一、政府主導(dǎo)型的制度變遷

制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個人或一群（個）人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行”，而強制性變遷則“由政府命令和引入和實行”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第384頁。）。一個選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創(chuàng)新主體之間的力量對比關(guān)系。代表國家的政府，是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，因而，“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”，（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第21頁。）維護基本的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，并通過提供其他的一系列規(guī)則來減少統(tǒng)活國家的交易費用。特別是在中國的集權(quán)式結(jié)構(gòu)中，政府（本文在運用這一概念時，廣義的和狹義的混合使用，但更多的時候是指廣義的政府——國家）擁有絕對的政治力量對比優(yōu)勢，而且還擁有很大的資源配置權(quán)力，能通過行政、經(jīng)濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因而，中國的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用最大化。此外，中國在破除計劃體制的同時，市場體制并沒有完全建立起來，計劃和市場都不完全。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創(chuàng)新銜接不完全的計劃和不完全的市場。因此，中國的市場化制度變遷具有明顯的政府主導(dǎo)特征，主要表現(xiàn)在：

第一，由政府設(shè)置制度變遷的基本路向和準則。中國的制度變遷有一個大的前提，那就是無論怎樣變遷，都不能背離一個基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個中心兩個基本點”，即以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則（堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持馬列主義、思想），堅持改革開放。這一基本路線的核心同時也是最具操作性的實質(zhì)內(nèi)容是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進改革開放。在制度變遷過程中，任何制度創(chuàng)新主體所追求的目標都是自身效用或利益的最大化。而核心領(lǐng)導(dǎo)者在制度創(chuàng)新決策時首要的目標就是維護和加強其政治權(quán)威，使自己獲得最大限度的社會支持，并使公開地和潛在地反對自己的政治力量降到最小，以維持其統(tǒng)治地位的合法性。所以，改革開放以來，我國的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內(nèi)進行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過程中，中國偏好于采取“試錯式”的漸進改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預(yù)期有利于鞏固和增強共產(chǎn)黨政治權(quán)威的限度之內(nèi)。

第二，政府以制度供給者的身份，通過法律、法規(guī)、政策等手段實施制度供給。如根據(jù)既定目標和約束條件，規(guī)劃體制改革，包括確定改革的方向、原則、形式、步驟和突破口等；根據(jù)改革的總體方案，調(diào)整所有權(quán)關(guān)系，開放市場，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，制定新的規(guī)則或條件，建立一套新的行為約束機制；建立懲罰條令和程序，約束社會的各行為主體在政府設(shè)定的制度規(guī)則范圍內(nèi)活動，否則，要受到一定的違規(guī)處罰；統(tǒng)一思想觀念，即建立一套可為大多數(shù)人接受的意識形態(tài)，以減少新規(guī)則實施中可能出現(xiàn)的阻力，降低交易費用。

第三，政府設(shè)置制度進入壁壘，限制微觀主體的制度創(chuàng)新活動。誘致性的制度安排是微觀主體在感知到獲利機會的情況下，通過個人之間的合作，形成自愿性契約而完成的。任何人可以通過比較一項新制度安排的成本—收益率，自主行使進入或退出權(quán)。但是，在我國，制度創(chuàng)新方案是根據(jù)政府的目標函數(shù)和約束條件來評估和選擇的，即使微觀主體感知到獲利機會，如果沒有政府的許可或授權(quán)，也不能自主“進入”可能導(dǎo)致自身利益最大化的制度創(chuàng)新，也難以“退出”由政府作出的制度安排（注：楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為》，《經(jīng)濟研究》1998年第1期。）。政府通過法律、法規(guī)和行政命令等手段，限制微觀主體的制度進入權(quán)，如限制市場準入權(quán)和政治體系進入權(quán)等，使制度創(chuàng)新活動被控制在政府所允許的范圍內(nèi)，避免偏離政府設(shè)定的制度變遷軌跡的情況的出現(xiàn)。

第四，政府有選擇地放松制度準入條件，促進誘致性制度變遷的發(fā)生，并提高其規(guī)范化和制度化水平。我們說中國的制度變遷是政府主導(dǎo)型的制度變遷，這并不否認中國同時也存在一定的由微觀主體自愿的合作性制度安排。但是，這種自愿的安排，是在制度供給不足的情況下，政府對制度創(chuàng)新的需求方實行一定的進入許可的條件下發(fā)生的?！叭∠环N帶限制性的政府政策的效應(yīng)，相當于擴大制度選擇集合”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第386頁。）。哪些制度創(chuàng)新被許可，哪些制度創(chuàng)新不予許可，均由政府根據(jù)自己的效用和偏好來決定，所以，微觀主體的自愿安排始終控制在政府手中?！安坏珡娭菩灾贫茸冞w的實現(xiàn)必須通過政府的強制實施，誘致性制度變遷也必須通過政府放松約束才能夠?qū)崿F(xiàn)”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰(zhàn)略選擇問題》，《經(jīng)濟研究》1992年第10期。）。而且，自發(fā)性的制度安排一般規(guī)范化水平和制度化水平較低，需要政府的介入，加以完善（注：郭小聰：《中國地方政府制度創(chuàng)新的理論：作用與地位》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。）。中國的土地承包制度創(chuàng)新就是一個明顯的例子。初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的、不規(guī)范的制度安排，后來由于地方政府的作用，才使其逐漸規(guī)范起來。但它仍是“一種尚未完全成熟和定型的制度和組織體系，其本身還存在著一種重大的制度和組織缺陷，隱含著一些重大而長期的基本矛盾”（注：研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創(chuàng)新》，上海三聯(lián)書店1988年版，第185頁。）。最終由中央政府借助社會界的力量推動土地制度創(chuàng)新的發(fā)展，提出了“永佃制”，其制度化水平遠遠高于土地承包制，為土地使用權(quán)和經(jīng)營主體提供了長期化和穩(wěn)固化的制度基礎(chǔ)和法律形式（注：發(fā)展研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創(chuàng)新》，上海三聯(lián)書店1988年版，第191頁。）。

