導(dǎo)語(yǔ)：陳華生:深化農(nóng)村改革的構(gòu)想一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

正文

農(nóng)村改革，在上世紀(jì)八十年代初，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志，全面展開(kāi)了各項(xiàng)改革，取得了輝煌成果，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。由于社會(huì)的不斷發(fā)展變化，農(nóng)村的發(fā)展遇到了不小的困難。深化農(nóng)村改革的問(wèn)題，已經(jīng)擺到人們的面前。

本文本試從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理體制和社會(huì)管理體制三個(gè)方面，提出深化農(nóng)村改革的構(gòu)想。

一、深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的構(gòu)想

（一）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的缺陷。產(chǎn)權(quán)，即財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，是指財(cái)產(chǎn)所有人在法律規(guī)定范圍內(nèi)的物（財(cái)產(chǎn)）占有、使用、收益與處分，并排他干涉的權(quán)利。是最具有重要地位的物權(quán)，又是唯一完全的充分的物權(quán)。現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系，土地產(chǎn)權(quán)主要?jiǎng)澐譃橥了袡?quán)、土地使用權(quán)（含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。

1、集體土地所有權(quán)的主體不明。國(guó)家所有土地所有權(quán)的主體，法律規(guī)定得很明確，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定“國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，則法律沒(méi)有作出明確規(guī)定。對(duì)農(nóng)村土地相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定比較早的法律是，1986年4月12日頻布的《中華人民共和國(guó)民法通則》“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！边@一規(guī)定，似乎是明確了，不過(guò)其中的“或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”就更加使集體土地所有權(quán)主體模糊了。對(duì)當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)，原生產(chǎn)隊(duì)級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委是兩個(gè)牌子一套人馬。在實(shí)踐中并無(wú)大礙。但是，過(guò)后村民委改設(shè)在原大隊(duì)級(jí)，原村民委級(jí)（原生產(chǎn)隊(duì)）設(shè)村民小組。實(shí)質(zhì)上已經(jīng)是“此村民委非彼村民委”了?，F(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！边@一規(guī)定，也似乎明確，即，集體土地所有權(quán)主體分為三類，一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體；二是村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體；三是村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織（原生產(chǎn)隊(duì)的繼承者）農(nóng)民集體。由于法律沒(méi)有對(duì)農(nóng)民集體土地的所有權(quán)規(guī)定由誰(shuí)代表“農(nóng)民集體”行使，從而使這個(gè)法律規(guī)定模糊起來(lái)了。加上其中規(guī)定的“或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”和“或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理”就更加使農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊起來(lái)了。使人誤解為農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，一是屬“集體經(jīng)濟(jì)組織或（和）村民委員會(huì)”、“集體經(jīng)濟(jì)組織或（和）村民小組”；二是“村內(nèi)的一切農(nóng)村集體土地都屬村民委員會(huì)所有”。例如，某地級(jí)市的規(guī)定“本辦法所稱的農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，是指依法成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)”。法律法規(guī)規(guī)定用“或者”一詞，怎樣理解？一件物品，或者甲或者乙，是誰(shuí)快就是誰(shuí)還是誰(shuí)勢(shì)力大就是誰(shuí)？如果說(shuō)這個(gè)規(guī)定的本意是，甲不存在就屬于乙，那還好理解?？墒且粋€(gè)國(guó)家這么大，上千萬(wàn)個(gè)組織都是甲不存在嗎，兩個(gè)同時(shí)存在怎么辦？原先甲不在后來(lái)又出現(xiàn)，怎么辦？由于法律規(guī)定的不明確和不一致，使農(nóng)村土地所有權(quán)主體產(chǎn)生模糊，在實(shí)踐中出現(xiàn)了混亂。特別是全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定必須設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不少地方就沒(méi)有設(shè)立而由村民委和村民小組代行管理，有些村民委員會(huì)就認(rèn)為自己是村內(nèi)一切集體土地的所有權(quán)人，就出現(xiàn)任意調(diào)整、收回村內(nèi)各個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織（原生產(chǎn)隊(duì)級(jí)）農(nóng)民的承包地、任意發(fā)包、出賣村內(nèi)“四荒”的現(xiàn)象。在土地被征用時(shí)，竟不經(jīng)過(guò)土地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織及其農(nóng)民，就以土地所有者的身份辦理征地手續(xù)，并任意支配征地費(fèi)。

