會(huì)生活中發(fā)揮著“平訴息訟”、“以德教化”的作用。人民調(diào)解制度萌芽于第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，最早是在廣東海豐農(nóng)民運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的，農(nóng)會(huì)設(shè)立的仲裁部，行使調(diào)解職能。新中國成立后特別是改革開放以來，人民調(diào)解制度得以較快發(fā)展，人民調(diào)解委員會(huì)作為基層群眾性組織的法律地位及其主要職能被憲法等法律、法規(guī)所確認(rèn)，使“調(diào)解”在中國不僅成為一種糾紛解決的技術(shù)或方式，更成為社會(huì)治理的一種制度性或體制性存在。

（二）人民調(diào)解制度的法律社會(huì)學(xué)分析

在法律制度的選擇與構(gòu)建時(shí)運(yùn)用社會(huì)學(xué)方法，可以讓我們把看似純粹的法律問題，置身于宏大的社會(huì)背景中去考察、評(píng)估和判斷。從社會(huì)學(xué)的角度來看，分化和整合是人類社會(huì)的兩個(gè)恒久不變的主題，目前，中國社會(huì)多元利益的分化與社會(huì)分層隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)凸顯，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的單一格局被打破，呈現(xiàn)出社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)利益多元化的趨勢，人的差別與多樣性前所未有地增加?！安顒e?對立?沖突?妥協(xié)”，是社會(huì)矛盾與糾紛產(chǎn)生和消弭的合理軌跡，最終使不和諧狀態(tài)歸于和諧狀態(tài)。因此，和諧社會(huì)應(yīng)當(dāng)是在相互沖突的多元社會(huì)利益中的整合、協(xié)調(diào)的過程，是一種人與人和平共處、有序互動(dòng)的社會(huì)模式。這也是法治較為發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，“英國法治的成長表明，自由法治只有在各種異質(zhì)要素相生相克、共存共榮的多元社會(huì)中才能形成并得以維續(xù)”。和解是一種基于不同利益角度的合作，而以人民調(diào)解為主要載體的第三方調(diào)解，可以能動(dòng)地調(diào)整社會(huì)沖突，引導(dǎo)當(dāng)事人采取和解的方式來達(dá)成妥協(xié)，將相互沖突的價(jià)值訴求引向理性的、健康的發(fā)展方向，營造寬容、和解、共生的社會(huì)生態(tài)。社會(huì)學(xué)研究表明，依靠外力形成的社會(huì)秩序并不穩(wěn)定，真正的和諧是由內(nèi)而外的，需要社會(huì)成員共同價(jià)值觀的內(nèi)化，從而實(shí)現(xiàn)自覺和自律。

（三）人民調(diào)解制度的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物、1991年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者科斯認(rèn)為，能使交易成本最小化的法律（制度）是最適當(dāng)?shù)姆桑ㄖ贫龋?。另一位芝加哥學(xué)派的大師波斯納認(rèn)為，“效率既正義”，法律對正義的訴求不應(yīng)以損害效率最大化和財(cái)富最大化為代價(jià)。“無論審判能夠怎樣完善地實(shí)現(xiàn)正義，如果付出的代價(jià)過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實(shí)現(xiàn)正義的希望?！痹V訟高成本（包括時(shí)間、金錢的損耗以及內(nèi)心焦慮等）會(huì)挫傷人們參與訴訟的積極性。而且，法制的運(yùn)行如果耗費(fèi)了過多的司法資源，就涉及到資源的重新配置問題，涉及到工作重心的轉(zhuǎn)移問題。目前，我們通過訴訟解決糾紛的投入太多，代價(jià)太大，成本太高。而人民調(diào)解具有靈活、便捷、不收費(fèi)等特點(diǎn)，具有把解決糾紛工作“重心前移”的明顯特征，具有覆蓋社會(huì)各方面的網(wǎng)絡(luò)組織優(yōu)勢，在矛盾排查、預(yù)防、化解、控制等方面具有不可比擬的獨(dú)特功能，更加符合效率原則。對于當(dāng)事人來說，人民調(diào)解是免費(fèi)的，更有利于降低社會(huì)交易成本。

（四）人民調(diào)解制度的法律文化分析

四十多年前，費(fèi)孝通就曾一針見血地指出，如果不了解人民怎樣去應(yīng)用，不在社會(huì)結(jié)構(gòu)、思想觀念上加以改革，“單把法律和法庭推行下鄉(xiāng)，結(jié)果法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊端卻已先發(fā)生了”。目前，很多學(xué)者也開始探討法律的“表層化”問題，指出了當(dāng)前法治建設(shè)中“重視形式，忽略法治的社會(huì)根基”的弊端。這些分析指導(dǎo)人們要把各種制度建構(gòu)在社會(huì)土壤之上，即將“紙面上的法律”轉(zhuǎn)化為“生活中的法律”，其中一個(gè)重要的理論淵源來自對中國傳統(tǒng)法律文化的認(rèn)識(shí)。