一、政府主導(dǎo)型的制度變遷

制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個人或一群（個）人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行”，而強制性變遷則“由政府命令和法律引入和實行”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第384頁。）。一個社會選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創(chuàng)新主體之間的力量對比關(guān)系。代表國家的政府，是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，因而，“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”，（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第21頁。）維護基本的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，并通過提供其他的一系列規(guī)則來減少統(tǒng)活國家的交易費用。特別是在中國的集權(quán)式政治結(jié)構(gòu)中，政府（本文在運用這一概念時，廣義的和狹義的混合使用，但更多的時候是指廣義的政府——國家）擁有絕對的政治力量對比優(yōu)勢，而且還擁有很大的資源配置權(quán)力，能通過行政、經(jīng)濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因而，中國的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用最大化。此外，中國在破除計劃體制的同時，市場體制并沒有完全建立起來，計劃和市場都不完全。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創(chuàng)新銜接不完全的計劃和不完全的市場。因此，中國的市場化制度變遷具有明顯的政府主導(dǎo)特征，主要表現(xiàn)在：

第一，由政府設(shè)置制度變遷的基本路向和準則。中國的制度變遷有一個大的前提，那就是無論怎樣變遷，都不能背離一個基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個中心兩個基本點”，即以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則（堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持馬列主義、思想），堅持改革開放。這一基本路線的核心同時也是最具操作性的實質(zhì)內(nèi)容是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進改革開放。在制度變遷過程中，任何制度創(chuàng)新主體所追求的目標都是自身效用或利益的最大化。而核心領(lǐng)導(dǎo)者在制度創(chuàng)新決策時首要的目標就是維護和加強其政治權(quán)威，使自己獲得最大限度的社會支持，并使公開地和潛在地反對自己的政治力量降到最小，以維持其統(tǒng)治地位的合法性。所以，改革開放以來，我國的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內(nèi)進行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過程中，中國偏好于采取“試錯式”的漸進改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預(yù)期有利于鞏固和增強共產(chǎn)黨政治權(quán)威的限度之內(nèi)。

第二，政府以制度供給者的身份，通過法律、法規(guī)、政策等手段實施制度供給。如根據(jù)既定目標和約束條件，規(guī)劃體制改革，包括確定改革的方向、原則、形式、步驟和突破口等；根據(jù)改革的總體方案，調(diào)整所有權(quán)關(guān)系，開放市場，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，制定新的規(guī)則或條件，建立一套新的行為約束機制；建立懲罰條令和程序，約束社會的各行為主體在政府設(shè)定的制度規(guī)則范圍內(nèi)活動，否則，要受到一定的違規(guī)處罰；統(tǒng)一思想觀念，即建立一套可為大多數(shù)人接受的意識形態(tài)，以減少新規(guī)則實施中可能出現(xiàn)的阻力，降低交易費用。

第三，政府設(shè)置制度進入壁壘，限制微觀主體的制度創(chuàng)新活動。誘致性的制度安排是微觀主體在感知到獲利機會的情況下，通過個人之間的合作，形成自愿性契約而完成的。任何人可以通過比較一項新制度安排的成本—收益率，自主行使進入或退出權(quán)。但是，在我國，制度創(chuàng)新方案是根據(jù)政府的目標函數(shù)和約束條件來評估和選擇的，即使微觀主體感知到獲利機會，如果沒有政府的許可或授權(quán)，也不能自主“進入”可能導(dǎo)致自身利益最大化的制度創(chuàng)新，也難以“退出”由政府作出的制度安排（注：楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為》，《經(jīng)濟研究》1998年第1期。）。政府通過法律、法規(guī)和行政命令等手段，限制微觀主體的制度進入權(quán)，如限制市場準入權(quán)和政治體系進入權(quán)等，使制度創(chuàng)新活動被控制在政府所允許的范圍內(nèi)，避免偏離政府設(shè)定的制度變遷軌跡的情況的出現(xiàn)。

第四，政府有選擇地放松制度準入條件，促進誘致性制度變遷的發(fā)生，并提高其規(guī)范化和制度化水平。我們說中國的制度變遷是政府主導(dǎo)型的制度變遷，這并不否認中國同時也存在一定的由微觀主體自愿的合作性制度安排。但是，這種自愿的安排，是在制度供給不足的情況下，政府對制度創(chuàng)新的需求方實行一定的進入許可的條件下發(fā)生的?！叭∠环N帶限制性的政府政策的效應(yīng)，相當于擴大制度選擇集合”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第386頁。）。哪些制度創(chuàng)新被許可，哪些制度創(chuàng)新不予許可，均由政府根據(jù)自己的效用和偏好來決定，所以，微觀主體的自愿安排始終控制在政府手中?！安坏珡娭菩灾贫茸冞w的實現(xiàn)必須通過政府的強制實施，誘致性制度變遷也必須通過政府放松約束才能夠?qū)崿F(xiàn)”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰(zhàn)略選擇問題》，《經(jīng)濟研究》1992年第10期。）。而且，自發(fā)性的制度安排一般規(guī)范化水平和制度化水平較低，需要政府的介入，加以完善（注：郭小聰：《中國地方政府制度創(chuàng)新的理論：作用與地位》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。）。中國的土地承包制度創(chuàng)新就是一個明顯的例子。初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的、不規(guī)范的制度安排，后來由于地方政府的作用，才使其逐漸規(guī)范起來。但它仍是“一種尚未完全成熟和定型的制度和組織體系，其本身還存在著一種重大的制度和組織缺陷，隱含著一些重大而長期的基本矛盾”（注：發(fā)展研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創(chuàng)新》，上海三聯(lián)書店1988年版，第185頁。）。最終由中央政府借助社會科學(xué)界的力量推動土地制度創(chuàng)新的發(fā)展，提出了“永佃制”，其制度化水平遠遠高于土地承包制，為土地使用權(quán)和經(jīng)營主體提供了長期化和穩(wěn)固化的制度基礎(chǔ)和法律形式（注：發(fā)展研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創(chuàng)新》，上海三聯(lián)書店1988年版，第191頁。）。

