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根據(jù)市人大常委會(huì)關(guān)于開展《市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）立法后評估工作的要求，對條例頒布實(shí)施情況進(jìn)行了專題調(diào)研。

一、條例實(shí)施的基本情況

（一）風(fēng)貌區(qū)概況。區(qū)有路-路和龍華2處市級歷史文化風(fēng)貌區(qū)。在市公布的398處優(yōu)秀歷史建筑中區(qū)有90處，總建筑面積37.9萬平方米，其中花園住宅52處，公寓17處，新里7處，宗教4處，其他10處；區(qū)域內(nèi)有全國重點(diǎn)文物保護(hù)3處，市級文物保護(hù)12處。路-路歷史文化風(fēng)貌區(qū)（區(qū)段）位于本區(qū)湖南、天平街道范圍內(nèi)，占地4.4平方公里。區(qū)域內(nèi)有保護(hù)建筑82處（占全區(qū)的90%）；花園住宅1336棟，建筑面積65.7萬平方米；公寓120棟，建筑面積24.1萬平方米；新里1147棟，建筑面積50.2萬平方米。該風(fēng)貌區(qū)是目前花園洋房數(shù)量最多、最集中的區(qū)域，其建筑匯聚了世界各國的建筑精華，呈現(xiàn)出不同時(shí)期的建筑藝術(shù)風(fēng)格，具有深厚的人文歷史底蘊(yùn)，是人民的寶貴財(cái)富。

（二）保護(hù)情況。從本區(qū)保護(hù)建筑的使用、保護(hù)現(xiàn)狀看，保護(hù)得較好的主要有3個(gè)特點(diǎn)：一是保護(hù)建筑的使用性質(zhì)、內(nèi)部設(shè)計(jì)使用功能較為一致，未遭擅自改變（破壞）；二是所有人或使用人重視建筑保護(hù)，保護(hù)規(guī)劃、日常管理、使用和修繕等工作制度規(guī)范；三是所有人或使用人獨(dú)立使用或合理利用保護(hù)建筑。保護(hù)得較差的主要原因：一是“”中遭受歷史性破壞；二是建筑年久失修，維修資金不落實(shí)，修繕保護(hù)不當(dāng)導(dǎo)致對保護(hù)建筑的結(jié)構(gòu)性破壞；三是多戶合用或多次改變建筑用途，導(dǎo)致建筑的使用性質(zhì)、設(shè)計(jì)功能性破壞；四是新老建筑混雜、違章搭建等，造成保護(hù)建筑的環(huán)境景觀性破壞；五是在城市大建設(shè)、大發(fā)展中，部分房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的無限制開發(fā)，造成風(fēng)貌區(qū)的整體風(fēng)貌開發(fā)性破壞。

（三）主要做的幾項(xiàng)工作：

1成立由區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的風(fēng)貌區(qū)保護(hù)與開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)和開發(fā)，已啟動(dòng)了路20號項(xiàng)目和建業(yè)里保護(hù)搬遷工作。2成立了“路—路歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)”專項(xiàng)課題組，對條例實(shí)施進(jìn)行立法后的評估，起草了路—路歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)條例等。3積極探索保護(hù)建筑使用與利用和保護(hù)置換的合理性、可操作性。已完成了風(fēng)貌區(qū)保護(hù)性控制和修建性詳控規(guī)劃編制工作。4建立風(fēng)貌區(qū)綜合執(zhí)法隊(duì)和巡查共管的保護(hù)機(jī)制。加強(qiáng)了風(fēng)貌區(qū)保護(hù)管理和查處的力度，取得了較明顯效果。5加強(qiáng)基礎(chǔ)資料工作。完成了風(fēng)貌區(qū)房屋類型、保護(hù)要求、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的“二表三圖”制作，制定專項(xiàng)資金管理辦法等。6加強(qiáng)條例宣傳、監(jiān)督的力度，組織人大代表執(zhí)法檢查和進(jìn)行專題調(diào)研，促進(jìn)政府實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)。

