一、現(xiàn)行的社會組織管理體制存在的主要缺陷

(一)法制建設(shè)滯后

目前，從整體來看，我國關(guān)于社會組織的法律管理框架尚不完善，現(xiàn)有的法律、法規(guī)存在著法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強且相關(guān)條款彼此缺乏銜接與協(xié)調(diào)等問題。

按照是否統(tǒng)一于一部法律規(guī)范文件的標準劃分，我國既有的涉及社會組織管理的法律規(guī)范可以分為兩類：一類是專門性的法律規(guī)范；另一類是非專門性的法律規(guī)范。前者主要由行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件組成，除了《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《外國商會管理暫行規(guī)定》等四部行政法規(guī)外，其余的多是政府規(guī)章或者部門規(guī)章，法律效力等級偏低。后者主要由內(nèi)容涉及社會組織管理的基本法律或法規(guī)組成，如《公益事業(yè)捐贈法》《信托法》《合同法》及《民辦教育促進法》等，雖然這些法律法規(guī)的效力等級可能高于前者，但由于它們都不是專門調(diào)整社會組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律法規(guī)，僅有少量法律條文涉及社會組織，因此，這一類法律法規(guī)不僅沒有從根本上對社會組織的運營產(chǎn)生約束，反而有可能與專門性的行政法規(guī)產(chǎn)生矛盾，帶來管理上的沖突。

例如，我國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第四條明確規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事營利性經(jīng)營活動；但是，在人大常委會制定的《民辦教育促進法》中，又允許民辦教育的投資者獲得利潤回報。不同位階的法律法規(guī)之間出現(xiàn)的這種“打架”現(xiàn)象，不僅令社會組織的管理者們無所適從，還給社會組織自身以及社會公眾評價其運營活動的合法性帶來了沖突和摩擦，混淆了社會組織與營利企業(yè)的根本區(qū)別。

此外，在我國既有的《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》這三部專門性的行政法規(guī)中，還普遍存在著法條粗疏、規(guī)定模糊、難以操作執(zhí)行等問題。例如，這三個行政法規(guī)都明確規(guī)定社會組織的管理人員和工作人員不得侵占、私分和挪用社會組織的財產(chǎn)；否則，應(yīng)承擔相應(yīng)的刑事責任。但是，對于該由誰來負責制止和懲處這種行為、應(yīng)按什么樣的程序來追究相關(guān)人員的責任、侵占者為此該受到何種懲處，卻沒有明確的、可操作的具體規(guī)定，致使這些法律條文在現(xiàn)實的管理中難以落實、流于空泛。

一、現(xiàn)行的社會組織管理體制存在的主要缺陷

(一)法制建設(shè)滯后

目前，從整體來看，我國關(guān)于社會組織的法律管理框架尚不完善，現(xiàn)有的法律、法規(guī)存在著法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強且相關(guān)條款彼此缺乏銜接與協(xié)調(diào)等問題。

按照是否統(tǒng)一于一部法律規(guī)范文件的標準劃分，我國既有的涉及社會組織管理的法律規(guī)范可以分為兩類：一類是專門性的法律規(guī)范；另一類是非專門性的法律規(guī)范。前者主要由行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件組成，除了《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《外國商會管理暫行規(guī)定》等四部行政法規(guī)外，其余的多是政府規(guī)章或者部門規(guī)章，法律效力等級偏低。后者主要由內(nèi)容涉及社會組織管理的基本法律或法規(guī)組成，如《公益事業(yè)捐贈法》《信托法》《合同法》及《民辦教育促進法》等，雖然這些法律法規(guī)的效力等級可能高于前者，但由于它們都不是專門調(diào)整社會組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律法規(guī)，僅有少量法律條文涉及社會組織，因此，這一類法律法規(guī)不僅沒有從根本上對社會組織的運營產(chǎn)生約束，反而有可能與專門性的行政法規(guī)產(chǎn)生矛盾，帶來管理上的沖突。

例如，我國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第四條明確規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事營利性經(jīng)營活動；但是，在人大常委會制定的《民辦教育促進法》中，又允許民辦教育的投資者獲得利潤回報。不同位階的法律法規(guī)之間出現(xiàn)的這種“打架”現(xiàn)象，不僅令社會組織的管理者們無所適從，還給社會組織自身以及社會公眾評價其運營活動的合法性帶來了沖突和摩擦，混淆了社會組織與營利企業(yè)的根本區(qū)別。

此外，在我國既有的《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》這三部專門性的行政法規(guī)中，還普遍存在著法條粗疏、規(guī)定模糊、難以操作執(zhí)行等問題。例如，這三個行政法規(guī)都明確規(guī)定社會組織的管理人員和工作人員不得侵占、私分和挪用社會組織的財產(chǎn)；否則，應(yīng)承擔相應(yīng)的刑事責任。但是，對于該由誰來負責制止和懲處這種行為、應(yīng)按什么樣的程序來追究相關(guān)人員的責任、侵占者為此該受到何種懲處，卻沒有明確的、可操作的具體規(guī)定，致使這些法律條文在現(xiàn)實的管理中難以落實、流于空泛。