一、制度變過理論和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)簡介

經(jīng)濟學(xué)主要研究具有稀缺性的資源如何達到最佳配置的問題。主流的新古典經(jīng)濟學(xué)假設(shè)交易活動不存在“阻力”，交易費用（Trans－actioncost）為零的情況下，研究資源配置在完全的市場制度下如何實現(xiàn)最優(yōu)均衡。新古典經(jīng)濟學(xué)的基本假設(shè)顯然和現(xiàn)實有較大差別，不能解釋長期經(jīng)濟增長和制度變革。20世紀70年代以來異軍突起的新制度經(jīng)濟學(xué)，是對主流經(jīng)濟學(xué)最重要的挑戰(zhàn)和補充。新制度經(jīng)濟學(xué)將制度作為主要研究對象，認為制度是社會中個人的行為規(guī)則，用于增進社會秩序，是經(jīng)濟增長的根本性要素。由于現(xiàn)實社會中制度是一種稀缺資源，因此制度的變遷和創(chuàng)新問題就成為新制度經(jīng)濟學(xué)的重要內(nèi)容。新制度經(jīng)濟學(xué)的制度變遷與制度創(chuàng)新理論認為，制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程，是通過不斷的制度創(chuàng)新完成的。制度變遷的原因是舊有制度轉(zhuǎn)向新制度變得有利可圖，因此對新制度產(chǎn)生需求，相應(yīng)地產(chǎn)生新制度供給。從一種制度轉(zhuǎn)向另一種制度，需要付出成本，如果這種變遷的成本小于新制度帶來的個人凈收益，則制度變遷才會發(fā)生。制度變遷相對可以劃分為強制性變遷和誘敵性變遷。誘致性制度變遷指一群人在響應(yīng)制度不均衡引致的獲利機會時進行的自發(fā)性變遷，制度不均衡產(chǎn)生的原因可能包括制度選擇集合的改變、技術(shù)條件變化、制度需求改變或其他制度安排改變。制度變遷因常需要集體行動而產(chǎn)生所謂“搭便車”（Freerider）問題，使自發(fā)過程提供的新制度供給不足，從而使政府法令主導(dǎo)的強制性制度變遷成為必要。

新制度經(jīng)濟學(xué)認為，產(chǎn)權(quán)制度是人類社會最基本的制度安排。對產(chǎn)權(quán)理論深入研究孕育而生的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)，已經(jīng)成為新制度經(jīng)濟學(xué)的支柱理論之一。產(chǎn)權(quán)制度實際上是為了解決人類社會中對稀缺資源爭奪的沖突所確立的競爭規(guī)則，這些規(guī)則可以是法律、規(guī)制、習(xí)慣或等級地位。完整的產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，包括：①使用權(quán)，在法律允許的范圍內(nèi)以各種方式使用財產(chǎn)，包括有權(quán)在物質(zhì)形態(tài)上改變乃至毀壞財產(chǎn)；②收益權(quán)，即直接從財產(chǎn)本身或經(jīng)由協(xié)約關(guān)系從別人那里（在財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的條件下）獲取收益；③轉(zhuǎn)讓權(quán)，通過出租或出售把與財產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利讓渡給他人。產(chǎn)權(quán)具有可分解性，將產(chǎn)權(quán)區(qū)分為使用、收益、轉(zhuǎn)讓諸權(quán)只是初步分解，其中每一種權(quán)利都可能得到更為具體和細致的分解，這就使得產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在各種不同的形式，私有產(chǎn)權(quán)（PrivateProperty）和共有產(chǎn)權(quán)（Commonproperty）是產(chǎn)權(quán)安排形式的兩個極端，大多數(shù)產(chǎn)權(quán)安排處于這兩者之間。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)強調(diào)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和人類行為激勵的內(nèi)在聯(lián)系，認為不同產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的差異對資源配置產(chǎn)生重大影響。排他性（Excludability）是產(chǎn)權(quán)的決定性特征，它不僅意味著不讓他人從一項權(quán)利中受益，而且意味著權(quán)利所有者要對該項權(quán)利使用中的各項成本負責(zé)。產(chǎn)權(quán)界定的含義是指提高共有產(chǎn)權(quán)的排他性。產(chǎn)權(quán)的界定需要付出成本，可以劃分為排他性成本（Exclusioncost）與內(nèi)部管理成本（Internalgovernancecost）。排他性成本包括界定成本和維護成本，這里的界定指在物理與價值形態(tài)上給出產(chǎn)權(quán)的邊界，并使之能夠被有關(guān)交易者乃至社會識別和承認。產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部管理成本，是指不具有排他性，共同擁有產(chǎn)權(quán)的所有者做出決策、采取行動時所耗費的成本。

由于共有產(chǎn)權(quán)使內(nèi)部成員的努力程度普遍降低，共有產(chǎn)權(quán)的有效行使往往有賴于很高的內(nèi)部管理費用，降低共有產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部管理費用依賴于產(chǎn)權(quán)的排他程度的加強，但相應(yīng)要付出排他性成本，只有當新增的排他成本低于所減少的內(nèi)部管理成本時，排他性程度的加強才是有效率的。也就是說，只有當產(chǎn)權(quán)界定的收益大于產(chǎn)權(quán)界定的成本時，人們才有動力去制訂規(guī)則和界定產(chǎn)權(quán)，因此產(chǎn)權(quán)總是沒有被完全界定的。沒有被完全界定的產(chǎn)權(quán)就會產(chǎn)生外部性，即產(chǎn)權(quán)行使效率下降帶來的損失。理論上來講，產(chǎn)權(quán)沒有完全界定帶來的成本節(jié)約等于產(chǎn)權(quán)沒有完全界定而帶來的損失。因此人們會不斷地界定產(chǎn)權(quán)，直至兩者在邊際上達到相等，形成暫時的制度均衡。產(chǎn)權(quán)制度的演變實際上就是產(chǎn)權(quán)不斷被界定、外部性不斷內(nèi)部化、產(chǎn)權(quán)行使效率不斷提高的過程，也是產(chǎn)權(quán)制度均衡不斷被打破，產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)制度不斷變遷的過程。從西方國家產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史來看，大體上經(jīng)歷了共有產(chǎn)權(quán)、排他性共有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)三個階段。但需要指出的是，各種形式的共有產(chǎn)權(quán)在當代西方國家都不同程度存在，任何國家從未建立起純粹的私有產(chǎn)權(quán)制度。

二、我國水資源的共有產(chǎn)權(quán)制度安排

從人類歷史上看，資源稀缺的出現(xiàn)和加劇以及相伴隨的相對價格提高，是產(chǎn)權(quán)制度出現(xiàn)的基本原因。在自然資源相對充裕時，對這些資源設(shè)置產(chǎn)權(quán)的成本超過了潛在的收益，自然資源往往被當作公共財產(chǎn)使用。當人口相對于穩(wěn)定的資源數(shù)量增長時，人們之間的競爭趨于尖銳，一旦資源稀缺達到導(dǎo)致人們相互對抗的水平，產(chǎn)權(quán)制度的出現(xiàn)便不可避免。當水資源相對并不稀缺之時，設(shè)置水權(quán)的收益不高，水資源處于開放利用狀態(tài)，這反過來助長了水資源的粗放利用，加速了水資源稀缺的出現(xiàn)，而資源稀缺的日益顯現(xiàn)，又客觀上提出了設(shè)置水權(quán)制度的需求，以遏制資源利用的快速增長，優(yōu)化配置稀缺水資源。

