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從全部政府性資金審計理念的提出，到現(xiàn)在的具體審計實踐，經(jīng)歷了“探索—實踐—完善”的過程。期間，省審計廳出臺的《全部政府性資金審計工作意見》，明確了開展全部政府性資金審計的必要性、目標(biāo)和任務(wù)、全部政府性資金審計的內(nèi)容以及根據(jù)全部政府性資金審計工作的需要建立的相應(yīng)工作機(jī)制等，有力地推動了全省審計機(jī)關(guān)的審計轉(zhuǎn)型。

從實踐論的觀點出發(fā)，一個觀點的提出到產(chǎn)生效果，需要經(jīng)過“認(rèn)識—實踐—再認(rèn)識—再實踐”的反復(fù)過程，全部政府性資金審計也不例外。三年的審計實踐，盡管也取得了一定的效果，但工作中遇到的問題或者不同的思想認(rèn)識也隨即不斷出現(xiàn)，有些甚至還帶有些迷惘。例如：全部政府性資金審計中還沒有真正樹立“一盤棋”的思想，相關(guān)業(yè)務(wù)處室存在著“各自為政”的現(xiàn)象，審計資源還沒有得到有效整合；對全部政府性資金審計還主要停留在摸清家底的層面，縱向比對、橫向分析、綜合評價的成份還不多等等。剖析全部政府性資金審計的思想認(rèn)識，從不同的角度探求其內(nèi)在要求，有助于更好地推動全部政府性資金審計向縱深推進(jìn)，進(jìn)而為審計創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供理論支撐，是必要的，也是必需的。所以結(jié)合這次廳冬季集訓(xùn)，對如何更好地開展全部政府性資金審計，作以下幾點思考。

一、全部政府性資金審計的內(nèi)涵要求

全部政府性資金審計、績效審計、計算機(jī)審計，是審計轉(zhuǎn)型的三大突破口，三者是相輔相成的有機(jī)統(tǒng)一體。對任何事物，只有從完整性、有效性、準(zhǔn)確性的角度去評價分析，才會更加全面、客觀，才會更加宏觀和有說服力。

審計視野面向全部政府性資金，強(qiáng)調(diào)的是審計工作的宏觀性和審計評價的完整性，也即從政府性資金的安排分配--撥付使用—最終成效的整個資金鏈，應(yīng)該是一個完整的整體，任何割裂其中一塊進(jìn)行評價都是不完整的。同時，全部政府性資金審計也是以資金使用管理績效為最終目標(biāo)，并以計算機(jī)技術(shù)為支撐，保證分析數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

因此，我認(rèn)為，全部政府性資金審計的內(nèi)涵要求，在于通過有效的審計資源整合，以資金使用績效為目標(biāo)，以計算機(jī)技術(shù)為支撐，從完整性的角度來評價一項或多項政府性資金活動的最終結(jié)果和狀態(tài)。

二、全部政府性資金審計是落實“三個子”的內(nèi)在要求

以“三個子”為內(nèi)容的綜合財政預(yù)算管理體制改革是為建立和完善公共財政體制，推進(jìn)政府預(yù)算管理改革而實施的財政預(yù)算管理制度的根本性變革。而全部政府性資金審計則是審計機(jī)關(guān)為促進(jìn)政府預(yù)算體制改革，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府性資金監(jiān)督而產(chǎn)生的。因此兩者之間有著一定的內(nèi)在聯(lián)系。

第一，背景的一致性。以“三個子”為內(nèi)容的綜合財政預(yù)算管理體制改革是財政部門內(nèi)部為尋求科學(xué)的財政預(yù)算管理體制，順應(yīng)政府行政體制改革和財政預(yù)算管理體制改革的需要，自發(fā)產(chǎn)生的一種內(nèi)在變革要求，是建立和完善公共財政體制的一種具體形式，是公共財政體制的具體體現(xiàn)。而政府審計作為政府財政預(yù)算管理的一個外部監(jiān)督者，從審計監(jiān)督和守土有責(zé)的要求出發(fā)，順應(yīng)審計環(huán)境變革和傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)變的需要，創(chuàng)造性的提出了全部政府性資金的理念和全部政府性資金審計的要求。