一、社會組織在現(xiàn)代憲法中的功能:學理分析

馬克思主義經(jīng)典理論認為，國家自產(chǎn)生后就不斷回歸社會并逐漸消亡，最終過渡到個人自由的聯(lián)合體。［3］這一歷史進程可以分解為兩個目標一致的相向運動:一個運動表現(xiàn)為個人通過自由聯(lián)合，形成形形色色的社會組織;另一個運動表現(xiàn)為國家逐漸消解，社會組織逐漸強大，并逐步取代國家的部分功能。當個人的自由聯(lián)合與國家的分化消解達到一定程度時，介于個人與國家之間的“第三域”就產(chǎn)生了，個人—國家二元對立的主體結(jié)構(gòu)就轉(zhuǎn)型為個人—社會組織—國家三足鼎立的主體結(jié)構(gòu)［4］，由此形成了市民社會、政治國家、第三領(lǐng)域三個生活領(lǐng)域。這三個領(lǐng)域“相互之間有恰當?shù)膹埩Γ舜擞植⒉唤^對對立與拒斥，相互間以一種張力中的和諧構(gòu)建起現(xiàn)代性社會的基本結(jié)構(gòu)”［5］。正是在社會主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出三足鼎立、社會生活分化為三個領(lǐng)域之后，西方現(xiàn)代憲法才得以產(chǎn)生。［6］現(xiàn)代國家中的社會組織具有如下特點:第一，主體性。雖然由個人組成，并受國家制定憲法約束，但社會組織仍然是一個獨立的憲法主體，具有獨立的人格［7］，擁有獨立的意志，享有憲法權(quán)利，承擔憲法義務(wù)。在這一意義上，社會組織是個人、國家之外的“第三類憲法主體”。第二，自治性。自治是指“個人或群體緣于特有的自主品格而管理自身事務(wù)，并自行選擇行為方式和承受行為效果的生存狀態(tài)”［8］。社會組織的自治性主要有三層含義:一是自主地制定自治章程?！白灾我馕吨幌袼文菢樱赏馊酥朴唸F體的章程，而是由團體的成員按其本質(zhì)制訂章程?！保?］二是對內(nèi)自我管理。依據(jù)組織章程產(chǎn)生管理機構(gòu)，自主地管理內(nèi)部事物。三是對外活動自由。依法成立的社會組織依據(jù)憲法、法律、組織章程自由活動，不受任何個人、國家等非法干涉。第三，民主性。自治的社會組織必須是一種民主的組織。［10］各國憲法都以不同的方式規(guī)定，社會組織的產(chǎn)生、內(nèi)部管理、對外活動都要遵循民主的原則，如1958年法國《憲法》第4條第二款規(guī)定:“各黨派和團體可以自由地進行活動，但必須遵循國家主權(quán)和民主原則?！睍r至今日，民主已經(jīng)突破了政治生活，滲透到社會的各個角落，形成了多元民主的態(tài)勢。在現(xiàn)代國家中，社會組織受制于三足鼎立的主體結(jié)構(gòu)與三元分立的生活領(lǐng)域，主要有三個方面的功能:第一，社會組織可以滿足個人多元相異的社會需求。人性是復雜的，人的社會需求也是多元相異的。為了滿足多元相異的需求，個人必須積極參與各種社會關(guān)系，把自己鑲嵌在形形色色的社會組織中，通過“互助”實現(xiàn)自己的目標。正因為社會組織能夠滿足個人多元相異的社會需求，美西爾說:“個人所參加的不同團體的數(shù)目是文明社會的準繩之一?！保?1］第二，社會組織可以促進民主參政，有效影響國家活動。個人自由不僅要求國家不干涉?zhèn)€人生活，而且需要個人參與政治生活。這種有效參與既是利益表達的途徑，也是影響政治運作的重要方式。然而，在國家這個“利維坦”(在《圣經(jīng)》中象征邪惡的一種海怪)面前，個人幾乎就是一個“侏儒”，力量非常渺小，以代議制為主導的政治參與模式既無法有效表達個人訴求，也無法影響政治運作，具有相同利益追求、政治訴求或價值觀念的人參與、成立社會組織，通過社會組織表達訴求，從而影響政治運作，通過社會組織影響政治運作，已成為現(xiàn)代國家的重要政治現(xiàn)象。③第三，社會組織可以有效協(xié)助政府管理公共事務(wù)。無限政府向有限政府轉(zhuǎn)型，是政府改革的方向。有限政府將打破政府對公共服務(wù)的壟斷④，鼓勵社會組織協(xié)助政府管理公共事務(wù)。由于具備民主性、自治性、開放性等特點，社會組織參與管理社會公共事務(wù)，不僅可以有效化解科層制官僚體制的形式主義、文牘主義與強制主義［12］，還可以強化公民的主人意識與責任精神，提高公共政策的可接受性。在這一意義上，社會組織是政府管理公共事務(wù)的好助手。