摘要:作為國家治理體系的重要組成部分，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度已成為現(xiàn)代化進程中國家保障和改善民生的重要制度保障，影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的速度與質(zhì)量?；厮葜袊r(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷歷程，全景式透析制度變遷的嬗變軌跡，總結(jié)制度變遷的規(guī)律特征并明確制度改革的未來趨勢，具有重大的理論與現(xiàn)實意義。在改革開放縱深發(fā)展的歷史鏈條下，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)不僅融匯于這一歷史進程，而且隨著國家治國理政方針適時轉(zhuǎn)變、社會轉(zhuǎn)型深入發(fā)展以及行政體制改革持續(xù)推進，逐漸從“服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)”邁向“文化權(quán)利保障”，并最終走向“文化民生建設(shè)”。這一制度安排在變遷過程中也呈現(xiàn)出以社會公平為基本價值遵循，工具理性與價值理性逐步整合并交互影響，強制性變遷下兼具誘致性因素，漸進式變革下制度增量發(fā)展與存量優(yōu)化等規(guī)律特征。新時代，高質(zhì)量發(fā)展、體系化建設(shè)、民主化發(fā)展、智慧化建設(shè)和法治化規(guī)范將成為中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的改革趨勢。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村公共文化服務(wù)；制度變遷；文化建設(shè)

制度的自我完善和發(fā)展是國家治理的核心問題①。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的創(chuàng)新發(fā)展是完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的迫切需要，也是國家致力于保障和改善民生的必然要求。如何提升中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度質(zhì)量，尤其是在推進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)制度融合發(fā)展時，以文化治理推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，已成為新時代中國國家制度建設(shè)的重要議題。為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展和有效解決日益突出的“三農(nóng)”問題，學(xué)界對中國農(nóng)村公共文化服務(wù)供給體系、監(jiān)督與評估機制等基本制度安排展開了廣泛研究。然而，鮮有人從制度變遷角度系統(tǒng)地審視中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的發(fā)展過程與實踐樣態(tài)，并為中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度創(chuàng)新提供一種歷史鏡鑒。因此，本文以中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷歷程為線索，全面梳理改革開放以來中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷的嬗變軌跡，總結(jié)制度變遷的規(guī)律特征，并明確制度改革的未來趨勢，以期為新時代中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度體系的完善以及制度質(zhì)量提升提供經(jīng)驗借鑒和決策參考。