二者都是存在于現(xiàn)時特有的財政管理體制下，其產(chǎn)生的背景具有一致性。我國經(jīng)濟(jì)社會處于轉(zhuǎn)軌時期，行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入和完善，以預(yù)算內(nèi)外雙軌制資金管理模式為特征的傳統(tǒng)財政管理體制已體現(xiàn)出其不合理性，現(xiàn)有的財政管理體制逐漸暴露出不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政體制改革的需要。20**年新的政府收支分類改革最終目標(biāo)就是逐步改革傳統(tǒng)的雙軌制資金管理模式，建立完整科學(xué)的公共財政體制。在這樣的背景下，綜合財政預(yù)算管理改革和全部政府性資金審計的產(chǎn)生和發(fā)展具有時代的必然性和現(xiàn)實的可行性。

第二，目標(biāo)的協(xié)同性。雖然二者是財政和審計兩個部門，出于自身的職責(zé)分工，在特定的歷史背景下，創(chuàng)新發(fā)展，形成了具有**特色的財政預(yù)算管理體制和審計模式。但是二者的目標(biāo)高度一致，都是為了促進(jìn)政府資金的有效管理，防范政府財政資金風(fēng)險，掌握政府可用財力規(guī)模，更好的使政府管財、理財和用財。綜合財政預(yù)算管理改革與全部政府性資金審計指向的標(biāo)的具有類似性。綜合財政預(yù)算管理改革是以“收入一個口子、預(yù)算一個盤子、支出一個口子”為內(nèi)容對政府管理資金進(jìn)行歸口管理，實現(xiàn)真正意義上的公共財政體制，因此改革指向的是政府資金的收入、管理和使用，范圍是預(yù)算內(nèi)外所有政府性資金。而全部政府性資金審計的指向就是全部政府性資金，按照目前全部政府性資金的界定，全部政府性資金是指政府憑借法律法規(guī)賦予的公權(quán)力來歸集，歸屬政府支配使用且承擔(dān)法律責(zé)任的資金。因此就范圍而言，全部政府性資金審計的指向完全包括了綜合財政預(yù)算管理改革的范圍，并在其基礎(chǔ)上還反映如政府負(fù)債、政府或有收支等更廣泛意義上的政府資金內(nèi)涵和內(nèi)容。

三、以“三個子”的要求，做好全部政府性資金審計“點”的文章

所謂“點”，就是以財政審計部門為主要實施者，對全省縣以上各級政府的全部政府性資金管理情況進(jìn)行總體評價和結(jié)構(gòu)分析，從人大監(jiān)督的需求，從“三個子”的要求，從公共財政的角度來揭示政府性資金管理中存在的問題，推動財政性資金的預(yù)算化管理水平。

通過全部政府性資金審計，要解決目前財政預(yù)算管理制度中存在的問題和不符合公共財政體制要求的環(huán)節(jié)，不可能一步到位，今后乃至更長一段時間內(nèi)，應(yīng)該在初步摸清全部政府性資金收支規(guī)模的基礎(chǔ)上，分階段、分重點的關(guān)注和促使預(yù)算管理制度進(jìn)一步改革和完善：