2、農(nóng)村集體土地使用權(quán)的權(quán)能沒(méi)有充分利用而淡化。

按有關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)分為建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用土地使用權(quán)（直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地使用權(quán)、“四荒”即荒山、荒溝、荒丘、荒灘土地使用權(quán)）。除《中華人民共和國(guó)土地管理法》中規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！焙汀按_認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》和《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”的以外，其他的農(nóng)村集體土地使用權(quán)并沒(méi)有登記發(fā)證管理，事實(shí)上農(nóng)村集體土地使用權(quán)的權(quán)能沒(méi)有充分利用而被淡化了。例如，農(nóng)村早年建造的舊房屋的宅基地的土地使用權(quán)沒(méi)有實(shí)行登記發(fā)證制度；又如，承包地的土地使用權(quán)不明。從現(xiàn)行的法律來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)似乎不完全等于土地使用權(quán)。這就存在這么一個(gè)問(wèn)題，即承包地的土地使用權(quán)隨所有權(quán)留在集體經(jīng)濟(jì)組織里，或者土地使用權(quán)隨土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)了，其土地使用權(quán)是否隨其流轉(zhuǎn)?？梢?jiàn)，農(nóng)村集體土地的土地使用權(quán)在這兩方面被淡化了。

3、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能有限，權(quán)利不平等。表現(xiàn)在：集體土地被征用征收時(shí)，農(nóng)民不能直接參與商談，缺了處分權(quán)；征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)被法律上限，而土地所有權(quán)變成國(guó)有后，其使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)則價(jià)格無(wú)上限；集體所有和國(guó)有只是主體有別，而土地是沒(méi)有任何差別的，但法律在保護(hù)上卻有明顯的傾向性，不符合“權(quán)利主體平等”之法理。另外，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全，也是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的一種缺陷。盡管我國(guó)制定了加強(qiáng)農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)管理一些政策規(guī)定，但總體說(shuō)來(lái)，禁止的比放開(kāi)的多，限制的比鼓勵(lì)的多。

（二）深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的設(shè)想。

土地作為一種不動(dòng)產(chǎn)資源，無(wú)論歸誰(shuí)所有或使用，權(quán)利人都無(wú)法將其轉(zhuǎn)移，因此，農(nóng)村集體土地的改革應(yīng)主要體現(xiàn)在土地資源的珍惜與合理利用上。應(yīng)從國(guó)情出發(fā)，遵循既不能違背我國(guó)土地的生存保障、收益和就業(yè)三大功能，又符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康向前發(fā)展、提高農(nóng)村生活質(zhì)量水平和安民心穩(wěn)天下的原則，來(lái)進(jìn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革。

1、用法律規(guī)定明確農(nóng)村集體土地的所有權(quán)的權(quán)利主體，寫明“農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使”。同時(shí)，修改有關(guān)法律的相關(guān)條文，形成法律規(guī)定的“一致性”和法律標(biāo)準(zhǔn)的“唯一性”。如將“由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理（發(fā)包）”、“集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理（發(fā)包）”中的有關(guān)“村民委員會(huì)”和“村民小組”內(nèi)容刪掉；將“（集體經(jīng)濟(jì)組織成員的）村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上的村民代表同意”修改為“集體經(jīng)濟(jì)組織的有表決權(quán)的成員會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上的成員代表會(huì)議同意”。