二、社會組織在我國憲法體制中的權(quán)利缺位:文本考察

憲法作為法治國家的根本法，是一切社會主體的最高行為準則。中國《憲法》為社會組織確立了什么樣的最高行為準則，既關(guān)涉到憲法文本的修改，也關(guān)系到憲法體制的完善，因此是一個值得政治家、法學家思考的問題。我國《憲法》中的政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織是介于國家與個人之間的第三類主體，屬于社會組織的范疇。在中國，由于與國家的特殊關(guān)系，將政黨視為一般意義上社會組織，于法、于理、于現(xiàn)實都說不通。企業(yè)事業(yè)組織要么屬于國家所有，要么以營利為目的，且憲法、法律對其組織形態(tài)與運作方式也做了明確規(guī)定。據(jù)此，官方文件所說的社會組織應(yīng)該是《憲法》中的社會團體。⑤1998年頒布的《社會團體登記管理條例》將社會團體界定為“由公民或者單位自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。這一界定與國外的非政府組織(NGO)基本吻合?！稇椃ā分苯由婕吧鐣F體的條文有7處，分別是“序言”最后一自然段、第五條第四款、第三十六條第二款、第七十一條第二款、第九十一條第二款、第一百二十六條、第一百三十一條。根據(jù)憲法規(guī)范對憲法主體的引導作用，《序言》最后一自然段關(guān)于社會團體的規(guī)定、第五條第四款、第七十一條第二款都是義務(wù)性憲法規(guī)范，要求憲法主體必須以積極作為的形式履行一定的義務(wù);第三十六條第二款是禁止性憲法規(guī)范，禁止憲法主體做出一定的行為。⑥第九十一條第二款、第一百二十六條、第一百三十一條分別禁止社會團體干涉審計權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的獨立性，因此也屬禁止性憲法規(guī)范。義務(wù)性憲法規(guī)范設(shè)立的是積極義務(wù)，禁止性憲法規(guī)范設(shè)立的是消極義務(wù)。由此可見，在我國《憲法》文本上，社會組織只承擔義務(wù)，不享有權(quán)利。這種只有義務(wù)，沒有權(quán)利的規(guī)范創(chuàng)制模式，既不符合制度設(shè)計的效益原則，也不能體現(xiàn)權(quán)利本位的法律理念，更有違人權(quán)保障的政治要求。制度經(jīng)濟學要求任何制度必須是有效益的，即實現(xiàn)制度的成本小于制度實現(xiàn)所帶來的收益。由于只有義務(wù)，沒有權(quán)利，因此義務(wù)實現(xiàn)對社會團體自身沒有任何效益。接下來要考察的是，義務(wù)實現(xiàn)是否會增進第三方的利益?！稇椃ā沸蜓宰詈笠蛔匀欢我?guī)定，社會團體必須以憲法為根本的活動準則;第五條第四款規(guī)定，社會團體必須遵守憲法，違反憲法的行為必須予以追究。這兩個條文都是指引性規(guī)范，被指向的規(guī)范是《憲法》第三十六條第二款、第七十一條第二款、第九十一條第二款、第一百二十六條、第一百三十一條。指引性規(guī)范的效益取決于被指向的規(guī)范的效益。如果被指向的規(guī)范無效益，指引規(guī)范也無效益;如果被指向的規(guī)范有效益，指引規(guī)范也有效益;但根據(jù)下文分析，被指向的規(guī)范是無效益的，因此這兩個指引性規(guī)范也是無效益的?！稇椃ā返谌鶙l第二款規(guī)定，社會團體不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。不干涉公民宗教信仰，所帶來的效益保障了其他公民宗教信仰自由。但問題在于，如果憲法不擬制這一主體，就根本不會存在社會團體非法干涉公民宗教信仰的問題，這不更一勞永逸地保護了其他公民的宗教信仰自由嗎?相反，擬制了這一純粹義務(wù)主體，義務(wù)的不履行不僅損害了公民的宗教信仰自由，還額外增加了強制執(zhí)行的成本?！稇椃ā返谄呤粭l第二款規(guī)定，調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，社會團體有義務(wù)向它提供必要的材料。社會團體履行義務(wù)對調(diào)查委員會確實有益，但問題在于，憲法不擬制這一主體，其他主體會填充、代替這一任務(wù)。因為其他掌握相關(guān)材料的主體，也有義務(wù)提供。相反，擬制了這一純粹義務(wù)主體，義務(wù)的不履行不僅無益于調(diào)查委員會，還會增加強制執(zhí)行的成本?！