一、中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷的嬗變軌跡

農(nóng)村公共文化服務(wù)制度是指以政府為主導(dǎo)、以提供基本的且有保障的公共文化產(chǎn)品為主要任務(wù)，旨在以確保農(nóng)民共享改革發(fā)展文化成果為基本目標的一系列制度安排與規(guī)則體系。改革開放以來，為適應(yīng)社會發(fā)展新變化，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷歷經(jīng)回歸復(fù)興、揚棄發(fā)展和深化完善三個階段，構(gòu)成了中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)發(fā)展的歷史鏈條，呈現(xiàn)出不同的階段特征，賦予了農(nóng)村公共文化服務(wù)制度改革的創(chuàng)新性和可持續(xù)性。（一）“意識形態(tài)工具”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟建設(shè)工具”：農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的復(fù)興回歸（1978－2001年）。新中國成立以來，中國長期實行計劃經(jīng)濟，國家對包括經(jīng)濟生產(chǎn)在內(nèi)的國家建設(shè)發(fā)展過程進行了全面管理與嚴格控制。在此背景下，政府從整體上支配著社會生活的諸多領(lǐng)域，社會發(fā)展在一定程度上集聚了政治意志與行政邏輯。由此，中國農(nóng)村公共文化事業(yè)主要服務(wù)于政治意識形態(tài)建設(shè)需要。改革開放以后，農(nóng)村場域中仍存在大量的貧困人口，1978年中國農(nóng)村貧困發(fā)生率高達97．5％，有7．7億人處于貧困狀態(tài)②。為此，國家實施了“趕超型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略”，不僅推動了經(jīng)濟體制改革，而且匯聚所有力量進行經(jīng)濟建設(shè)。由于社會環(huán)境發(fā)生重大變化，加快發(fā)展經(jīng)濟以滿足日益增長的物質(zhì)文化需要成為這一時期彰顯社會主義制度優(yōu)越性的迫切需要。此后，“隨著經(jīng)濟建設(shè)的中心地位、優(yōu)先地位不斷鞏固，國家的政治合法性基礎(chǔ)較多地從個人魅力轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟增長，追求國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長成了各級政府的中心任務(wù)”③。由此，包括文化在內(nèi)的一切社會事業(yè)的“生產(chǎn)性功能”日益凸顯，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)逐漸成為國家經(jīng)濟建設(shè)的附庸與工具。從制度理念看，“發(fā)展優(yōu)先，服務(wù)經(jīng)濟”成為這一時期農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的根本理念。十一屆三中全會以后，黨和政府逐步以“發(fā)展優(yōu)先，服務(wù)經(jīng)濟”的發(fā)展理念指導(dǎo)中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)，以適應(yīng)國家經(jīng)濟秩序構(gòu)建的需要。黨的十二大報告指出，要清除錯誤觀念，加強文化建設(shè)，逐步改變文化同經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的狀況，同時也指出了精神文明建設(shè)的重任④。在此背景下，《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)》也強調(diào)了農(nóng)村文化建設(shè)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重大作用⑤。在“發(fā)展優(yōu)先，服務(wù)經(jīng)濟”價值理念的指導(dǎo)下，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的政治屬性開始淡化，其經(jīng)濟屬性則日益凸顯，并逐漸形成一種“補缺式”經(jīng)濟發(fā)展目標。這一時期，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)基本制度建設(shè)在延續(xù)中進行了局部調(diào)整，并呈現(xiàn)出新的特征。從供給體系看，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給體系單一化特征突出。這一時期，社會力量較為薄弱，地方政府仍是主要供給主體，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給體系并未突破單一化局限，延續(xù)著計劃經(jīng)濟時期“自上而下”的供給方式。同時，各級政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展，一定程度上弱化了地方政府的社會建設(shè)和公共服務(wù)職能，致使面向農(nóng)村地區(qū)的公共文化產(chǎn)品供給嚴重不足。文化站、電影放映和娛樂演出等成為這一時期主要的公共文化供給產(chǎn)品。例如，隨著《關(guān)于當前農(nóng)村文化站問題的請示的通知》《關(guān)于解決農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電影放映工作人員工資待遇問題的報告》等專項規(guī)劃出臺，文化站、電影放映等公共文化產(chǎn)品成為政府的主要供給內(nèi)容，目的在于加強農(nóng)村地區(qū)精神文明建設(shè)并與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。從財政保障看，地方分擔(dān)且農(nóng)民分攤成為農(nóng)村公共文化服務(wù)重要財政保障，“以文養(yǎng)文”是主要的資金來源。為促進經(jīng)濟發(fā)展并適應(yīng)經(jīng)濟體制改革需要，20世紀80年代中央政府以“分權(quán)”為核心啟動了行政體制改革，以提高地方政府的財政能力和治理地方事務(wù)的積極性。至此，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)主要依賴于地方資金投入，并通過“以文養(yǎng)文”的方式獲取資金保障。1984年，《當前農(nóng)村文化站問題的請示的通知》明確指出，文化站的經(jīng)費投入主要依靠集體力量解決，地方政府對文化站的財政支出隨著經(jīng)濟發(fā)展逐漸增加。同時，文化也可以通過經(jīng)營、代銷活動抑或采取“以文補文”的方式增加收入，進而用于人民群眾的文化活動⑥。1994年，隨著分稅制改革不斷推進，地方財政逐漸上移，在未合理劃分事權(quán)的情況下，農(nóng)村公共文化服務(wù)資金來源仍依靠“屬地化”財政投入，基層政府在加快經(jīng)濟建設(shè)的同時，無力承擔(dān)更多的農(nóng)村公共文化服務(wù)資金投入，只能面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或直接面向農(nóng)民進行籌資。據(jù)統(tǒng)計，1993年農(nóng)村地區(qū)總稅額為687億元、人均稅費為80．7元；1994年總稅額增長至958億元，人均稅費112元；1995年總稅額達1154億元，人均稅費134．3元⑦。顯然，這加重了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔(dān)，使得農(nóng)民的分攤與收益嚴重失衡，對農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展造成一定影響。從運行管理體制看，農(nóng)村公共文化服務(wù)運行管理體制延續(xù)了以政府為中心的自上而下單向度、封閉式運行模式。隨著文化事業(yè)市場化改革的推進，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的方針確定，為減少成本，國家開始以行政的邏輯對文化市場與文化事業(yè)進行管理和規(guī)范⑧。這表明，農(nóng)村文化事業(yè)建設(shè)仍然遵循行政的、管理的邏輯，延續(xù)著傳統(tǒng)的部門式文化生產(chǎn)方式。同時，社會力量較為薄弱且市場發(fā)展并不完善，這使得各級政府仍然通過文化部門以行政邏輯進行文化生產(chǎn)，以促進農(nóng)村精神文明建設(shè)并使其與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。這也意味著農(nóng)村公共文化事業(yè)的運行管理始終沒有突破原有農(nóng)村公共文化運行管理體制的剛性束縛，仍然依托政府部門單一主體結(jié)構(gòu)，通過“資源在內(nèi)、重心在內(nèi)”的指令性運行管理模式建設(shè)農(nóng)村公共文化事業(yè)。（二）“政府文化管理”邁向“文化權(quán)利保障”：農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的揚棄發(fā)展（2002－2010年）。進入21世紀，社會主義市場經(jīng)濟體制更加完善，社會生產(chǎn)力發(fā)展到新的水平，中國融入世界體系的速度日益加速⑨，中國的改革和發(fā)展都進入到了一個新的階段。盡管經(jīng)濟總量大幅提高、收入分配方式更加多元，但城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、公共服務(wù)分配不均衡等問題日益凸顯，致使社會發(fā)展出現(xiàn)彌散化現(xiàn)象。為促進各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建以人為本、實現(xiàn)人的全面發(fā)展的和諧社會建設(shè)成為國家治國理政的新規(guī)劃和社會改革的源生內(nèi)需。隨著政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民文化權(quán)利意識興起，公共文化服務(wù)建設(shè)不再簡單地依賴于行政邏輯和管理方式。同時，農(nóng)民文化權(quán)利倍受重視，并最終納入人民所享有的基本權(quán)利譜系之中。全社會公平享有政府提供的基本公共文化服務(wù)成為公共服務(wù)改革的核心議題，這也是政府公共服務(wù)職能的集中體現(xiàn)，既關(guān)系著農(nóng)民文化權(quán)利實踐，也事關(guān)社會治理績效提升。由此，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)不再作為經(jīng)濟發(fā)展的附屬與工具，而是以保障農(nóng)民文化權(quán)益展開敘事。黨的十六大報告明確指出，要重視農(nóng)村地區(qū)人民的精神文化生活，不斷推動城鄉(xiāng)文化、區(qū)域文化的協(xié)調(diào)發(fā)展⑩。2005年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見》進一步要求，構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，同時保障和實現(xiàn)農(nóng)民的文化權(quán)益瑏瑡。這標志著中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度理念已由“發(fā)展優(yōu)先，服務(wù)經(jīng)濟”邁向“公平優(yōu)先，權(quán)利導(dǎo)向”。以普惠化發(fā)展邏輯推進中國農(nóng)村公共文化服務(wù)體系構(gòu)建成為這一時期農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的目標。從供給體系看，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給體系突破單一化局限，朝著多元化方向發(fā)展。一方面，隨著市場經(jīng)濟日益完善，社會力量得以成長并日漸展現(xiàn)出協(xié)助政府行使公共服務(wù)職能的重要性，國家準許、鼓勵和支持以企業(yè)為代表的市場主體和社會組織參與農(nóng)村公共文化的生產(chǎn)與供給，供給主體呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)，多元參與”特征。另一方面，為滿足農(nóng)民文化需要，國家加快農(nóng)家書屋、村圖書室等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極開展電視入戶、電影放映等服務(wù)活動，不斷豐富文化供給內(nèi)容。2002年，文化部頒布《關(guān)于進一步活躍基層群眾文化生活的通知》，明確要求為城鄉(xiāng)基層群眾提供快捷、豐富的文化信息產(chǎn)品和文化服務(wù)瑏瑢。此外，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給方式突破了政府單向度直接供給的傳統(tǒng)供給方式，開始以市場配置資源，通過政府購買、補貼、服務(wù)合同外包以及志愿者服務(wù)等方式供給農(nóng)村公共文化產(chǎn)品。