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1、近期收入分配改革的重點

中央曾就改革收入分配制度提出了“著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調節(jié)過高收入，取締非法收入”的基本原則。但鑒于我國城鄉(xiāng)二元結構、行政性壟斷、制度性腐敗、勞動力和資本等要素市場的雙軌制短期內難以破解和消除，至少在未來數年內，居民收入差距擴大的趨勢仍將繼續(xù)。

在這種情況下，近期收入分配制度的改革只能選擇幾個重點進行突破。

(1)“保低”優(yōu)先

社會矛盾最容易激化的地方毫無疑問是社會的最底層。收入分配制度改革的第一步應當是提高農民、農民工和城鎮(zhèn)居民下崗失業(yè)人員、低保人員的收入和社保水平，正如新一屆政府上臺以來所做的那樣。

經濟學家納克斯曾經提出“貧困惡性循環(huán)”理論。該理論認為，貧困地區(qū)居民由于收人水平低，在用于生活消費支出之后，幾乎沒有余錢用于儲蓄，致使資本形成不足，生產規(guī)模和生產效率難以提高，最終又只能獲得一個低收入。這樣一來就形成了“低收入———低儲蓄———低資本投入———低生產效率———低收入”的惡性循環(huán)，貧困也就被一代一代地被“遺傳”了下去。而根據我國人口計劃生育制度，在相對貧困農村地區(qū)和少數民族地區(qū)，人口增長速度反而越快，并因此而形成了另外一個惡性循環(huán)：“經濟增長慢———人口增長快———經濟增長越慢———人口增長越快”。在這兩個惡性循環(huán)的疊加作用下，我國貧困的代際“遺傳”現(xiàn)象已經有所顯現(xiàn)。

有鑒于此，進一步鞏固和擴大前期“保低”成果，是此次收入分配改革的“重中之重”。健全城鄉(xiāng)最低生活保障制度、加大對城鄉(xiāng)特困群眾的救濟救助力度、千方百計增加農民收入等三項任務都被寫入此次改革的意見稿中。各地最低工資標準將進一步提高，農民工的待遇將逐步得到改善。城市低保水平和面積將不斷擴大，其中企業(yè)改組改制、缺乏勞動技能和生活來源、資源枯竭城市工礦區(qū)和老工業(yè)基地的困難群體將成為低保重點考慮的對象。在農村地區(qū)，將堅持“多予、少取、放活”的方針，以確保農民收入的增長。

(2)進行工資制度改革

現(xiàn)在，許多人在談到居民收入差距的時候，普遍認為，高收入階層的收入太高了。最近的一項網絡調查顯示，有69%的人認為“加大稅收調節(jié)力度，強化高收入人群稅收監(jiān)管，改變工薪階層成為納稅主體的現(xiàn)狀”最關鍵。這表明“調高”成為了當前人們最關注的問題。然而，從宏觀意義上講，中國收入差距之所以如此之大，原因并非高收入階層收入太高，而是中低收入水平太低?；蛘邠Q句話說，并非是富人“太富”，而是一般人“太窮”。所以，解決居民收入差距的關鍵在于提高中低收入階層的收入水平。工資制度的改革除了其他方面的因素外，提高中低收入階層收入水平也是題中之義。

目前看，增加政府與事業(yè)單位工作人員的工資十分必要，理由有三：一是經過多年的改革，企業(yè)工資基本上已由市場來調節(jié)，相對而言，我國政府與事業(yè)單位工資改革明顯滯后；二是我國工資總額占gdp的比重過低，1980年、1990年和2000年分別為17%、16%和12%。2000年以后，這一比重略有上升，但始終沒有超過15%。而在發(fā)達國家，這一比例則可能高達50%左右。三是政府與事業(yè)單位的工作人員數量龐大，其工資水準的調整可為企業(yè)工資的相應調整提供參考。

當前推進公務員工資制度改革，目的是建立一個好的公務員工資分配新機制，重點有三個方面的內容：一是建立國家統(tǒng)一的職務與級別相結合的公務員工資制度，適當拉開不同職務、不同級別之間的工資差距，增強工資的激勵作用。二是實現(xiàn)陽光工資，堅決查處違規(guī)違紀行為，爭取作到工資主要與級別和職務掛鉤，而與所在部門無關，以利于工作人員在各部門之間進行良性互動。三是調整結構，注重公平，工資改革適當向基層和艱苦邊遠地區(qū)傾斜。