2、參照國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)體系及其管理制度，根據(jù)“兩權(quán)”分離的原則，將集體土地所有權(quán)和使用權(quán)分離出來(lái)。集體土地使用權(quán)的權(quán)利義務(wù)應(yīng)等同于國(guó)有土地使用權(quán)。集體土地所有權(quán)為集體所有，集體土地使用權(quán)可以為私人所有。集體土地使用權(quán)規(guī)定使用年限。農(nóng)用土地使用權(quán)，無(wú)償劃撥為農(nóng)民家庭所有后可以進(jìn)入市場(chǎng)有償流轉(zhuǎn)，可以抵押，強(qiáng)化占有、收益和處分權(quán)利。集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)變更土地使用權(quán)人，實(shí)行低收集體土地出讓費(fèi)原則。集體土地出讓費(fèi)收益人為該宗土地所有權(quán)人。集體土地實(shí)行登記、發(fā)證管理制度和憑證占有、使用制度以及地籍管理制度。根據(jù)現(xiàn)行法律，集體土地使用權(quán)又分為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用土地使用權(quán)兩大類；農(nóng)用土地使用權(quán)又分為直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)和“四荒”即荒山、荒溝、荒丘、荒灘土地使用權(quán)?，F(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)該屬于農(nóng)用土地使用權(quán)當(dāng)中的一個(gè)細(xì)分種類，而它又交*于直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)和“四荒”土地使用權(quán)之間。從具有登記發(fā)證管理意義的必要性看，應(yīng)該是集體土地建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用土地使用權(quán)兩大類，前者的使用年限應(yīng)參照國(guó)有土地使用權(quán)年限相對(duì)短一些；后者應(yīng)參照土地承包期年限或相對(duì)短一些。實(shí)行集體土地產(chǎn)權(quán)改革時(shí)，初輪農(nóng)用土地使用權(quán)的劃撥，應(yīng)考慮政策法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性，盡量使農(nóng)用土地使用權(quán)人和使用年限與現(xiàn)行的初始土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和承包年限的一致；農(nóng)用土地使用權(quán)年限與現(xiàn)行土地承包期同時(shí)終滿。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，往后農(nóng)用土地使用權(quán)的作用將比土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更有實(shí)際意義。第二輪（現(xiàn)行）土地承包期滿，其作用將自然淡化。

集體土地登記發(fā)證管理機(jī)關(guān)是縣級(jí)政府的土地管理部門。

3、將征地補(bǔ)償費(fèi)的限制政策改為保護(hù)農(nóng)民利益政策。在征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，將上限改為下限。無(wú)論是公益性用地或者是經(jīng)營(yíng)性用地，補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能有差別，因?yàn)?，少?shù)被征地農(nóng)民沒(méi)有犧牲自己的利益為公眾搞公益建設(shè)的義務(wù)。在征地補(bǔ)償商談上，征地方和被征地方的法律地位平等。

這一農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革，理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，弱化所有權(quán)，強(qiáng)化土地使用權(quán)，農(nóng)用土地使用權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng)有償流轉(zhuǎn)，使集體土地使用權(quán)體現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。這是農(nóng)村改革從“集體所有，集體經(jīng)營(yíng)，按勞分配”－“集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”－“集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)”向“集體所有，家庭經(jīng)營(yíng)”的方向發(fā)展的必然趨勢(shì)。這一改革，既能穩(wěn)定土地的農(nóng)民集體所有權(quán)，又能保障農(nóng)民個(gè)人使用土地的權(quán)利；既能使土地合理流轉(zhuǎn)，使土地積極集中，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要，同時(shí)為要進(jìn)入城市的農(nóng)民提供有一定年限的農(nóng)用土地使用權(quán)價(jià)值可轉(zhuǎn)讓而取得所需資金，又可以使減了人口數(shù)量的留守農(nóng)民在每一輪農(nóng)用土地使用權(quán)周期滿后無(wú)償?shù)玫皆黾油恋財(cái)?shù)量，從而使未來(lái)農(nóng)民在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上能有應(yīng)有的土地保障。

