導(dǎo)語：我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施問題及對(duì)策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體地位的逐步形成

我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展經(jīng)歷了較長時(shí)間且起伏較大的過程，期間進(jìn)行的各種試驗(yàn)與探索為今天農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的形成打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也逐步確立了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體地位。

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程的回顧。1950年，我國依靠政府行政力量，由中國人保開始試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，由于強(qiáng)制命令和經(jīng)營管理漏洞多等原因，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在1958年停辦。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，為幫助小規(guī)模農(nóng)戶降低自然風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，中國人保于1982年開始嘗試恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，其后中華聯(lián)合在新疆建設(shè)兵團(tuán)也開展了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。這個(gè)階段政府干預(yù)力量較為得力，加之保險(xiǎn)公司不以盈利為目的，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)總收入持續(xù)增加，1992年達(dá)到8.13億元。然而，隨著金融保險(xiǎn)業(yè)商業(yè)化轉(zhuǎn)制，由于國家財(cái)政基本不再投入，以及保險(xiǎn)公司缺乏有效的監(jiān)督和管理等原因，雖然保險(xiǎn)公司經(jīng)過多次制度改革嘗試，但效果均不明顯，20世紀(jì)90年代以后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入了一個(gè)全面萎縮期。2001年，全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總收入跌落到3億元，只占保險(xiǎn)業(yè)總保費(fèi)的0.14%11。2004年中國人保完全終止了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。即便這樣，這個(gè)階段的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)，仍然為我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再發(fā)展積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

2.我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有巨大的發(fā)展?jié)摿?，而商業(yè)保險(xiǎn)的逐利性決定了其難以承擔(dān)起龐大農(nóng)業(yè)市場(chǎng)中的主體責(zé)任。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖然經(jīng)歷了一個(gè)時(shí)斷時(shí)續(xù)的坎坷過程，但作為農(nóng)業(yè)大國的國情，預(yù)示著其巨大的市場(chǎng)潛力和發(fā)展空間。我國自然災(zāi)害頻發(fā)，2014年全國農(nóng)作物受災(zāi)面積2489.1萬公頃，其中絕收面積309.0公頃2。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營模式?jīng)Q定了農(nóng)戶自身抗災(zāi)能力極其有限，除重大災(zāi)害政府給予的救助外，大部分損失都由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)。由于國家停止了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，以及缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精算，農(nóng)戶自愿參保率低，再加上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的綜合賠付等不確定性因素，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)很難給保險(xiǎn)公司帶來巨大的利潤，造成商業(yè)化運(yùn)營的保險(xiǎn)公司不愿經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。商業(yè)保險(xiǎn)的逐利性決定了現(xiàn)階段商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以承擔(dān)起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)需求的主體責(zé)任。

3.法律體系的逐步完善為我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的構(gòu)建與發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度潛在收益包括穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、最大化政府財(cái)政收入等。政府是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中獲得政治經(jīng)濟(jì)潛在利益的最大受益主體，因此政府理應(yīng)將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)的基本制度。1995年實(shí)施的《保險(xiǎn)法》主要是規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營行為，只是很籠統(tǒng)地規(guī)定“國家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)3。2007年開始，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度不斷完善，中央財(cái)政開始支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，帶來了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)爆發(fā)式的持續(xù)發(fā)展，我國快速成為全球第二大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。2007～2011年，全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)保費(fèi)收入超過600億元，年均增速達(dá)到了85%。2013年3月實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，“國家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的原則”，從制度和體制上確立了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“政府與市場(chǎng)合作4模式。《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的實(shí)施使我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展的新階段。2014年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入325.7億元，承保金額1.66萬億元，向3500萬受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款214.6億元，承保主要農(nóng)作物突破15億畝，占全國主要農(nóng)作物播種面積的61.6％，小麥、玉米、水稻三大口糧作物承保覆蓋率分別達(dá)49.3%、69.5%和68.7%5。實(shí)踐證明，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度能夠擔(dān)當(dāng)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的主體責(zé)任。