與此同時，事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革也有三個重點：一是改革現(xiàn)行高度集中統(tǒng)一的工資管理體制，賦予地方、部門一定的分配管理權；二是在制度形式和運行機制上與公務員工資制度脫鉤，使現(xiàn)行的工資增長機制全面地與市場機制相銜接；三是建立重實績、重貢獻，向優(yōu)秀人才和關鍵崗位傾斜的崗位績效工資制度，以充分調動管理人員和高層次人才的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

當然，公務員工資改革相對而言更容易展開，事業(yè)單位收入分配制度改革由于需要與事業(yè)單位分類改革、人事制度改革相配套，展開的時間可能會相對滯后一點。

(3)推進壟斷行業(yè)收入分配制度改革

早在10年前，政府就出臺了壟斷行業(yè)最高工資指導意見，但實際效果不明顯，甚至有所惡化，引發(fā)了社會各界越來越大的異議。此次，《意見》將壟斷行業(yè)列為一個重點對象，不僅是為了進一步推進前期改革需要，而且也是出于“調高”的考慮?！兑庖姟访鞔_提出，要繼續(xù)推進電信、電力、民航、金融、鐵道、郵政和公用事業(yè)等行業(yè)改革，建立平等公開的、市場競爭的收入分配秩序。

理論上講，對壟斷行業(yè)的收入分配進行調節(jié)最好、也是最合理的方法就是對企業(yè)利潤課以專項暴利稅，壟斷性行業(yè)的產品和服務的價格不能由其自我定價，而是需要公眾聽證會認可。今年以來，中央政府已經開征石油特別收益金，地方政府也已經就各類服務型價格的調整舉行過公眾聽證會，實際上就是在這方面的有益嘗試。按照此次改革要求，壟斷行業(yè)的收入分配調整措施將主要體現(xiàn)為對壟斷行業(yè)工資總額和工資水平實行雙重控制。

2、未來發(fā)展的趨勢

大體看來，上述三項改革之所以被選為近期重點，主要是基于以下幾個標準：一是所針對的現(xiàn)實問題相對突出，二是在當前的環(huán)境下具有較強的操作性，三是可為未來改革的深入創(chuàng)造良好條件。

下一步的改革是分步推進那些問題突出、但還短期內難以完成的改革工作。綜合各方面信息分析，我們認為，主要內容應該包括以下幾點。

一是逐步建立和完善農村最低生活保障制度。到2005年底，全國農村沒有解決溫飽的貧困人口有2365萬人，低收入貧困人口有4067萬人，合計6432萬人。在條件成熟的情況下，將這些農民納入低保范圍將對社會主義新農村建設和整個社會的安定奠定良好基礎。

二是探討改善農民進城務工環(huán)境，消除農民進城務工的歧視性政策和障礙，簡化各種手續(xù)，防止亂收費，在農民工就業(yè)、醫(yī)保、社保和子女上學等方面逐步進行改善，讓農民“進得城來，留得下來”，合理推動城鎮(zhèn)化進程，以最終解決農民收入偏低的問題。

三是建立和完善高收入階層個人財產申報制度，以貫徹落實《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》第36條規(guī)定：“年所得12萬元以上的納稅義務人，在年度終了后3個月內到主管稅務機關辦理納稅申報?！?/p>

四是建立和健全個人收入監(jiān)測體系，每個人從事各種活動的收入(如不動產獲得的收益、繼承遺產的收益、銀行利息收入、工資薪金收入等)最終都應從各部門(福利部門、銀行、海關、公司、企業(yè)雇主等處)匯集到稅務部門，以利于稅務機關有效地展開個稅監(jiān)控。

五是加大財政支出在社會保障和教育、衛(wèi)生、就業(yè)等公共服務領域的投入，建立農村勞動力技能培訓、就業(yè)服務、供求信息和農民工權益維護法律服務等公共服務平臺，重建農村基層的醫(yī)療救助網絡和體系，改變當前醫(yī)療救助資源過分向城市集中的現(xiàn)狀，以及農村缺醫(yī)少藥和公共衛(wèi)生事業(yè)建設滯后的局面。

六是加快政治體制、國有企業(yè)、財稅體制等配套改革，建立完善的要素市場體系，建立完善市場機會均等、公平競爭的機制，建立和健全國家轉移支付制度，并最終建立一個起點公平和過程公平的收入分配秩序。