1、近期關(guān)注點。全部政府性資金審計雖然取得了一定的成果和影響，但目前側(cè)重點還應(yīng)該處于摸清各級政府全部政府性資金家底上，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析全部政府性資金收支結(jié)構(gòu)，評價政府財政資金安排是否符合公共財政的要求。除此之外，全部政府性資金審計要特別關(guān)注“收入一個籠子”的問題，收入是財政資金管理的源頭，預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)管是實現(xiàn)公共財政體制的第一步。新的政府收支分類改革很好的推進(jìn)了公共財政體制的建立，也為建立新的政府資金核算模式做了制度規(guī)定，更為預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)管做了鋪墊，同時非稅收入管理的規(guī)范化和透明化也將加速這一進(jìn)程。全部政府性資金審計在推進(jìn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管上應(yīng)重點關(guān)注以下一些方面：如促進(jìn)五大保險基金實現(xiàn)五費(fèi)合征，在此基礎(chǔ)上要逐步促使其他各項社保基金（資金）實現(xiàn)稅收化征管；建議政府規(guī)范各類收費(fèi)項目，如行政事業(yè)性收入，應(yīng)逐步減少執(zhí)收單位和項目；建議規(guī)范政府性資源分配行為，改革政府資源分配方法，規(guī)范分配程序，強(qiáng)化監(jiān)督，使政府資源分配更加陽光；建議規(guī)范收入征收行為，特別是非稅收入，建立違規(guī)處罰辦法，建立非稅收入管理模式，完善非稅收入征收管理系統(tǒng)，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。

2、中期關(guān)注點。在逐步促成財政實現(xiàn)“收入一個籠子”的同時，要適時推進(jìn)預(yù)算管理的一個盤子。目前財政體制改革已逐步深入和推進(jìn)，部門預(yù)算已經(jīng)普遍推開，具有執(zhí)收權(quán)的部門行政事業(yè)性收費(fèi)雖然已逐步納入財政專戶，但目前收費(fèi)的真正使用權(quán)卻仍然在執(zhí)收部門，這偏離了公共財政“收支兩條線”的要求，因此要促使財政部門進(jìn)一步深化細(xì)化部門預(yù)算改革，要促進(jìn)政府將上述行政事業(yè)性收費(fèi)實現(xiàn)預(yù)算化管理，將收費(fèi)項目納入政府預(yù)算，其使用與執(zhí)收單位脫鉤。另外要關(guān)注維護(hù)預(yù)算的剛性和權(quán)威性，逐步促使財政預(yù)算編制的剛性，盡量杜絕和減少追加預(yù)算情況的出現(xiàn)。在推進(jìn)部門預(yù)算改革深入的同時，全部政府性資金審計還要關(guān)注公共財政體制其他相關(guān)改革內(nèi)容的推進(jìn)情況，如建立零基預(yù)算制度等。五部門收費(fèi)納入基金預(yù)算的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)其他非稅收入的預(yù)算管理。

3、遠(yuǎn)期關(guān)注點。全部政府性資金審計在促使實現(xiàn)收入一個籠子的基礎(chǔ)上，還要逐步實現(xiàn)支出一個口子的目標(biāo)，實現(xiàn)公共財政體制所要求的收支兩條線。在取消部門收入戶的前提下，逐步縮減部門支出戶，建立單一的部門帳戶支付體系，推行國庫集中支付制度和體系，逐步建立起以財政直接支付和授權(quán)支付為核心的單一帳戶支付體系，實現(xiàn)所有財政資金撥付的一個口子，最終實現(xiàn)各級政府都能實現(xiàn)綜合財政預(yù)算管理，達(dá)到“收入一個籠子、預(yù)算一個盤子、支出一個口子”的預(yù)算管理要求。

全部政府性資金審計遠(yuǎn)期還要逐步關(guān)注和摸清如視同全部政府性資金的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，如政府當(dāng)年稅收減免和收費(fèi)減免等內(nèi)容，目前稅收減免情況易于掌握，但政府收費(fèi)項目名目繁多，管理部門不一，因此很難完全摸清政府所有收費(fèi)項目減免的準(zhǔn)確情況，隨著行政體制改革和預(yù)算管理體制改革的深入，收費(fèi)項目勢必也會得到進(jìn)一步的規(guī)范和管理，稅費(fèi)的隱性支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)更易于掌握。