二、深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的構(gòu)想

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體制的缺陷?，F(xiàn)時(shí)鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和小組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的前身分別是，公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，是相對(duì)應(yīng)的被繼承和繼承關(guān)系。各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的占有比例，在“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”時(shí)期，公社占的比例很小，幾乎沒(méi)有土地；大隊(duì)占的比例也小，少數(shù)大隊(duì)有少量土地，多數(shù)大隊(duì)沒(méi)有土地；生產(chǎn)隊(duì)占有幾乎所有的農(nóng)村土地。鄉(xiāng)級(jí)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織又分為兩種類型，第一類是對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)的村（原大隊(duì)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（原公社）全體農(nóng)民集體所有的經(jīng)濟(jì)組織；第二類是第一類經(jīng)濟(jì)組織興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。1、鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，從全國(guó)來(lái)看，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不存，即使存在的這些少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，“全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體所有”已空有其名而無(wú)其實(shí)了，只能說(shuō)是少數(shù)人所有。2、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，存在的數(shù)量不少，存在的問(wèn)題也比較多。一般是被村民委員會(huì)架空而沒(méi)有另外成立經(jīng)濟(jì)組織管理機(jī)構(gòu)。無(wú)其名又無(wú)其實(shí)，完全被村民委取代，只是人們需要其名時(shí)才偶爾提到它。絕大部分的村，沒(méi)有真正意義的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，只是利用土地政策法律的缺陷，將村內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)組織（小組、原生產(chǎn)隊(duì)）的土地說(shuō)成全村所有，由村民委經(jīng)營(yíng)管理。村民委作為發(fā)包方將全村各小組的土地發(fā)包，從中有收益。在任意拍賣“四荒”和土地被征用時(shí)又占有一定的金額。在這些村中，有少數(shù)興辦辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，村民委有不少收入。由于集體經(jīng)濟(jì)組織法律的缺位，村級(jí)經(jīng)濟(jì)管理混亂，集體經(jīng)濟(jì)流失嚴(yán)重?！叭迦w農(nóng)民集體所有”有其名而無(wú)其實(shí)，實(shí)際變成村干部個(gè)人所有，是村官腐敗之源。從這些年暴露出來(lái)的問(wèn)題看，這已是相當(dāng)普遍的問(wèn)題了。

（二）深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體制改革的設(shè)想。1、只保留最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（原生產(chǎn)隊(duì)的繼承者。其規(guī)?，F(xiàn)狀，少的幾戶組成，一般20～30戶，上100戶的很少見(jiàn)），作為行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的唯一的一種組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，全國(guó)應(yīng)統(tǒng)一簡(jiǎn)稱農(nóng)經(jīng)組，以便在制定政策和修訂法律、法規(guī)使用其名稱上的一致性。名稱的一致性，還可以區(qū)別于其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，減少在社會(huì)活動(dòng)中不必要的麻煩。改革后的農(nóng)經(jīng)組，主要行使土地所有權(quán)職能，不具有生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)職能。在劃撥土地使用權(quán)給農(nóng)戶家庭時(shí)，留出3～5份地，其中2～3份作為管理人員報(bào)酬，2～3份作集體組織日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)收入來(lái)源。2、撤銷解散屬于第一類的鄉(xiāng)級(jí)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，改制第二類經(jīng)濟(jì)組織。從幾十年的實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)級(jí)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的消極因素大于積極因素。真正能發(fā)展壯大，真正實(shí)現(xiàn)全體成員所有和體現(xiàn)鄉(xiāng)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)熱性的，在全國(guó)是鳳毛麟角不多見(jiàn)的。國(guó)有企業(yè)都已“抓大放小”，全面改制了，何況農(nóng)村村級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的這種現(xiàn)狀呢。因此，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)必須大刀闊斧地改革，屬于第一類的鄉(xiāng)村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，全部撤銷解散。其所有的土地、財(cái)產(chǎn)，析分到原所屬的各農(nóng)經(jīng)組。屬于第一類集體經(jīng)濟(jì)組織舉辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，即第二類集體經(jīng)濟(jì)組織，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)改制。將其資產(chǎn)析成股份分到第一類集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員后可有償流轉(zhuǎn)；將其集體土地所有權(quán)析分到各農(nóng)經(jīng)組，土地使用權(quán)進(jìn)行無(wú)償劃撥歸其所有。在村級(jí)的第二類經(jīng)濟(jì)組織－經(jīng)濟(jì)實(shí)體改制時(shí)，應(yīng)留出一定的股份比例給村級(jí)行政管理組織控股，作為管理機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。改革后的村級(jí)行政管理組織，主要具社會(huì)管理職能，不具生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)職能。