二、當(dāng)前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)施中存在的問題

1.政策宣傳不到位，農(nóng)民認(rèn)知程度不高，一些地方存在強(qiáng)制性保險(xiǎn)的現(xiàn)象。由于宣傳推廣不夠，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在誤解，分不清政策性保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)，加之部分農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差、收入低等原因，農(nóng)民不知道投?；虿辉竿侗！６?，在推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的過程中，把“愿保盡?！弊?yōu)椤皯?yīng)保盡?！薄Ｓ行┑胤綖榱四軤幦「嗟恼咝匝a(bǔ)貼資金，不顧農(nóng)民意愿，強(qiáng)制要求農(nóng)民參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，使部分農(nóng)民產(chǎn)生了抵觸情緒，挫傷了農(nóng)民投保積極性；有的地方干脆由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體墊錢投保，再用理賠款還墊付的投?？?，使原本惠民利民的政策性保險(xiǎn)在基層推廣中走了樣、變了味。

2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中虛假投保、協(xié)議理賠現(xiàn)象嚴(yán)重。種植性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)需要到每戶察看面積、收取保費(fèi)（農(nóng)民自費(fèi)部分），工作量大，尤其是山區(qū)縣和偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于路程遠(yuǎn)、交通不便等原因，有的一戶可能只收幾元錢，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。同時(shí)，由于農(nóng)戶自擔(dān)保費(fèi)收費(fèi)難，保險(xiǎn)需求與農(nóng)戶繳費(fèi)承受力矛盾突出，農(nóng)戶自交保費(fèi)負(fù)擔(dān)過大、無力負(fù)擔(dān)，尤其是在農(nóng)戶自繳比例較高的大棚保險(xiǎn)體現(xiàn)得較為明顯，極易發(fā)生為農(nóng)戶墊繳保費(fèi)的現(xiàn)象。一些村鎮(zhèn)為了簡便、省事，與保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)員協(xié)商，采取由村集體或村干部墊付保費(fèi)的虛假投保行為，理賠款直接打入村干部的賬戶，由村干部補(bǔ)清墊付的保費(fèi)后自由支配，理賠款成了村干部的“小金庫”，有的則直接據(jù)為己有。由于是虛假投保，不管農(nóng)民遭受多大的自然災(zāi)害，但由于很多人自己沒有參與其中，不明其中原委，更得不到應(yīng)有的保險(xiǎn)理賠款，保險(xiǎn)公司和村干部成了最大的“受益者”，而保險(xiǎn)的對(duì)象得不到應(yīng)有的保障。

3.套取政策性補(bǔ)貼資金現(xiàn)象屢有發(fā)生，存在惡意造假騙取理賠款的問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多縣（市）參加農(nóng)業(yè)種植性保險(xiǎn)的面積與糧食直補(bǔ)面積相差較大，糧食直補(bǔ)是次年按照上一年的實(shí)際種植面積給予的補(bǔ)貼，但絕大多數(shù)地方二者不符，且往往是保險(xiǎn)面積大于直補(bǔ)面積，存在虛報(bào)面積套取政策性補(bǔ)貼資金現(xiàn)象，且面積和金額較大。這些資金被地方財(cái)政或保險(xiǎn)公司侵占、截留。同時(shí)，部分地方保險(xiǎn)公司與保費(fèi)墊付者存在利益共享關(guān)系，在投保時(shí)虛報(bào)投保面積，以騙取更多的政策性補(bǔ)貼，理賠時(shí)又聯(lián)合作假，騙取理賠款或以理賠的形式，或以工作經(jīng)費(fèi)的名義劃撥到集體或個(gè)人賬戶中，再以返還的方式落入地方保險(xiǎn)公司操作人或分管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的個(gè)別基層干部手中。

4.保險(xiǎn)憑證沒有發(fā)放到戶，理賠管理能力較弱，農(nóng)民理賠難。按照規(guī)定，保單或保險(xiǎn)憑證必須發(fā)到農(nóng)民手中，便于農(nóng)民遭遇自然災(zāi)害后能及時(shí)申請(qǐng)理賠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及縣級(jí)民政部門以擔(dān)心農(nóng)民將保險(xiǎn)憑證丟失為由，一直將保險(xiǎn)憑證放在村里甚至是縣里集體保管，農(nóng)民受災(zāi)后不知道能否申請(qǐng)理賠，有的雖已申請(qǐng)理賠，但理賠款遲遲不能賠付到戶，使理賠的依據(jù)、宣傳的明白紙失去了價(jià)值。