2006年，《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，通過政府采購、服務(wù)合同外包、志愿服務(wù)等多種形式，實現(xiàn)供給方式的多元化瑏瑣。從財政保障看，農(nóng)村公共文化服務(wù)資金保障仍由政府主導(dǎo)，但籌資渠道愈發(fā)多樣。因農(nóng)民分攤的制度外籌資方式致使農(nóng)民的履約成本與實際收益嚴重失衡，對農(nóng)村社會穩(wěn)定造成了一定影響，為更好地保障農(nóng)民文化權(quán)益，國家通過稅費改革完全取消了農(nóng)民分攤的籌資方式，開始通過轉(zhuǎn)移支付、建立專項資金、引導(dǎo)社會投資等多種方式保障農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)。2002年，文化部等聯(lián)合頒布的《關(guān)于進一步加強基層文化建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》明確指出，政府建立與健全專項資金制度，并鼓勵社會力量投資瑏瑤。這表明，以政府財政為主導(dǎo)的多渠道籌資方式逐步確立，這在很大程度上緩解了農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)因資金不足而與經(jīng)濟發(fā)展不相協(xié)調(diào)的問題，也緩解了農(nóng)村公共文化服務(wù)嚴重滯后于城市公共文化服務(wù)的矛盾。從運行管理體制看，農(nóng)村公共文化服務(wù)運行管理體制逐漸從政府單一主體結(jié)構(gòu)的封閉型管理轉(zhuǎn)向多元參與的外向型管理。2005年文化部頒布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見的通知》強調(diào)，農(nóng)村文化事業(yè)建設(shè)需要深化改革，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的運行機制，增強活力瑏瑥。2006年，《文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃》明確了農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的改革目標，要求建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企事業(yè)單位依法有效運行與行業(yè)自律的文化管理體制，以及宏觀調(diào)控、職責(zé)明確、運轉(zhuǎn)有序的調(diào)控體系瑏瑦。這表明，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)的管理主體結(jié)構(gòu)不僅朝著多元化方向發(fā)展，而且隨著市場化改革的深入，運行管理過程中的資源整合逐漸實現(xiàn)由內(nèi)向外的轉(zhuǎn)移。這種以公共需求為導(dǎo)向的運行管理模式和過程，是一種面向社會、面向市場需求的開放型管理結(jié)構(gòu)，是多元主體協(xié)同互動的管理情景。由此，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)運行與管理體制逐漸從政府單一主體結(jié)構(gòu)的封閉型管理轉(zhuǎn)向多元參與的外向型管理。從監(jiān)督評估機制看，農(nóng)村公共文化服務(wù)監(jiān)督評估機制呈現(xiàn)出權(quán)力體系內(nèi)自上而下實施監(jiān)督評估的特征。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)監(jiān)督評估機制建設(shè)，既是履行中國現(xiàn)行法律法規(guī)的必然結(jié)果，也是督促農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)各項措施得以落實的有效手段，更是政府提升公共文化服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的重要途徑。2005年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見》明確規(guī)定，建立相應(yīng)的文化建設(shè)評估機制，將建設(shè)服務(wù)情況納入考核內(nèi)容瑏瑧。2009年，文化部頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》指出，文化行政部門需對文化站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費投入等基層文化工作建設(shè)的情況進行定期檢查、考評瑏瑨。這表明，為確保文化成果惠及農(nóng)民，國家構(gòu)建監(jiān)督評估機制以確保各級政府履行農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)中的相應(yīng)責(zé)任，但這一階段的監(jiān)督評估局限于政府內(nèi)部自上而下進行。（三）“文化權(quán)利保障”走向“文化民生建設(shè)”：農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的深化完善（2011年至今）。黨的十八大以來，中國社會改革朝著縱深推進。隨著社會發(fā)展的民生取向不斷強化，以人本發(fā)展為價值依歸，實現(xiàn)國家的良序、社會的善治和人民對美好生活期盼成為國家治國理政的新方針。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化成為社會發(fā)展總的目標指引下，加快推進社會事業(yè)建設(shè)，提高政府治理能力、治理質(zhì)量，實現(xiàn)全民共享治理效益和改革成果成為社會改革的重心，國家開始以治理邏輯推動文化民生建設(shè)以造就深刻中國文化品位。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就，民生問題備受重視，公共服務(wù)改革作為保障與改善民生的重要途徑，成為當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的核心議題。中國政府關(guān)注農(nóng)民公共服務(wù)需求，長期致力于解決農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會保障等民生問題。黨的十七大報告指出，在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，要更加重視社會建設(shè)和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進社會公平正義瑏瑩。在此情境下，各級政府重視農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)和農(nóng)民文化權(quán)益保障。然而，城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)建設(shè)實踐表明，公共文化資源過多集中于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的文化生活仍較為匱乏瑐瑠?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出，政府致力于改善民生，建立健全基本公共服務(wù)體系，并把農(nóng)村文化廣播電視、送書送報等公益性文化服務(wù)納入基本公共服務(wù)建設(shè)的重點任務(wù)瑐瑡。這一規(guī)劃出臺，標志著公共文化服務(wù)被納入基本公共服務(wù)范疇并成為民生建設(shè)的重要內(nèi)容。由此，“公平主導(dǎo)，民生引領(lǐng)”制度理念得以確立，此理念并非前一時期農(nóng)村公共文化服務(wù)制度價值理念的簡單延續(xù)，而是全面的優(yōu)化升級，是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化目標的制度建設(shè)的價值取向。盡管，城鄉(xiāng)居民是具有不同利益訴求的群體，但都享有平等參加國家文化治理的權(quán)利，理應(yīng)均等享受政府基本公共文化服務(wù)。因此，推進農(nóng)村公共文化服務(wù)均等化以實現(xiàn)“文有所惠”，成為這一時期中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的目標指向，這既是現(xiàn)代化治理進程中政府實施有效治理的責(zé)任擔(dān)當，也是農(nóng)民需求的演化邏輯與歷史發(fā)展實際進程相契合的應(yīng)然選擇。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)基本制度安排已置于國家治理體系框架之中，處于體系化、整體性的調(diào)整與完善中。從供給體系看，農(nóng)村公共文化服務(wù)“一核多元”供給體系得以確立。為改善與保障農(nóng)村文化民生，國家正式確立了政府主導(dǎo)、多元參與的“一核多元”供給體系。一方面，國家不斷激發(fā)多元供給主體的參與動力。國家先后出臺各項優(yōu)惠政策以引導(dǎo)民間資本向農(nóng)村公共文化服務(wù)領(lǐng)域投資，同時頒布了諸如向社會力量購買農(nóng)村公共服務(wù)以及對公益事業(yè)捐贈減免稅收的一系列相關(guān)政策，以提高市場、社會參與農(nóng)村公共文化服務(wù)生產(chǎn)供給的積極性。例如，國家相繼頒布《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件。另一方面，國家繼續(xù)推進農(nóng)村公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并積極開展“結(jié)對子”等公共文化活動，以增加農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給數(shù)量。與此同時，政府在充分肯定政府購買、特許經(jīng)營、合同委托、服務(wù)外包等供給方式所取得的成效后，逐步對其進行更大范圍的推廣。從財政保障看，公共財政主導(dǎo)下多渠道投入的財政保障制度逐步完善。國家通過設(shè)定強制性指標和財政支出比例，激勵各級政府履行公共文化服務(wù)建設(shè)職責(zé)，以提高資金使用效率。《中央補助地方美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費開放專項資金管理暫行辦法》規(guī)定：“中央財政對東、中、西部地區(qū)分別按照基本補助標準的20％、50％和80％的比例安排補助資金，其余部分由地方財政負責(zé)安排。”瑐瑢這既明確了地方財政支出的責(zé)任，也擴大了縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村公共文化服務(wù)的財政支出。同時，國家繼續(xù)以優(yōu)惠政策激發(fā)社會投資的積極性，以增加中國農(nóng)村公共文化服務(wù)籌資渠道，進一步完善公共財政主導(dǎo)下多渠道投入的財政保障制度。從運行管理體制看，農(nóng)村公共文化服務(wù)運行管理體制提檔升級，以需求為導(dǎo)向的協(xié)同集成式運行管理體制得以形成，有效集聚了各方力量并高效整合了各種資源。例如，2013年，《文化部“十二五”時期公共文化服務(wù)體系建設(shè)實施綱要》明確提出：“建立黨政相關(guān)部門共同參與的溝通協(xié)商機制，共同承擔(dān)公共文化服務(wù)體系建設(shè)職責(zé)，形成工作合力。與此同時，國家探索建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有代表性的社會人士、專業(yè)人士、基層群眾參與管理?！雹灛偓嵖梢?，隨著制度理念與目標的轉(zhuǎn)變，為了能更好地回應(yīng)農(nóng)民需求，為農(nóng)民提供均等優(yōu)質(zhì)公共文化產(chǎn)品，這一時期農(nóng)村公共文化服務(wù)的運行管理體制繼續(xù)完善，逐步建立了開放的、以需求為導(dǎo)向的協(xié)同集成式運行管理體制。從監(jiān)督評估機制看，農(nóng)村公共文化服務(wù)監(jiān)督評估機制逐步向權(quán)力體系內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)督評估機制轉(zhuǎn)型。2012年，《關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》指出：“要自覺接受同級人大、政協(xié)和人民群眾的監(jiān)督。鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估?！雹灛偓庍@表明，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)監(jiān)督評估除依靠政府外，還需構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的評估系統(tǒng)，引入更多的社會力量參與其中，以有效的外部制衡機制彌補傳統(tǒng)的政府自我監(jiān)督評估的缺陷。由此，加快實現(xiàn)監(jiān)督評估內(nèi)容的指標化、具體化，積極引入農(nóng)民、社會中介組織進入評估系統(tǒng)，既有利于提高農(nóng)民的滿意度、獲得感，又使得權(quán)力體系內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)督評估機制得以形成。