二、條例實(shí)施的績效評估

（一）績效

《條例》作為全國第一部歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)的地方性法規(guī)，其頒布實(shí)施后，取得了十分明顯的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效果：一是各級領(lǐng)導(dǎo)更加重視對風(fēng)貌區(qū)和保護(hù)建筑的保護(hù)工作，有利于依法實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)制度。二是使依法保護(hù)工作更切合實(shí)際，明確了政府和建筑所有人、使用人等各自的權(quán)利義務(wù)、作用職責(zé)，使風(fēng)貌區(qū)和保護(hù)建筑的規(guī)劃、管理、保護(hù)、利用工作有法可依，有力地促進(jìn)了城市建設(shè)與社會(huì)文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是使得風(fēng)貌區(qū)和一批具有歷史文化保護(hù)價(jià)值的建筑在近幾年的城市大建設(shè)、大發(fā)展過程中得到“搶救”性保護(hù)而免遭隨意拆除、毀壞等厄運(yùn)，其保護(hù)作用逐漸凸顯。四是使市民對風(fēng)貌區(qū)和保護(hù)建筑的保護(hù)認(rèn)知度逐漸提高，使保護(hù)工作有了更廣泛的社會(huì)群眾基礎(chǔ)。

（二）條例中一些條款和程序規(guī)定有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善

《條例》頒布實(shí)施使保護(hù)工作有了比較系統(tǒng)全面的法律依據(jù)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀建筑的保護(hù)需要也逐漸有所變化，《條例》設(shè)計(jì)上的不足和缺陷在實(shí)踐中開始顯現(xiàn)：

（1）關(guān)于保護(hù)建筑身份定位和管理體制的問題?！稐l例》中有關(guān)條款的設(shè)計(jì)和程序規(guī)定，在具體的貫徹實(shí)施中存在著政府部門職責(zé)不清、職能交叉的現(xiàn)象?！稐l例》第2條與《中華人民共和國文物保護(hù)法》第8條所規(guī)定的保護(hù)管理行政主體和適用法律上就出現(xiàn)了混亂，使得政府職能部門在管理、執(zhí)法中常常陷于“無法可依”和違法行為難以及時(shí)、有效處理的尷尬之中。如淮海中路1285弄7號上方花園受損建筑的處理就是個(gè)非常典型案例。因該建筑同時(shí)具有保護(hù)建筑和文物的雙重身份，使得政府主管部門房地局和文化局在執(zhí)法主體和適用法律法規(guī)上無所適從，市、區(qū)兩級政府相關(guān)的職能部門多次召開協(xié)調(diào)會(huì)，分析研究、商議處理方案，前后共7個(gè)多月時(shí)間，花費(fèi)了大量的人力物力。此案作為市區(qū)縣文物執(zhí)法案，其執(zhí)法中遇到的相關(guān)法律法規(guī)條文間的矛盾，很值得我們在立法中思考。

（2）關(guān)于專項(xiàng)保護(hù)資金、修繕費(fèi)用的問題?！稐l例》關(guān)于保護(hù)專項(xiàng)資金的籌集、設(shè)立和使用、監(jiān)管，由于缺少具體可操作的程序性規(guī)定，致使資金籌集、使用范圍、申請審批和監(jiān)管等諸多問題難以實(shí)際操作，保護(hù)管理工作成了“無米之炊”。另外，居住在保護(hù)建筑的老干部較多，并享受政府規(guī)定的租金減免政策，因?qū)ｍ?xiàng)保護(hù)資金未設(shè)立、使用，管理部門每年用于保護(hù)建筑的維修費(fèi)用匱乏，使得日常保護(hù)管理、修繕工作很難維持。

（3）保護(hù)建筑的調(diào)整、改變和合理利用、開發(fā)難度較大?！稐l例》規(guī)定，因保護(hù)需要可以恢復(fù)、調(diào)整、改變或者承租人搬遷及解除租賃關(guān)系。但是在實(shí)施中阻力很大，或是條例規(guī)定的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)滯后，缺乏可操作性，或是承租人的合法權(quán)益得不到維護(hù)，再加上風(fēng)貌區(qū)地處黃金地段，動(dòng)遷戶對補(bǔ)償安置要價(jià)太高，使搬遷及解除租賃關(guān)系的工作困難重重。如建國西路建業(yè)里等搬遷基地，由于缺少配套性政策，使得原來設(shè)計(jì)的法律條文很難得到貫徹執(zhí)行。