四、整合審計資源，做好全部政府性資金審計“線”的文章

所謂“線”，就是審計機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)處室之間，以政府性資金活動的整個過程為審計對象，形成一種合力，共同對一項或多項資金活動對象實施審計，并形成完整的審計報告。在這方面，20**年在全省范圍內(nèi)開展的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)審計是一個成功的范例，一方面，省廳原直屬局派出審計人員加入到省本級財政同級審小組，審計資源得到了有效整合，另一方面，對省財政廳從預(yù)算內(nèi)外所有安排的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了全面審計取證，并將相關(guān)數(shù)據(jù)反饋給全省各級審計機(jī)關(guān)。隨后各地除了繼續(xù)關(guān)注基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)來源外，沿著財政資金的走向，對經(jīng)費(fèi)支出的績效進(jìn)行了延伸審計，并形成完整意義上的審計綜合報告，取得了較好的成效。

從目前情況看，整合審計資源，已成為落實全部政府性資金審計理念的關(guān)鍵。全部政府性資金審計除了在“點”上要繼續(xù)深化外，迫切需要做好“線”上的文章，例如：今年省廳財政處在對省本級審計中，首次打破了處室職能的界線，在對省地方稅務(wù)局審計中，就省本級社會保險基金“五費(fèi)合征”審計事項，對省勞動廳下屬的社保中心征集的“工傷與生育保險基金”進(jìn)行了審計調(diào)查，并就調(diào)查情況形成了審計專報報省政府，取得了一定的成效，但從完整性的角度，還應(yīng)該包括社保中心在這兩項基金的撥付使用過程中是否存在問題或管理不規(guī)范的情況，從而可以更加深入地評價社?！拔遒M(fèi)合征”中存在的問題。

再如20**年度省本級全部政府性資金審計中，單獨安排了對文化、體育、傳媒行業(yè)的審計調(diào)查，一方面摸清了預(yù)算內(nèi)外所有對這三個行業(yè)的資金安排情況，并從經(jīng)濟(jì)功能和經(jīng)濟(jì)用途進(jìn)行了結(jié)構(gòu)分析評價，揭示了支出結(jié)構(gòu)不合理、資金使用效益不高等問題；另一方面，對部分資金使用單位進(jìn)行了延伸審計調(diào)查，揭示了部分資金安排不符合公共財政要求等問題。但從全面性的角度出發(fā)，延伸的面還顯得不夠，如果有相關(guān)審計職能處室加入?yún)⑴c延伸，效果應(yīng)該會更好。

進(jìn)行審計資源整合的首要任務(wù)是要摸清我們所擁有的審計資源是什么，在此基礎(chǔ)上確定可動用的審計資源，進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)規(guī)劃，合理有效地采取多種方式推進(jìn)審計資源的整合，節(jié)約審計成本，提高審計效率，提高機(jī)關(guān)管理水平，在對全部政府性資金審計的過程中發(fā)揮作用。

首先，實施審計項目的前期調(diào)查工作是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。整合審計資源要先整合審計項目資源，要通過審計前的調(diào)查準(zhǔn)備工作把需要審計的項目進(jìn)行分析歸類，在科學(xué)合理地確定審計項目的基礎(chǔ)上整合審計項目資源，打破現(xiàn)行按業(yè)務(wù)職能部門劃分審計資源項目的現(xiàn)狀，審計項目不一定全部由分管的業(yè)務(wù)職能部門進(jìn)行，要在各業(yè)務(wù)職能部門提供年度審計項目的基礎(chǔ)上，由審計機(jī)關(guān)綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和黨委、政府以及社會的熱點焦點問題進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

其次，在對審計項目和審計項目計劃安排與籌劃整合的基礎(chǔ)上就要對審計人力資源進(jìn)行整合。審計項目和審計人力資源要打破傳統(tǒng)的以業(yè)務(wù)職能部門劃分的“審計勢力范圍”，就具體的一個項目而言要盡可能地通過資源整合實現(xiàn)全部政府性資金流程進(jìn)行審計監(jiān)督的全過程，要從微觀審計入手揭示、分析宏觀經(jīng)濟(jì)問題，特別是在年初制定審計項目計劃時要從項目實施的全局統(tǒng)籌安排，避免業(yè)務(wù)職能部門制定年度審計項目計劃時個性安排，導(dǎo)致實施審計作業(yè)時的重復(fù)勞動，以期達(dá)到人力資源的優(yōu)化組合。