三、深化村民委員會(huì)和村級(jí)管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)想

（一）村民委員會(huì)的缺陷。目前，村民委員會(huì)普遍是規(guī)模過(guò)大，不但不利于開(kāi)展工作，而且也客觀上制約了村民參加民主管理和行使民主權(quán)利積極性。1、村民委員會(huì)的規(guī)模。自從村民委由自然村改設(shè)在行政村后，有的村的人口有2000人左右，有的多達(dá)四五千人；有的由數(shù)個(gè)甚至數(shù)十個(gè)自然村組成，有的村落居住分散在幾十平方公里甚至上百平方公里土地上。2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，出于村級(jí)財(cái)力的原因，各地合并行政村之勢(shì)不減，每年全國(guó)有上萬(wàn)個(gè)村合并。這次農(nóng)業(yè)稅全免，并村將有一次高潮。2、村民委員會(huì)規(guī)模過(guò)大的弊端。一是村內(nèi)利益圈多而公共利益少，村民參與民主管理的熱情不高。一般相鄰的自然村，客觀上就有共同的利益資源，如水、電、路、土地和山林等，人與人之間相熟而親近。村民對(duì)利益圈內(nèi)的事比較關(guān)注，對(duì)利益圈外的事則漠然視之。在有多元利益圈的特大行政村，什么“村民會(huì)議”、“一事一議”、“村民參與民主管理”等，那可是侈奢的東西。二是村民居住分散，無(wú)法召開(kāi)村民會(huì)議。村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的難度大。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度難以落實(shí)。比如選舉工作，由于村的規(guī)模過(guò)大，村民互相認(rèn)識(shí)的不多。在那些沒(méi)有村級(jí)集經(jīng)濟(jì)的村，村干的職位沒(méi)有多大吸引力，村民參加選舉的熱情也不高。每次村民委或人大代表選舉，是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村內(nèi)骨干的“苦干”加“巧干”才能完成的?？梢赃@么說(shuō)，村民委設(shè)在行政村以來(lái)，從來(lái)沒(méi)有召開(kāi)過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的村，是相當(dāng)普遍的。這種狀況如何搞村民自治，如何推進(jìn)農(nóng)村民主進(jìn)程，如何貫徹落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》？借用農(nóng)民“良種還應(yīng)有良法，才能獲得好收成”的話來(lái)說(shuō)，再好的政策和法律也要有好的制度來(lái)保障，才能落到實(shí)處。總之，村民自治不應(yīng)是畫(huà)餅充饑。村民委員會(huì)的規(guī)模必須改小，才能夠推進(jìn)農(nóng)村的民主進(jìn)程。

（二）深化村民委員會(huì)和行政村管理機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想。1、村民委員會(huì)改設(shè)在自然村或農(nóng)經(jīng)組。新設(shè)的村民委員會(huì)內(nèi)只有一個(gè)農(nóng)經(jīng)組的，村民委成員和農(nóng)經(jīng)組管理人員可以“一套人馬兩塊牌子”，在不同場(chǎng)合以相應(yīng)的身份名義作為。2、行政村管理機(jī)構(gòu)。村民委員會(huì)改設(shè)在自然村后，行政村作為國(guó)家行政管理延伸與村民自治的交匯點(diǎn)－“交換機(jī)”，設(shè)立半行政半自治的村級(jí)管理機(jī)構(gòu)，稱自治聯(lián)合村，簡(jiǎn)稱聯(lián)村。改革后的村級(jí)行政管理組織，主要具社會(huì)管理職能，不具生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)職能。聯(lián)村的村長(zhǎng)在村內(nèi)農(nóng)民中由村民選任；黨支部書(shū)記由“兩推一選”產(chǎn)生，即在村民和黨員推薦的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)組織考核確定候選人，然后按黨章規(guī)定進(jìn)行黨內(nèi)選舉。每屆任期三年。聯(lián)村的村干部的報(bào)酬，國(guó)家財(cái)政按不低于當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給補(bǔ)貼，村內(nèi)自有收入的可由村民委主任會(huì)議和黨支部討論決定報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)。