5.相關(guān)部門協(xié)調(diào)、配合不力，缺位問題較為突出和普遍。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、畜牧、民政、保險(xiǎn)等部門，縣級(jí)政府為牽頭單位，但實(shí)際操作中，存在部門不作為現(xiàn)象，縣級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組形同虛設(shè)，起不到應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用?；鶎迂?cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政保費(fèi)配套補(bǔ)貼資金落實(shí)不到位，特別是貧困地區(qū)的縣區(qū)，無力配套保費(fèi)資金，也有相當(dāng)部分縣區(qū)未將農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金列入財(cái)政預(yù)算，配套資金數(shù)量模糊，且“寅吃卯糧”現(xiàn)象突出，將前兩年沉淀的上級(jí)配套資金混作本級(jí)使用，隨著資金消耗和清算底數(shù)，縣、區(qū)配套資金缺口已經(jīng)顯現(xiàn)。保險(xiǎn)公司上報(bào)的各種資料需要核實(shí)的，相關(guān)部門有的不認(rèn)真調(diào)查核實(shí)就蓋章確認(rèn)，使保險(xiǎn)的真實(shí)性得不到有效保證，也為日后的弄虛作假和滋生腐敗問題埋下隱患。財(cái)政、保險(xiǎn)與相關(guān)部門本應(yīng)是工作的共同體，但實(shí)際工作中卻存在相互推諉、相互扯皮等問題，失查失職等缺位問題較為突出。

三、完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的建議

1.加強(qiáng)宣傳力度，讓惠農(nóng)利民的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)家喻戶曉。首先，明確宣傳主體。政府相關(guān)部門要對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)和作用進(jìn)行宣傳，保險(xiǎn)公司要對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行宣傳。要根據(jù)實(shí)際情況，豐富農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳方式，合理確定宣傳內(nèi)容，逐步增強(qiáng)農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)。其次，充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿。無論何種政策性保險(xiǎn)都應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，在廣大農(nóng)戶真正了解和自愿參加保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，做到“愿保盡保”，依法保護(hù)農(nóng)民參保的積極性。對(duì)不愿參保的不得強(qiáng)制執(zhí)行，杜絕村集體或村干部墊付保費(fèi)的虛假投保行為，嚴(yán)格規(guī)范流程，讓惠農(nóng)政策真正惠及農(nóng)民。

2.因地制宜確定險(xiǎn)種，適度提高賠付比例。由于地理環(huán)境和種植習(xí)慣的差異，各地農(nóng)業(yè)種植品種也有很大的不同。在確定政策性保險(xiǎn)險(xiǎn)種時(shí)，不能簡單地以省為單位采取一刀切，而應(yīng)以市場(chǎng)和需求為導(dǎo)向，以縣為單位確定險(xiǎn)種，設(shè)立“一縣一品”的特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品。隨著農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織等農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營主體日趨壯大，要加快推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)、天氣指數(shù)保險(xiǎn)、產(chǎn)量保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)等創(chuàng)新型產(chǎn)品和補(bǔ)充保障型產(chǎn)品試點(diǎn)，滿足新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體多樣化的需求。同時(shí)，要根據(jù)各地實(shí)際，適度提高賠付比例，提高風(fēng)險(xiǎn)保障程度。就目前開展的水稻、農(nóng)房等政策性保險(xiǎn)而言，賠付比例較低，如糧食作物損失100%，每畝僅能賠付200元，除去種子、農(nóng)藥及其它管理費(fèi)用，收入仍為負(fù)數(shù)，每畝還得賠上保費(fèi)；農(nóng)房保險(xiǎn)每戶最高只能賠付3000元（按3間房計(jì)算），3000元對(duì)于農(nóng)民重新建房來說只能是杯水車薪。因而，適度提高賠付比例是比較現(xiàn)實(shí)的一種選擇，逐步由低費(fèi)率水平和低保障程度向中費(fèi)率水平和中保障程度過渡。