人民調(diào)解制度的產(chǎn)生和演變深受我國傳統(tǒng)文化的影響，是“和合”法律文化的產(chǎn)物。傳統(tǒng)的儒家思想把“和諧”秩序作為法律的最高境界，“無訟”成為最理想的社會(huì)狀態(tài)。當(dāng)然，這種傳統(tǒng)思想也帶來了法律虛無和個(gè)性受抑等副產(chǎn)品。改革開放以后，在法治建設(shè)的進(jìn)程中，法律的繁榮和訴訟的勃興改變了人們“恥于爭訟”的傳統(tǒng)思維，對社會(huì)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)代司法大多移植并借鑒西方傳統(tǒng)，其缺點(diǎn)是剛性有余而柔性不足，強(qiáng)調(diào)個(gè)性而缺乏對社會(huì)整體和諧的關(guān)注。對于倫理性的傳統(tǒng)社會(huì)來說，有些司法理念在中國（尤其是在農(nóng)村）存在著水土不服的現(xiàn)象。許多老百姓并不清楚也不關(guān)心法律是如何規(guī)定的，他們更重視人際關(guān)系，“冤家宜解不宜結(jié)”的觀點(diǎn)還是被普遍接受的，因此，人民調(diào)解委員會(huì)這種群眾性自治組織對他們還是有吸引力的。而訴訟的直接后果可能是使維系人際關(guān)系的情感紐帶被割裂，這種局面也許是普通老百姓最不愿意看到的。非但農(nóng)村的熟人社會(huì)如何，城市的陌生人社會(huì)其實(shí)也需要一種法律與道義上的歸屬感。改革開放所帶來的巨變使生活在城市中的許多人原本封閉和諧的生活圈子發(fā)生了很大的變化，社會(huì)凝聚力渙散，人們的疏離感、孤獨(dú)感增加，陌生人之間遇到糾紛時(shí)如果沒地方講理，矛盾更容易激化。而人民調(diào)解組織作為社會(huì)沖突中的安全閥便會(huì)及時(shí)、有效地成為當(dāng)事人宣泄情感、謀求社會(huì)認(rèn)同的渠道。從這個(gè)意義上說，人民調(diào)解制度根植于中國的文化基礎(chǔ)和社會(huì)土壤，即便在現(xiàn)代社會(huì)，它還是有著旺盛的生命力。

、人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀與制約瓶頸

長期以來，我國的人民調(diào)解工作在解決糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極的重要作用。但是，隨著改革力度的不斷加大和市場經(jīng)濟(jì)條件下利益格局的不斷調(diào)整，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入矛盾多發(fā)期，糾紛也呈現(xiàn)出和以往完全不同的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作，無論是在觀念、制度、組織機(jī)構(gòu)上，還是在隊(duì)伍素質(zhì)、工作方式上都暴露出一些不適應(yīng)之處。

一是組織定位不準(zhǔn)，人員角色混亂，缺乏公信力。根據(jù)法律規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。然而，現(xiàn)在的調(diào)委會(huì)基本上推動(dòng)了應(yīng)有的群眾性、自治性，調(diào)解過程中的行政化手段占據(jù)著重要的位置，政府指導(dǎo)實(shí)際上蛻變成政府主導(dǎo)，許多地方領(lǐng)導(dǎo)仍將其視為政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，工作理念與方法不符合社會(huì)化、自治性的要求，在一定程序上制約了人民調(diào)解工作的整體推進(jìn)，也直接影響了社會(huì)公信力。目前，從事人民調(diào)解工作的人員幾乎都是身兼數(shù)職、角色混亂、立場不清，很多調(diào)解員具有的官方身份難以取得調(diào)解工作所必須的中立地位。

二是組織機(jī)構(gòu)建設(shè)狀況不理想。由于受到人員、經(jīng)費(fèi)、自治水平等因素的制約，人民調(diào)解的組織機(jī)構(gòu)很難滿足新時(shí)期民間糾紛形式、主體、內(nèi)容多樣性的要求，基層人民調(diào)解組織普遍缺少經(jīng)費(fèi)、缺少設(shè)施，使許多工作無法有效開展。

三是人民調(diào)解工作的方式方法滯后。傳統(tǒng)的調(diào)解手段和方式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛新的變化。目前大部分調(diào)解員專業(yè)知識(shí)水平低，在從事調(diào)解工作的時(shí)候，仍主要依靠個(gè)人經(jīng)濟(jì)與威信，靠“和稀泥”、“套交情”來解決糾紛，沒有針對糾紛的不同類型來適用法律或相關(guān)政策，使一些糾紛久調(diào)不決。

應(yīng)當(dāng)看到，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)對人民調(diào)解工作提出了更高的要求，只有不斷突破人民調(diào)解工作發(fā)展的“瓶頸”，才能使人民調(diào)解工作在新的歷史時(shí)期發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、改革和完善人民調(diào)解制度的對策