（4）保護(hù)建筑修繕的資質(zhì)和專業(yè)管理人員問題。《條例》規(guī)定保護(hù)建筑修繕應(yīng)有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)設(shè)計(jì)、施工單位實(shí)施。但是條例沒有對“相應(yīng)資質(zhì)”作出具體明確的規(guī)定，使得在實(shí)際操作中沒有合法的依據(jù)；保護(hù)建筑的日常維修、保養(yǎng)都是由物業(yè)公司進(jìn)行，而物業(yè)公司至今沒有一家有相應(yīng)資質(zhì)，如何申報(bào)和評定資質(zhì)，需要有相關(guān)的條文、配套性政策或?qū)嵤┘?xì)則；條例實(shí)施后，市、區(qū)兩級房地、規(guī)劃管理部門的銜接、分工和職責(zé)不夠清晰，保護(hù)規(guī)劃、管理與開發(fā)利用還缺乏工作協(xié)調(diào)機(jī)制和專業(yè)管理人員。

（5）擅自改變使用性質(zhì)、使用功能的情況比較嚴(yán)重?！稐l例》第三十條規(guī)定，不得擅自改變保護(hù)建筑的使用性質(zhì)、內(nèi)部設(shè)計(jì)使用功能。但由于多戶合用的使用現(xiàn)狀，使用人擅自違章搭建或改變保護(hù)建筑的使用性質(zhì)和設(shè)計(jì)功能，使得保護(hù)建筑的損壞情況比較嚴(yán)重。如淮海中路1610弄4號逸村保護(hù)建筑被違法拆除毀壞，肇事者事后雖受到罰款210萬元和恢復(fù)建筑原狀的處罰。但是作為真實(shí)的優(yōu)秀歷史建筑和文物已經(jīng)不復(fù)存在。對此違法行為，條例的處罰標(biāo)準(zhǔn)顯得太輕，對處“重置價(jià)”一到三倍的處罰，又沒有作明確規(guī)定和解釋，在實(shí)際操作中難以設(shè)定優(yōu)秀建筑“重置價(jià)”。

（6）保護(hù)建筑的基礎(chǔ)資料工作還不夠完善。由于有些保護(hù)建筑文史檔案資料不全或不正確，出現(xiàn)保護(hù)建筑的實(shí)際情況與現(xiàn)有檔案資料不相吻合的情況，給保護(hù)建筑的認(rèn)定、保護(hù)管理與開發(fā)利用工作帶來不少困難。

三、建議

1加快條例的修訂、完善和出臺相配套的實(shí)施細(xì)則和政策規(guī)章?！稐l例》作為第一部風(fēng)貌區(qū)保護(hù)的地方性法規(guī)，其頒布實(shí)施，為本市風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀建筑的依法保護(hù)工作指明了方向。但是，任何法律制度的設(shè)計(jì)制訂都有其相對的局限性，條例也不例外。條例實(shí)施中所碰到的問題、難點(diǎn)，是制度本身還是非制度的管理體制、執(zhí)行中的問題。要從立法后的績效評估，從法律制度上思考，從而加快條例的修訂、完善和制定出臺實(shí)施細(xì)則和相配套的政策規(guī)章。

2處理好條例與相關(guān)法律法規(guī)的銜接。《條例》的設(shè)計(jì)（修訂）要充分考慮到上下、左右相關(guān)法律法規(guī)的銜接，如文物、物業(yè)、拆遷等法規(guī)。另外，與現(xiàn)行的一些規(guī)劃工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的銜接配套，如防震防臺、消防等。建議保護(hù)建筑的身份定位要便于管理執(zhí)法；保護(hù)建筑的交易要有所限制；承租人搬遷及解除租賃關(guān)系要有具體明確的可操作的條文；專項(xiàng)保護(hù)資金設(shè)立、使用要有硬性的規(guī)定等。