3.規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式，開展適度有序競(jìng)爭。各地可結(jié)合自身實(shí)際，探索適度有序競(jìng)爭、合理競(jìng)爭的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。建議以縣為單位采取公開招標(biāo)形式來確定一家主要開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保公司，期限為3～5年，而商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則完全放開?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)一家為主的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，便于通過公開、公平、公正的機(jī)制來選擇有實(shí)力、服務(wù)優(yōu)的承保公司，有利于調(diào)動(dòng)承保公司的積極性、主動(dòng)性。具體來說，可以讓承保公司對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，在招標(biāo)期限內(nèi)來延長承保期限，穩(wěn)定承保范圍，進(jìn)行相應(yīng)的投入；承保公司還可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)戶代收保費(fèi)，解決承保公司逐戶向農(nóng)戶收費(fèi)難的問題，真正做到應(yīng)保盡保。這種一定期限內(nèi)的公開招投標(biāo)形式，符合現(xiàn)階段我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主、商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為輔的發(fā)展格局，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重點(diǎn)在監(jiān)管中抓好落實(shí)是否到位問題，而對(duì)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在監(jiān)管中重點(diǎn)抓好業(yè)務(wù)是否規(guī)范問題。

4.依法依規(guī)管理，嚴(yán)厲懲治農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的各種腐敗違法行為。要按照《保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的相關(guān)要求，嚴(yán)格規(guī)范政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的流程和手續(xù)，重點(diǎn)解決好承保數(shù)據(jù)真實(shí)和農(nóng)戶知情權(quán)問題，堵塞管理環(huán)節(jié)中的不規(guī)范、不到位等漏洞，對(duì)于鉆政策空子或弄虛作假及腐敗違法問題要予以嚴(yán)懲；要以完善內(nèi)部管理和規(guī)范運(yùn)行為重點(diǎn)，提高從業(yè)人員素質(zhì)，依法、依規(guī)進(jìn)行投保和理賠，嚴(yán)厲查處弄虛作假騙取財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼、強(qiáng)制農(nóng)戶投保、協(xié)議或平均賠付、拖賠少賠等違規(guī)行為。

5.完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障機(jī)制，以體制機(jī)制創(chuàng)新來保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。涉及政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)部門要相互協(xié)調(diào)，積極配合?？h級(jí)政府作為牽頭單位要充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)承保中的主體地位，將各部門和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)相關(guān)人員有序銜接、協(xié)同聯(lián)動(dòng)。國家、省市級(jí)層面做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管工作，在抓好業(yè)務(wù)規(guī)范的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)針對(duì)存在的問題，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，努力抓好創(chuàng)新試點(diǎn)，積極探索新的農(nóng)業(yè)保障機(jī)制和形式，如協(xié)調(diào)財(cái)政等部門完善補(bǔ)貼機(jī)制，建立科學(xué)的補(bǔ)貼架構(gòu)，探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和涉農(nóng)信貸合作新模式，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金等。除各級(jí)政府的專項(xiàng)和配套資金外，還接受企業(yè)和社會(huì)捐助，以專項(xiàng)基金應(yīng)對(duì)發(fā)生自然災(zāi)害或重大疫情等受災(zāi)農(nóng)戶的補(bǔ)償，讓農(nóng)民在受災(zāi)后能真正體會(huì)到惠農(nóng)政策帶來的溫暖和國家社會(huì)保障體系的作用。同時(shí)，提升保險(xiǎn)服務(wù)能力，完善基層服務(wù)體系。首先是做到有編制，即參與政策性保險(xiǎn)的承保公司要適度增加各層面尤其是基層機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)人員，從組織上保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)能力的提高；其次是提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，通過提高工作經(jīng)費(fèi)提取比例，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)保工作的正常運(yùn)行和調(diào)動(dòng)有關(guān)工作人員的積極性；再次是完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加大對(duì)協(xié)保員的培訓(xùn)力度，聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員等有關(guān)專家擔(dān)任兼職農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)顧問，保證農(nóng)戶在投保前、投保中和受災(zāi)理賠時(shí)能夠及時(shí)得到相應(yīng)服務(wù)。

作者:董若凡 單位:山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院