我國的人民調(diào)解制度經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展歷程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，調(diào)解的政治功能遮蔽了其解決糾紛的功能，人民調(diào)解制度更象是政府行政管理的一種手段。調(diào)解作為一種社會(huì)機(jī)制，本身也有一個(gè)適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展的問題，因此，必須堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，大膽改革創(chuàng)新。

（一）轉(zhuǎn)變理念，淡化行政色彩，正確處理好政府指導(dǎo)與人民調(diào)解組織自治之間的關(guān)系。在提倡“小政府、大社會(huì)”的今天，政府的行政管理職能會(huì)更加理性、有限，非政府的群眾性組織在彌補(bǔ)國家與社會(huì)、社會(huì)與個(gè)人之間真空地帶，有效緩沖社會(huì)矛盾沖突等方面的作用愈來愈被人們所認(rèn)識(shí)。因此，我們應(yīng)該通過改革，逐步還人民調(diào)解組織以本來面目，使人民調(diào)解真正成為基層群眾自我管理、自我約束的糾紛解決方式。

（二）積極探索人民調(diào)解工作的新模式。人民調(diào)解制度的改革不能再走行政化的老路，而應(yīng)以提高工作實(shí)效為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。其中，涉及到政府與人民調(diào)解委員會(huì)合作模式選擇的問題，政府應(yīng)逐步“淡出”具體人民調(diào)解工作，在幫助人民調(diào)解委員會(huì)完善制度、提高組織自治水平的前提下，通過簽訂“服務(wù)合同”或責(zé)任書等形式委托社會(huì)組織來開展。同時(shí)，通過市一級(jí)政府成立人民調(diào)解工作指導(dǎo)委員會(huì)來實(shí)施宏觀管理，主要負(fù)責(zé)制度規(guī)劃目標(biāo)、協(xié)調(diào)政府各部門、監(jiān)督檢查、績效評(píng)估等等，不介入具體糾紛的調(diào)解，讓調(diào)解員放手開展工作。比如，上海試行的首席人民調(diào)解員制度便是有益的嘗試，其通過江蘇街道組建的“首席人民調(diào)解員李琴工作室”與街道辦事處簽訂工作責(zé)任書的方式來進(jìn)行運(yùn)作，制定詳細(xì)的工作目標(biāo)，街道辦事處為“工作室”開展工作創(chuàng)造條件。這種責(zé)任書明確了政府和人民調(diào)解組織的關(guān)系，保障了專門經(jīng)費(fèi)和專門力量，取得了實(shí)效。

（三）通過專業(yè)化、社會(huì)化、規(guī)范化的改革，提高人民調(diào)解組織的公信力。傳統(tǒng)的人民調(diào)解方式已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的要求，人民調(diào)解工作必須走專業(yè)化、社會(huì)化、規(guī)范化的道路。所謂專業(yè)化，即專門從事人民調(diào)解工作，而且人民調(diào)解員必須要有一定的法律或社會(huì)工作背景，受過專業(yè)培訓(xùn)，具有豐富經(jīng)驗(yàn)。所謂社會(huì)化，就是要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與矛盾糾紛的化解。所謂規(guī)范化，就是加強(qiáng)對人民調(diào)解協(xié)議書法律效力的認(rèn)定程序等制度建設(shè)，完善人民調(diào)解工作的各項(xiàng)規(guī)章制度。當(dāng)然，人民調(diào)解組織公信力的提高，最終還要靠調(diào)解員社會(huì)地位的中立性以及調(diào)解工作質(zhì)量的提高來實(shí)現(xiàn)。

（四）發(fā)展和創(chuàng)新人民調(diào)解組織形式，拓展工作領(lǐng)域，探索人民調(diào)解工作方式的多樣化。要結(jié)合城市與農(nóng)村的不同地域特點(diǎn)以及矛盾糾紛的不同種類，對轄區(qū)工作對象進(jìn)行細(xì)分，實(shí)現(xiàn)調(diào)解手段與方法的多樣性變革。

（五）以人民調(diào)解整合各類非訴訟調(diào)解，并通過人民調(diào)解與法院訴前調(diào)解和行政調(diào)解的銜接，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。目前的非訴訟糾紛解決渠道是多方面的，因此就有一個(gè)整合、協(xié)調(diào)、銜接的問題。上海、深圳開始嘗試直接將人民調(diào)解引入法院的審前調(diào)解，一些人民調(diào)解員參與庭審，在有些案件中，法官委托調(diào)委會(huì)來調(diào)解。北京西城區(qū)人民調(diào)解員進(jìn)駐公安派出所，實(shí)現(xiàn)治安、民間糾紛聯(lián)合接待調(diào)處。這些有益的探索必將為人民調(diào)解工作的新發(fā)展帶來新的動(dòng)力，也為人民調(diào)解統(tǒng)合其他調(diào)解、為人民調(diào)解工作的立法奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。

總之，程序社會(huì)的建設(shè)需要一整套適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化趨勢的機(jī)制作為支持，人民調(diào)解制度的改革與完善無疑將成為其中的重要一環(huán)，在這個(gè)方面，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。