稇椃ā返诰攀粭l第二款、第一百二十六條、第一百三十一條規(guī)定，社會團體不得干涉審計、審判、檢察的獨立性。如果社會團體僅僅是一個消極義務(wù)主體，那么完全可以不擬制這一主體。因為不存在這一主體，就不可能有任何“干涉”的問題了。綜上所述，凡是義務(wù)，都存在不履行的可能性。當義務(wù)不能履行時，國家必須強制履行。然而，履行與強制履行都有成本。相反，如果不擬制純義務(wù)主體，也就不存在履行義務(wù)與強制履行義務(wù)的成本問題。在這一意義上，憲法擬制純義務(wù)主體，無異于“搬起石頭砸自己的腳”，自找麻煩。權(quán)利本位既表達了現(xiàn)代法律的權(quán)利觀，也概括了現(xiàn)代法律的邏輯結(jié)構(gòu)。權(quán)利、義務(wù)是法律的基本細胞，權(quán)利本位要求法律規(guī)范應(yīng)以權(quán)利為軸心，某些必要的義務(wù)必須附隨于、服務(wù)于權(quán)利。正是基于權(quán)利本位的法律理念，絕大數(shù)法律規(guī)范要么是權(quán)利性規(guī)范，要么是權(quán)利—義務(wù)性規(guī)范，純粹的義務(wù)性規(guī)范非常少。⑦權(quán)利本位不應(yīng)只停留在觀念上，更不應(yīng)流于政治口號，而應(yīng)實實在在地貫徹在立法活動中，微觀具體地體現(xiàn)在法律規(guī)范中，成為可以把握、理解、感受的法律條文。關(guān)于這一點，童之偉教授在十年前就深入批判了拋棄具體法律規(guī)范，通過精神、原則、整體來體現(xiàn)的“抽象的權(quán)利本位”，主張權(quán)利本位應(yīng)該具體體現(xiàn)在法律條款、法律規(guī)范和法典中。⑧《憲法》只為社會團體設(shè)定義務(wù)，不授予權(quán)利，既未能體現(xiàn)權(quán)利本位的法律理念，也不符合權(quán)利本位的規(guī)范創(chuàng)制模式。人權(quán)既是現(xiàn)代政治的核心價值，也是現(xiàn)代憲法的基石概念。在古代社會，社會成員缺乏獨立的人格和意志，對國家具有強烈的依附性，只能屈從或被動服從于權(quán)力，因此是臣民，是被動的客體。在現(xiàn)代社會，人擺脫了被動受支配的地位，不僅成為自己的主人，也是國家的主宰者。在法治國家中，通過賦予基本人權(quán)來確認社會成員的主體資格。在這一意義上，人權(quán)標示著社會成員從被支配的客體轉(zhuǎn)化為自由、自主的主體。因此，人權(quán)是主體存在的根本標志。不享有人權(quán)，就不是主體，充其量是被動受支配的客體。由于不享有權(quán)利，奴隸被稱為“會說話的工具”，可以自由買賣，甚至被隨意處死。由于只有義務(wù)沒有權(quán)利，社會團體作為憲法主體有名無實。正因為如此，筆者認為，《憲法》關(guān)于社會團體的規(guī)定是“虛放了一槍”。還有人認為，《憲法》還有兩處條文間接涉及社會組織［13］，分別是第三十五條關(guān)于結(jié)社自由的規(guī)定與第一百一十一條關(guān)于基層群眾自治組織的規(guī)定。雖然基于公民的結(jié)社自由得以產(chǎn)生，但社會團體卻是獨立于公民個人的新主體，具有獨立的人格與法定的機構(gòu)。這是學界的共識。在這一意義上，公民的結(jié)社自由并不是社會團體的一項權(quán)利。因此，第三十五條沒有為社會團體創(chuàng)設(shè)任何權(quán)利與義務(wù)。基層群眾自治組織既不是結(jié)社自由的產(chǎn)物，也不是自愿形成的組織，而是法律強制擬制的主體。⑨因此，不宜理解為社會團體。由于權(quán)利缺位，社會團體不是真正意義上的憲法主體，既不具備現(xiàn)代現(xiàn)代國家中社會組織的特征，也不可能履行現(xiàn)代社會組織的職能?！渡鐣F體登記管理條例》第三條充分說明了這一點。該條規(guī)定:“成立社會團體，應(yīng)當經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記。”由于有主管機關(guān)，社會團體不可能真正自治;由于主管機關(guān)是業(yè)務(wù)對口機關(guān)，社會團體的職能與主管機關(guān)并無二異，因此不可能彌補政府的不足;由于必須要有業(yè)務(wù)主管機關(guān)，那些從事新業(yè)務(wù)、履行新職能的社會團體不可能成立;由于要接受業(yè)務(wù)主管機關(guān)的審查與監(jiān)督，社會團體既不可能擴大民主參與，也不可能監(jiān)督、制約國家。