有關政策建議

加大稅收制度改革力度

發(fā)揮稅收在調節(jié)收入分配中的重要作用。國外已有很多行之有效的經驗，國內也有不少研究。其實稅收的主要功能就在于調節(jié)收入差距，緩解初次分配中難免出現(xiàn)的社會矛盾。從國際經驗看，一個完善的個人所得稅制度對縮小居民差距能夠起到顯著成效。加拿大1974年納稅人的稅前基尼系數為0.38，稅后基尼系數降低為0.34；到1993年，納稅人的稅前基尼系數為0.37，稅后基尼系數降為0.33；英國家庭原始收入基尼系數為0.53，稅后收入的基尼系數為0.37。

適時開征遺產稅

遺產稅作為個人所得稅的補充，征收起點較高，征收對象主要是高收入者，是抑制“富人”代際轉移的一個非常有效的手段，有利于減小社會成員間貧富差距，不僅有經濟意義，而且有政治意義。正因為如此，世界上已有100多個國家和地區(qū)開征此稅。目前，我國初步具備了開征遺產稅的一些有利條件。我國1985年頒布的《中華人民共和國繼承法》，對個人死后的財產繼承，給出過相應的法律規(guī)定；經過二十多年經濟的快速發(fā)展，我國已經出現(xiàn)了一大批富豪；我國已經培養(yǎng)了一大批資產評估人員，積累了一定的財產評估經驗。盡管如此，許多人認為現(xiàn)在開征收遺產稅沒有意義，因為中國的富豪還很年輕，將征收不到多少稅金。然而，從政策學角度出發(fā)，一個政策出臺的最好時機通常是對當時的社會與經濟活動不帶來明顯沖擊的時候。現(xiàn)在出臺遺產稅不會引起社會的震動，所以它反而是一個較好的出臺機會。

國資收益權要盡快落到實處

目前，大家比較一致的看法是，要想從根本上解決壟斷行業(yè)收入過高的問題，就要打破壟斷，引入競爭機制。但要打破壟斷最難的是由于壟斷行業(yè)大多資本規(guī)模巨大，市場進入困難，很難通過市場配置資源，形成合理價格，因此在相當長的時期內還會存在政府的干預和采取國有經濟為主導的生產供應方式。在這樣的前提背景下，要想解決壟斷行業(yè)收入與貢獻的匹配問題，真正體現(xiàn)其勞動價值。一個重要的手段就是國資收益權要落到實處。因為在國家不建立國有資本收益收繳制度的情況下，企業(yè)擁有國有資本收益自由支配權。那么，效益好的企業(yè)職工收入就會不斷膨脹，而困難企業(yè)的職工卻收入下降，由此產生企業(yè)內部分配秩序混亂的弊端，會導致社會分配不公的現(xiàn)象越來越嚴重，并將積重難返。國資收益權落到實處，一方面它可以體現(xiàn)國有資產的權益，一方面也有利于收入分配的公平。

大力推進社會保障制度的改革和完善

有關資料顯示，我國在社會保障、公共衛(wèi)生等基本民生方面的公共投入在gdp當中所占的比例為世界倒數第一。目前，我國只有15%的社會成員享受到公共衛(wèi)生保障，大量的社會成員缺少起碼的最低生活保障或者享受不到足額的、政策所規(guī)定的最低生活保障。在未被社會保險覆蓋的人群中，除了少數機關事業(yè)單位職工外，大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進城農民工、私營個體企業(yè)雇員以及非組織化就業(yè)人員等，人數在2.6億左右。目前，我們具有的一個有利條件是，這些人大多是青壯年，繳納社會保障稅的時間將長達20年或30年以上，如果從現(xiàn)在開始將他們都納入社保體系，盡管每年獲得的社保資金不多，但是經過幾十年的積累，就會達到一個巨大規(guī)模。

加速推進建立第三次分配體系

我國經濟發(fā)展較快，但社會分配不公矛盾也日漸突出，除了初次分配不合理、再分配缺乏力度與公平之外，第三次分配格局沒有形成也是一個重要的原因。在一些發(fā)達國家，慈善事業(yè)等第三次分配的總量大概占gdp的3%～5%，而在我國現(xiàn)在只占0.1%，而且其中還有近80%來自海外，只有20%多一點來自內地。在這種背景下，加速推進慈善事業(yè)的發(fā)展，促進第三次分配格局的形成無疑具有強烈的現(xiàn)實意義。通過發(fā)展慈善事業(yè)，利用高收入階層的自愿捐獻，來援助低收入階層特別是社會最低階層和生活不幸者，將在改善貧困社會群體的生存狀況、緩解貧富階層的社會矛盾和增強社會凝聚力等方面將發(fā)揮不可替代的重要作用。