二、中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷的規(guī)律特征

一、問題的提出

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二、國際金融領(lǐng)域的新變化

縱觀西方發(fā)達國家的銀行、金融制度發(fā)展史，其銀行與其他非銀行金融機構(gòu)的分分合合時有發(fā)生。在20世紀30年代的“大危機”之前，各國實行的是混業(yè)經(jīng)營制度（投資銀行業(yè)務(wù)和一般商業(yè)銀行的存貸、結(jié)算業(yè)務(wù)均可在一家銀行或金融集團進行）。如德國實行的是全能型銀行制度，而在英國，法律上并不存在對銀行業(yè)務(wù)的限制，但由于商業(yè)銀行主義觀念根深蒂固，在80年代以前，基本上實行的是分業(yè)經(jīng)營制度。但自1986年實行“大爆炸”式金融改革以來，英國實行的是混業(yè)經(jīng)營模式。歷史地看，美國在“大危機”之后通過的CS法案開創(chuàng)了以立法形式要求銀行業(yè)與證券業(yè)分業(yè)經(jīng)營的先河，此后，英、日、法等步其后塵，建立了與其類似的金融制度與監(jiān)管框架。但自80年代以來，根據(jù)具體的國內(nèi)情況及國際金融的發(fā)展潮流，英、法、日等國先后放棄了這一分業(yè)經(jīng)營制度，并一度確立了在國際金融領(lǐng)域與美國抗衡的優(yōu)勢，而美國由于實行分業(yè)經(jīng)營的弊端，在與英、日、德等國的較量中曾一度處于下風(fēng)。在分業(yè)經(jīng)營的管制下，美國商業(yè)銀行面臨狹小市場中的過度競爭，盈利水平下降，它們在市場力量的推動下，不斷以創(chuàng)新的形式改變現(xiàn)有的市場環(huán)境，甚至能在某種程度上突破監(jiān)管的束縛，使監(jiān)管政策失去了初始成效，但卻給市場增加壁壘和成本，這使得業(yè)務(wù)相對單一的美國商業(yè)銀行在與外國商業(yè)銀行、本國非銀行金融機構(gòu)的競爭中受到兩面夾擊，內(nèi)憂外困，備受掣肘。隨著新的金融工具和金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，靈活的投、融資渠道增多，投資基金、投資銀行和其他非銀行金融機構(gòu)在金融體系和金融市場上的地位不斷上升，傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)在整個金融市場的份額不斷下降。這也就是美國商業(yè)銀行所面臨的脫媒問題，導(dǎo)致其在競爭力和穩(wěn)定性方面遜色于其他實行混業(yè)經(jīng)營的競爭對手，甚至在80年代后期一度失去了國際金融霸主地位。美國銀行界強烈呼吁廢除了CS法案，給予其發(fā)展空間，直至1999年11月4日美參眾兩院分別以壓倒多數(shù)票通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，并同時廢除CS法案。這標志著美國金融業(yè)從此正式邁入混業(yè)經(jīng)營時代。而全球范圍內(nèi)，混業(yè)經(jīng)營由于其自身優(yōu)點，在國際金融競爭中逐漸勝出。日本也于80年代中期以后開始逐漸允許銀行、證券混業(yè)經(jīng)營，專業(yè)制銀行和混業(yè)經(jīng)營的區(qū)別正在逐漸消失。