三、社會組織在我國憲法體制中的應(yīng)然地位:修憲建議

社會組織的涌現(xiàn)及其社會功能的轉(zhuǎn)變既是中國社會結(jié)構(gòu)變遷的重要方向，也是憲法轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。為了應(yīng)對這一社會變遷，力推憲法轉(zhuǎn)型，筆者建議，《憲法》第二條增加一款，作為第四款，規(guī)定:“國家尊重和保障社會團體的自治權(quán)。國家鼓勵、支持、引導社會團體參與、管理公共事務(wù)。社會團體的活動不得違背憲法和法律，不得有違公序良俗?！薄稇椃ā返诙l是關(guān)于我國政體的表述。亞里斯多德認為，政體是共同體內(nèi)(古希臘表現(xiàn)為“城邦”)一切政治組織的依據(jù)，決定了最高治權(quán)的來源與運行。亞里斯多德的話語界定了政體的功能與作用，但并未在本體上回答政體究竟是什么。筆者以為，政體之所以具有這種功能，根本原因在于它確立了共同體的基本架構(gòu)，反映了各類憲法主體之間的基本關(guān)系。個人是結(jié)構(gòu)最為簡單、力量最小的微觀憲法主體，國家是結(jié)構(gòu)最為復雜、力量最大的宏觀憲法主體。但正如前文所述，介于個人與國家之間的社會組織的形成是歷史的必然，是現(xiàn)代社會的重要力量。歷史的必然性與社會的重要性都決定了它必將成為“中觀”(介于微觀與宏觀之間)的憲法主體，即第三主體。個人、社會組織、國家之間的三組關(guān)系將成為現(xiàn)代社會最為基本的社會關(guān)系，必將重塑共同體的基本結(jié)構(gòu)與政體的現(xiàn)代內(nèi)涵。按照上文建議，將關(guān)于社會團體的規(guī)定增加為《憲法》第二條第四款，確認這三組關(guān)系，可以完整地表達我國的政體:(1)本條第一、二、三款確認了國家與個人的關(guān)系:國家權(quán)力屬于人民;人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會;人民依法參與、管理社會事務(wù)。(2)將《憲法》第三十五條關(guān)于公民結(jié)社自由的規(guī)定與第四款結(jié)合起來，形成了個人與社會團體之間的基本關(guān)系。(3)第四款獨立表達了社會團體與國家之間的關(guān)系。這樣，第二條與第三十五條共同確立了個人、社會、國家三足鼎立的社會結(jié)構(gòu)。自治權(quán)是社會團體的“基本人權(quán)”⑩，是社會團體的人格表征。因此，享有自治權(quán)是社會團體成為憲法主體的必要條件，國家必須予以尊重與保障。瑏瑡這樣，共同體的“法權(quán)”瑏瑢一分為三:個人的權(quán)利、社會團體的自治權(quán)與國家權(quán)力，依法平等保護?！白鹬亍币髧衣男胁蛔鳛榈牧x務(wù)，即國家不得非法干涉社會團體的自治事務(wù)，對社會團體的管理、監(jiān)督必須有法律的明確授權(quán)，沒有明確授權(quán)的管理、監(jiān)督是非法的?！氨Ｕ稀币髧衣男凶鳛榈牧x務(wù)，即當社會團體的自治權(quán)受到不法侵害時，國家必須通過法治的手段予以救濟，排除侵害，追究責任。作為一個獨立的憲法主體，國外社會團體在許多方面已經(jīng)成為公共事務(wù)的參與者與管理者，在擴大公民政治參與、提高公共行政效率、促進社會有序發(fā)展等方面有著無與倫比的優(yōu)越性。社會團體的成長與成熟，既擴大、深化了公民的民主參與，有效監(jiān)督、制約了公權(quán)力(特特別是行政權(quán))，也從根本上改變了由政府主導的社會管理體制，提高了行政機關(guān)的效率與行政行為的公平性。因此，社會團體參與、管理公共事務(wù)既是社會管理創(chuàng)新的重要方面，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向。國家應(yīng)該順應(yīng)這一趨勢，鼓勵、支持、引導社會團體參與、管理公共事務(wù)，適時適當?shù)剞D(zhuǎn)移職能，自我“瘦身”是非常必要的。瑏瑣社會團體的所有活動都立足于自治權(quán)，而自治權(quán)屬于自由的范疇。因此，社會團體應(yīng)該遵循“法無明文禁止即合法”的活動原則，具體包括以下兩層意思:首先，這里的法僅指憲法與法律，其他層級的規(guī)范不得減損社會團體的權(quán)利;其次，社會團體的權(quán)利既包括法律明確授予的權(quán)利，也包括雖未明確授予但也不禁止的自由。這里需要說明的是，我國憲法、法律對于權(quán)利的規(guī)定，經(jīng)常出現(xiàn)“依法保護”、“應(yīng)該符合法律”等類似的表述，這種表述實際上限制了自由。因為“依法保護”意味著法律沒有規(guī)定的，就無法或不能獲得保護;“應(yīng)該符合法律”排除了“雖沒有明確依據(jù)但也不禁止”那部分自由，而這部分自由要比明確列舉的權(quán)利多得多。這種立法技術(shù)反映了如下理念:權(quán)利是依法賦予的，行使、保護權(quán)利應(yīng)依法進行。這表面上在賦權(quán)，但由于“掛一漏萬”，結(jié)果只確認、保護了小部分自由，大部分自由由于沒有確認而得不到保護?；诖朔N理由，筆者沒有作如下表述:“社會團體的活動應(yīng)該符合憲法和法律的規(guī)定”，而是表述為“社會團體的活動不得違背憲法和法律”。另外，不得違背公序良俗是每個社會主體應(yīng)盡的最低限度的道德義務(wù)，社會團體也不例外。在《總綱》中(《憲法》第2條)增加這一規(guī)定，僅確立了社會團體的主體地位，界定了個人、社會團體、國家之間的關(guān)系，為相關(guān)立法提供了正當性。《憲法》第二章規(guī)定了“公民基本權(quán)利與義務(wù)”，第三章規(guī)定了“國家機構(gòu)”?；谌愣α⒌纳鐣Y(jié)構(gòu)，緊接著應(yīng)該專章規(guī)定“社會組織”。但考慮相關(guān)內(nèi)容較多，這樣可能導致全面修憲，改變憲法整體結(jié)構(gòu)。為此，建議全國人大以公民結(jié)社自由為邏輯起點，以自治權(quán)為立法基軸，制定一部統(tǒng)一的《社會團體法》瑏瑤，對立法目的、活動原則(如民主的原則)、與政府之間的關(guān)系、與成員之間的關(guān)系、資本與財務(wù)等問題做出規(guī)定。國務(wù)院依據(jù)憲法、法律可以制定相關(guān)的行政法規(guī)(如登記管理條列)。這樣，就可以形成關(guān)于社會團體的法律體系。

摘要：由于我國現(xiàn)行的社會組織管理體制存在著法律和行政管理制度滯后、社會組織的內(nèi)部管理與外部監(jiān)管機制不健全等缺陷，從而導致我國的社會組織在繁榮發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了許多治理問題，因而需要從制度建設(shè)的角度完善社會組織管理體制，提高社會組織的運行規(guī)范和效率。

關(guān)鍵詞：社會組織；管理；制度缺陷

所謂社會組織，從廣義而言，即是政府與企業(yè)之外的其他組織；從狹義來講，則是指政府編制之外的，一般通過提供公益服務(wù)和調(diào)整群體之間的利益關(guān)系，參與社會公共事務(wù)管理的民辦社會機構(gòu)，通常具有志愿性、非營利性、民間性、自治性等特點。

根據(jù)登記注冊情況，我國的社會組織可分為兩大類：一是在民政部門登記注冊，并分別以社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位等形式存在的社會組織；二是非民政部門登記注冊的，包括在工商部門登記注冊，或者未取得任何登記注冊的大量社會組織。截止到2007年底，我國共有38.7萬個社會組織依法在民政部門登記注冊，其中社會團體21.2萬個，民辦非企業(yè)單位17.4萬個，基金會1340個，每年的資金運作規(guī)模近300億元，是推進公益事業(yè)發(fā)展、化解社會矛盾、實現(xiàn)社會穩(wěn)定、構(gòu)建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。

然而，由于種種原因，在社會組織繁榮發(fā)展的同時，挪用善款、行賄受賄、內(nèi)部交易、變相洗錢等各種形式的治理問題也開始在該領(lǐng)域出現(xiàn)，如中國牙防組違規(guī)認證、中國性學會違規(guī)從事營利性經(jīng)營活動事件，以及汶川地震后中國紅十字會的“萬元帳篷”事件。這些事件一經(jīng)媒體曝光，往往給整個社會組織的發(fā)展帶來負面影響，破壞社會組織的聲譽和形象。筆者就社會組織管理的制度缺陷及改進對策進行探討。