3積極探索保護(hù)建筑的保護(hù)利用途徑?！稐l例》應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)保護(hù)利用及可操作性的相關(guān)條款（原僅有“合理利用”的原則一句話）。沒有開發(fā)的保護(hù)，不會(huì)有生命力。要總結(jié)吸取前期保護(hù)利用的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如新天地、路等保護(hù)開發(fā)利用的成功經(jīng)驗(yàn)，專題研究保護(hù)置換工作的合理性和可操作性，結(jié)合保護(hù)建筑類型分布、結(jié)構(gòu)性質(zhì)、人文歷史等特點(diǎn)，提出保護(hù)利用的規(guī)劃方案，使得社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)結(jié)合。對一些目前還沒有認(rèn)定的保護(hù)利用的規(guī)劃方案或尚未申報(bào)認(rèn)定的優(yōu)秀（保留）建筑，不要急于開發(fā)利用，要在政府的指導(dǎo)下，有專家把關(guān)，讓有資質(zhì)的專門團(tuán)隊(duì)來做保護(hù)工作。

4多渠道籌集和落實(shí)專項(xiàng)保護(hù)資金。《條例》應(yīng)當(dāng)在原有條文基礎(chǔ)上，具體明確政府每年財(cái)政預(yù)算應(yīng)當(dāng)安排一定比例（按保護(hù)建筑面積和財(cái)政增幅）的保護(hù)專項(xiàng)資金、?？顚Ｓ玫挠残砸?guī)定。要市場化運(yùn)作，積極探索多渠道籌資的途徑，發(fā)揮外資、社會(huì)民間資金參與保護(hù)或投資。通過對保護(hù)建筑的開發(fā)利用，將滾動(dòng)產(chǎn)生的收益用于保護(hù)建筑的日常保護(hù)管理。同時(shí)，政府在保護(hù)工作中要提供財(cái)力支撐，合理使用好保護(hù)專項(xiàng)資金，對保護(hù)工作出色的要給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，避免“鞭打快牛”的現(xiàn)象，確保日常保護(hù)管理工作持續(xù)健康地進(jìn)行。

5盡快理順保護(hù)管理執(zhí)法體制。政府及其相關(guān)部門要進(jìn)一步明確職責(zé)，落實(shí)組織機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，規(guī)劃、房地、文化等相關(guān)政府管理部門要按照各自職責(zé)，加強(qiáng)溝通，形成合力，加強(qiáng)對保護(hù)建筑的規(guī)劃、管理及執(zhí)法工作。風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)管理執(zhí)法要有綜合、快速執(zhí)法的措施，對擅自改變保護(hù)建筑使用性質(zhì)和功能的違法裝修、違章拆建、破墻開店等行為要有嚴(yán)厲處罰的法律條文，確保及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)、制止和查處。

6加強(qiáng)保護(hù)建筑的文史檔案基礎(chǔ)工作?！稐l例》應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)保護(hù)建筑的人文檔案條款，將文化內(nèi)涵的挖掘延續(xù)同風(fēng)貌區(qū)建筑的保護(hù)、開發(fā)利用有機(jī)結(jié)合起來。同時(shí)，進(jìn)一步挖掘保護(hù)建筑的人文典故、歷史風(fēng)情等資源，建立專門的保護(hù)建筑人文檔案，發(fā)現(xiàn)缺損有誤的要及時(shí)核實(shí)補(bǔ)正，為保護(hù)建筑的保護(hù)管理與開發(fā)利用提供更加詳實(shí)的歷史資料。

7進(jìn)一步加大條例宣傳、監(jiān)督的力度。要針對條例實(shí)施過程中人們對保護(hù)建筑的使用、保護(hù)、利用和權(quán)利義務(wù)等在認(rèn)識上、觀念上的問題，加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識；可以組織市民參觀了解風(fēng)貌區(qū)和保護(hù)建筑的人文景觀、特色優(yōu)勢，進(jìn)行歷史文化和傳統(tǒng)教育，以增強(qiáng)市民對保護(hù)建筑的保護(hù)利用的意識。人大要加強(qiáng)對《條例》貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查的力度，促進(jìn)政府依法管理保護(hù)和合理開發(fā)利用。