一、現(xiàn)行的社會組織管理體制存在的主要缺陷

摘要：新社會組織是相對于政黨、政府等傳統(tǒng)組織形態(tài)之外的各類民間性社會組織,主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動團隊。它們是改革開放后出現(xiàn)的一種新興的組織形態(tài)。2002年以來,我國的新社會組織保持了較快發(fā)展態(tài)勢。截至2007年底,全國依法登記的社會組織超過38.69萬個,目前,仍以10%-15%的速度在發(fā)展。就北京市而言,到2009年10月底,全市社會組織共有2.8萬個。①為更好地發(fā)揮檔案工作對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的作用,檔案界應(yīng)關(guān)注并加強新社會組織的檔案工作,從理論和實踐上促進新社會組織的發(fā)展。

一、新社會組織的檔案工作

應(yīng)當成為檔案研究的新課題“黨和國家的工作延伸向哪里,檔案工作的服務(wù)就延伸向哪里”。目前,新社會組織已經(jīng)成為黨和國家關(guān)注的對象和領(lǐng)域,新社會組織的檔案工作理所當然地應(yīng)該成為檔案研究的新課題。

這是檔案工作發(fā)展的需要。檔案工作發(fā)展的動力在于不斷拓寬服務(wù)領(lǐng)域,創(chuàng)新服務(wù)機制,擴大社會影響。因此,檔案界應(yīng)當與時俱進,關(guān)注一切在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中出現(xiàn)的新鮮事物,并加以研究。許多新社會組織,如各種研究會、行業(yè)協(xié)會、促進會、俱樂部、基金會、民辦教育機構(gòu)等,都是隨著建設(shè)有中國特色社會主義的偉大實踐和改革開放的不斷深入,在經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的情況下出現(xiàn)的,它們在推動我國民主法制建設(shè)、促進我國物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮著重要的作用。例如基金會就是以從事社會公益事業(yè)為目的的非營利性組織,它在我國社會保障體系尚未完善的情況下,對公眾應(yīng)對社會危機、防范風險等都有積極作用。

這是檔案工作服務(wù)黨和國家大局的需要。隨著我國改革的逐步推進,政府在與市場關(guān)系調(diào)整過程中逐步釋放出部分職能由新社會組織承擔。黨和國家對新社會組織的組成者——新社會階層表現(xiàn)了極大重視,不但將他們視作中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)者,而且將他們納入統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍,并明確了“充分尊重、廣泛聯(lián)系、加強團結(jié)、熱情幫助、積極引導”的方針,堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重、完善培育扶持和依法管理社會組織的政策。既然黨和國家的工作已延伸到新社會組織領(lǐng)域,檔案工作自然也應(yīng)該延伸到這一領(lǐng)域。

但是,目前新社會組織發(fā)展還不成熟、不完備,加之內(nèi)部良莠不齊,檔案工作普遍較弱。一方面,新社會組織由于其新,加之其自身的公益性導致經(jīng)濟來源相對緊張,檔案工作往往起步晚而弱。另一方面,一些所謂的新社會組織,常常打著冠冕堂皇的旗號,干著非法活動。例如2007年7月,曾經(jīng)鬧得沸沸揚揚的方便面漲價事件的平息,就是從檔案找到的突破口。從而不但認定世界方便面協(xié)會中國分會多次組織、策劃、協(xié)調(diào)企業(yè)商議方便面漲價幅度、步驟、時間②,而且發(fā)現(xiàn)該組織雖然在2004年成立,但在報民政部審批時未獲批準,屬非法組織③。此外,新社會組織要想充分發(fā)揮作用,也需要檔案工作的支持。由于社會的發(fā)展,需要它們不斷探索創(chuàng)新完善和實現(xiàn)自身職能的方式,而這一切的基礎(chǔ),只能是它們在不斷的實踐中積累的大量檔案。近年來,分時度假侵害消費者權(quán)益的事件頻頻發(fā)生,但各地消費者協(xié)會卻并不能對其有效監(jiān)督,其中一個重要的原因,就是缺乏檔案工作者的積極參與,使得消費者協(xié)會調(diào)查時,缺乏有效的檔案證據(jù),難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

近年來，隨著城市社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展，人民群眾生活水平的提高，社區(qū)社會組織已成為社區(qū)建設(shè)的一支重要力量，業(yè)務(wù)內(nèi)容包括社區(qū)養(yǎng)老、再就業(yè)、城鄉(xiāng)環(huán)境、托幼、體育健身、生活幫扶等，從鄰里和諧相處的雞毛蒜皮的小事，到下崗再就業(yè)的關(guān)乎民生的大事，在整合社區(qū)資源、提高居民參與意識、豐富居民物質(zhì)精神生活、拓寬社區(qū)建設(shè)渠道等方面發(fā)揮了重要作用。因此各級民政部門要充分認識培育發(fā)展社區(qū)社會組織工作的重要性，積極扶持社區(qū)社會組織的發(fā)展，引導社區(qū)社會組織為建設(shè)居民自治、管理有序、服務(wù)完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的新型社區(qū)作出積極貢獻。

一、健全機制，提供政策支持

從居民需求出發(fā)，制定培育機制。社區(qū)民間組織的培育發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，要以“黨委領(lǐng)導、政府支持，上下合力、部門聯(lián)動，社區(qū)牽頭、居民參與”為工作方針，以居民需求為起點，以培育發(fā)展為重點，以登記備案為手段，緊密結(jié)合社區(qū)的特點，按照“需求的全面性調(diào)查、服務(wù)的個性化標準、資源的信息化管理”機制，精心籌劃，周密安排，確保社區(qū)社會組織的健康、有序發(fā)展。同時，要充分做好準備工作，做到“三個摸清”，即通過調(diào)查研究，要摸清社區(qū)社會組織服務(wù)對象的數(shù)量、類型、分布等具體情況；通過召開社區(qū)居民代表、黨員代表等參加的座談會和設(shè)立征求意見箱等形式，廣泛征求意見和建議，摸清群眾的需求；根據(jù)群眾的意見和建議，摸清影響和制約本轄區(qū)社區(qū)社會組織發(fā)展的突出問題。按照“需求的全面性調(diào)查、服務(wù)的個性化標準、資源的信息化管理”的工作原則，理清工作思路，將社區(qū)內(nèi)的居民急需的服務(wù)項目、可為民服務(wù)的人員、可利用的服務(wù)設(shè)施進行梳理，分類建檔，為社區(qū)民間組織培育發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

強化功能入手，健全保障機制。要制定《培育發(fā)展和規(guī)范管理社區(qū)社會組織工作的通知》，對工作內(nèi)容、工作責任、工作步驟、工作目標等提出具體要求，讓社區(qū)社會組織的發(fā)展有理有據(jù)。針對社區(qū)社會組織發(fā)展起步艱難的問題，我們在盡力扶持的同時，要把政策用好、用實、用出效果，還要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門幫助解決實際困難。為一些資金運轉(zhuǎn)較為困難的社區(qū)社會組織進行資金扶持，對一些社區(qū)的腰鼓隊、秧歌隊、健身隊、老年大學，積極與相關(guān)部門及等街道辦事處溝通、協(xié)調(diào)，放寬登記條件，降低準入門檻，簡化登記程序，采取“先發(fā)展、后規(guī)范，先備案、后登記，部門聯(lián)動、分類指導”的辦法，對符合登記條件的社區(qū)民間組織，要納入登記管理；對達不到登記條件的，可根據(jù)社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展需要，自下而上，經(jīng)社區(qū)居委會初審，街道（鎮(zhèn)）、區(qū)民政部門逐級核準備案。還可動員駐區(qū)企業(yè)出資為社區(qū)社會組織舉辦各類有益活動，如舉辦文藝晚會和文體比賽活動等。部門、街道和企業(yè)的政策、資金扶持社區(qū)社會組織的發(fā)展奠定政治和經(jīng)濟基礎(chǔ)。

二、著力引導，搭建發(fā)展平臺

1、積極組織引導，營造有利于社區(qū)社會組織發(fā)展的良好氛圍。我們要本著吸引、培育、發(fā)展的理念，積極組織社區(qū)社會組織開展形式多樣的活動，為社會組織的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。如通過有計劃地安排社會組織參加各種廣場活動，專題晚會，在宣傳社會組織的同時，充分展示其在社區(qū)建設(shè)中的價值；通過引導社區(qū)社會組織開展“情系災區(qū)群眾”、“為殘疾人獻愛心”等愛心救助系列活動，展示社區(qū)社會組織的地位和作用，提高社區(qū)社會組織的社會認可度。

為貫徹落實黨的***精神，深入學習實踐科學發(fā)展觀，促進社會組織建設(shè)和管理，在新起點上推動社會組織事業(yè)進一步發(fā)展，現(xiàn)民政部2009年“中國社會組織建設(shè)與管理”理論研究部級課題指南。

一、研究課題范圍

1.加強黨對社會組織的領(lǐng)導，深入學習實踐科學發(fā)展觀，發(fā)揮社會組織積極作用研究

2.社會組織在重大社會活動和重大突發(fā)事件中的作用研究

3、社會組織在應(yīng)對當前全球金融危機中的作用與責任

4．社會組織管理體制改革研究

競爭上崗演講，是在考察人員以及社會組織成員面前就某一競爭崗位進行自薦并發(fā)表工作意見的活動。而其演講稿則是為此所準備的書面材料，是聽覺內(nèi)容的視覺化，是口述政論文即政治演講稿。

演講是一種面對面的宣傳、教育、鼓動和交流的好形式，直接產(chǎn)生社會效應(yīng)，作用很大?！肮奶煜轮畡诱叽婧蹀o”。演講目的是說服聽眾，但在特定的時間和場合還要對聽眾產(chǎn)生感染力。而作為演講底稿和依據(jù)的演講稿，其作用一是理清思路，確定內(nèi)容，還可以安定和調(diào)整情緒;二是細心推敲，表達完美。有了演講稿就有充分的時間來修改;三是掌握時間，調(diào)整速度。一般廣播是每分鐘280個字。演講速度要慢一些，大約200-250個字。演講一般要求是10分鐘，也有15分鐘的，2000-3000字。注意：競爭上崗演講稿還有10分鐘左右的答辯。

一、競爭上崗演講稿的特點

(一)議論性

在文體上，演講稿屬于議論文。因而，演講稿具有議論的本質(zhì)特性。首先，演講稿的目的和內(nèi)容是說理。發(fā)言者要講出自己的道理，也就是自己對公務(wù)新穎、深刻的認識及最為穩(wěn)妥有效的工作意向。這樣，演講稿對于未來的工作又具有指導性和計劃性。其次，這種認識的論述過程從主體上也可以就是一個邏輯論證過程，要有中心論點即主題，還要有分論點即層義以及段義，更要有事實(自身情況、組織情況以及國內(nèi)外環(huán)境情況)和理論兩種主要材料。演講稿要進行分析、歸納和演繹等科學論證。再次，在議論性的基礎(chǔ)上，建立了演講稿的說服性和鼓動性。演講能夠直接產(chǎn)生社會效應(yīng)，是一種基本的人際傳播，目的是說服聽眾，讓聽眾一道辦理在共同認識主導下的公務(wù)。要總結(jié)出一個集中議論的句子即主題句——口號、標語、廣告語，深入人心，作為標題并貫穿全文，符合記憶規(guī)律(7個字左右)，最好讓聽眾口耳相傳。

(二)策略性

為深入開展民政政策理論研究，結(jié)合2009年民政工作，民政部2009年度政策理論研究課題指南。

一、自選課題

（一）圍繞保障和改善困難群眾的基本生活，從擴大范圍、健全制度、銜接配套的角度，研究如何進一步完善城鄉(xiāng)社會救助體系。

（二）圍繞提高老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體的福利服務(wù)水平，從加速福利社會化和向適度普惠型方向發(fā)展的角度，研究如何進一步完善社會福利服務(wù)體系。

（三）圍繞提升自然災害緊急處置能力，從健全體制機制、強化技術(shù)支撐、完善物資儲備的角度，研究如何進一步完善自然災害救助應(yīng)急體系。

（四）圍繞保障優(yōu)撫安置對象合法權(quán)益，從完善政策法規(guī)、深化調(diào)整改革、提高保障水平的角度，研究如何進一步建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的優(yōu)撫安置服務(wù)保障體系。

法定社會組織的機關(guān)和部門的負責人一般要對權(quán)力機關(guān)如上級機關(guān)部門或者代表大會、董事會等作述職報告，這是推動社會組織工作的重要因素，對于促進和監(jiān)督社會組織各項工作有著重要的意義。

述職報告可以說是工作報告中的總結(jié)性報告。報告是向上級機關(guān)陳述事項的上行文，屬于行政公文中議案、報告和請示三個上行文之一?！秶倚姓奶幚磙k法》規(guī)定?告適用于向上級機關(guān)匯報工作，反映情況，答復上級機關(guān)的詢問?;報告中的總結(jié)性報告多用于提交大會進行討論，如各級政府向同級人民代表大會所作的;府工作報告,這種報告雖然是代表法定社會組織及其部門的，卻是在報告人自身負有全責的情況下運轉(zhuǎn)工作的，實質(zhì)上就是述職報告。可以看出，述職報告是社會組織機關(guān)和部門的負責人向上級管理機關(guān)陳述自己某一階段工作情況，進行總的回顧，找出內(nèi)在規(guī)律，以指導未來實踐的履行職務(wù)情況的口頭報告。作為綜合性較強的公文，屬于報告的一種，又與總結(jié)和講話稿相似。

一、述職報告的特點

(一)個人性。述職報告對自身所負責的組織或者部門在某一階段的工作進行全面的回顧，按照法規(guī)在一定時間（立法會議或者上級開會期間和工作任期之后）進行，要從工作實踐中去總結(jié)成績和經(jīng)驗，找出不足與教訓，從而對過去的工作做出正確的結(jié)論。與一般報告不一樣的是，述職報告特別強調(diào)個人性。個人對工作負有職責。自己親身經(jīng)歷或者督查的材料必須真實。這就要在寫作上更多地采用敘述的表達方式。還要據(jù)實議事，運用畫龍點睛式的議論，提出主題，寫明層義。講究擺事實，講道理；事實是主要的，議論是必要的。在寫法上，以敘述說明為主。敘述不是詳敘，是概敘；說明要平實準確，不能旁征博引。

(二)規(guī)律性。述職報告要寫事實，但不是把已經(jīng)發(fā)生過的事實簡單地羅列在一起。它必須對搜集來的事實、數(shù)據(jù)、材料等進行認真的歸類、整理、分析、研究。通過這一過程，從中找出某種帶有普遍性的規(guī)律，得出公正的評價議論，即主題和層義以及眾多小觀點。議論不是邏輯論證式，而是論斷式，因為自身情況就是事實論據(jù)。如果不能把感性的事實上升到理性的規(guī)律性的高度，就不可能作為未來行動的向?qū)?。當然，述職報告中?guī)律性的認識，是從實際出發(fā)的認識，實踐理性很強，也就不需要很高的思辯性。不管怎樣，述職報告是否具有理論性、規(guī)律性是衡量一篇述職報告好壞的重要標志。述職報告的目的在于總結(jié)經(jīng)驗教訓，使未來的工作能在前期工作的基礎(chǔ)上有所進步，有所提高，因此述職報告對以后的工作具有很強的借鑒作用。任何一項工作都不可能是憑空而來，總是具有一定的繼承性與創(chuàng)新性。而繼承性，就是要繼承以前工作中的一些好的方面，去掉不好的方面，然后加以創(chuàng)新，工作才會有進步，完全拋離過去的工作創(chuàng)新是不可能的。策略性也是規(guī)律性的一個方面。策略即今后工作計劃，是述職報告的重點內(nèi)容。

（三）通俗性。面對會議聽眾，要盡可能讓個性不同、情況各異的與會代表全部聽懂，這就決定了講話稿必須具有通俗性。對于與會者來說，內(nèi)容應(yīng)當是通俗易懂的。即使是專業(yè)性、學術(shù)性很強的內(nèi)容，也要盡可能明晰準確，以與會者理解為標準。形式更是通俗的。結(jié)構(gòu)是格式化的。語言則是口語化的。不同于一般的科學文章，更不同于一般的公文，最明顯的一點是語言的口語化。一般的科學文章，主要訴諸人們的視覺，要讓讀者理解，語言就要概括精練，甚至講究專業(yè)性。而一般公文尤其是行政公文，語言更是規(guī)范的，有的格式用語甚至是特定的，最重視的是準確、明晰、簡練和。相反，講話稿的語言則由講話的本身性質(zhì)所決定的，必須口語化。由于講話是聲入心通的人和人之間的傳播活動，需要更加適應(yīng)人們的接受心理，拉近講話者和聽眾的心理距離，這就特別講究語言的大眾化、口語化。