從以上分析可以看出，各國都是以市場為導(dǎo)向選擇了混業(yè)經(jīng)營?！按笪C”時期，出于國家短期穩(wěn)定、安全利益的考慮，美、日、法以立法形式確立了分業(yè)經(jīng)營制度，但隨著國際環(huán)境的變化及金融機構(gòu)（主要指商業(yè)銀行）的逐利動機，從而以金融創(chuàng)新、金融工具的方式在實際上實現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營，隨后各國立法給予了事后的確認。這種銀行業(yè)的分合之爭的最終解決，從本質(zhì)上來說是由市場決定的，而不是由政府決定。

三、對金融經(jīng)營制度變遷的經(jīng)濟學(xué)解釋

【提要】文章提出中國的制度變遷是政府主導(dǎo)型和漸進式的制度變遷。政府主導(dǎo)主要表現(xiàn)在由政府設(shè)置制度變遷的基本路向和準則、實施制度供給、限制微觀主體的制度創(chuàng)新活動和促進誘致性制度變遷的發(fā)生。而漸進性則主要表現(xiàn)在從增量改革逐漸向存量改革過渡、從局部改革逐漸到整體性推進和先易后難的變遷進程。文章還論述了政府主導(dǎo)型制度變遷和漸進式制度變遷各自的優(yōu)缺點。

【關(guān)鍵詞】制度變遷/政府主導(dǎo)/漸進

所謂制度，如新制度經(jīng)濟學(xué)派的代表人物諾思所表述的，是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”（注：［美］道格拉斯?C?諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第225～226頁。）。制度變遷是“制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰(zhàn)略選擇問題》，《經(jīng)濟研究》1992年第10期。）。而所謂制度變遷方式則是指“制度創(chuàng)新主體為實現(xiàn)一定的目標所采取的制度變遷形式、速度、突破口、時間路徑等的總和”（注：楊瑞龍：《論我國制度變遷方式與制度選擇目標的沖突及其協(xié)調(diào)》，《經(jīng)濟研究》1994年第5期。）。本文所討論的中國制度變遷指的是我國從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的變遷過程。

一、政府主導(dǎo)型的制度變遷

制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個人或一群（個）人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行”，而強制性變遷則“由政府命令和法律引入和實行”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R?科斯、A?阿爾欽、D?諾斯等著：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第384頁。）。一個社會選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創(chuàng)新主體之間的力量對比關(guān)系。代表國家的政府，是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，因而，“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”，（注：［美］道格拉斯?C?諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第21頁。）維護基本的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，并通過提供其他的一系列規(guī)則來減少統(tǒng)活國家的交易費用。特別是在中國的集權(quán)式政治結(jié)構(gòu)中，政府（本文在運用這一概念時，廣義的和狹義的混合使用，但更多的時候是指廣義的政府——國家）擁有絕對的政治力量對比優(yōu)勢，而且還擁有很大的資源配置權(quán)力，能通過行政、經(jīng)濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因而，中國的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用最大化。此外，中國在破除計劃體制的同時，市場體制并沒有完全建立起來，計劃和市場都不完全。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創(chuàng)新銜接不完全的計劃和不完全的市場。因此，中國的市場化制度變遷具有明顯的政府主導(dǎo)特征，主要表現(xiàn)在：

第一，由政府設(shè)置制度變遷的基本路向和準則。中國的制度變遷有一個大的前提，那就是無論怎樣變遷，都不能背離一個基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個中心兩個基本點”，即以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則（堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持馬列主義、思想），堅持改革開放。這一基本路線的核心同時也是最具操作性的實質(zhì)內(nèi)容是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進改革開放。在制度變遷過程中，任何制度創(chuàng)新主體所追求的目標都是自身效用或利益的最大化。而核心領(lǐng)導(dǎo)者在制度創(chuàng)新決策時首要的目標就是維護和加強其政治權(quán)威，使自己獲得最大限度的社會支持，并使公開地和潛在地反對自己的政治力量降到最小，以維持其統(tǒng)治地位的合法性。所以，改革開放以來，我國的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內(nèi)進行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過程中，中國偏好于采取“試錯式”的漸進改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預(yù)期有利于鞏固和增強共產(chǎn)黨政治權(quán)威的限度之內(nèi)。

【內(nèi)容提要】文章提出中國的制度變遷是政府主導(dǎo)型和漸進式的制度變遷。政府主導(dǎo)主要表現(xiàn)在由政府設(shè)置制度變遷的基本路向和準則、實施制度供給、限制微觀主體的制度創(chuàng)新活動和促進誘致性制度變遷的發(fā)生。而漸進性則主要表現(xiàn)在從增量改革逐漸向存量改革過渡、從局部改革逐漸到整體性推進和先易后難的變遷進程。文章還論述了政府主導(dǎo)型制度變遷和漸進式制度變遷各自的優(yōu)缺點。

【關(guān)鍵詞】制度變遷/政府主導(dǎo)/漸進

所謂制度，如新制度經(jīng)濟學(xué)派的代表人物諾思所表述的，是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第225～226頁。）。制度變遷是“制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰(zhàn)略選擇問題》，《經(jīng)濟研究》1992年第10期。）。而所謂制度變遷方式則是指“制度創(chuàng)新主體為實現(xiàn)一定的目標所采取的制度變遷形式、速度、突破口、時間路徑等的總和”（注：楊瑞龍：《論我國制度變遷方式與制度選擇目標的沖突及其協(xié)調(diào)》，《經(jīng)濟研究》1994年第5期。）。本文所討論的中國制度變遷指的是我國從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的變遷過程。

一、政府主導(dǎo)型的制度變遷

制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個人或一群（個）人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行”，而強制性變遷則“由政府命令和法律引入和實行”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第384頁。）。一個社會選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創(chuàng)新主體之間的力量對比關(guān)系。代表國家的政府，是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，因而，“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”，（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第21頁。）維護基本的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，并通過提供其他的一系列規(guī)則來減少統(tǒng)活國家的交易費用。特別是在中國的集權(quán)式政治結(jié)構(gòu)中，政府（本文在運用這一概念時，廣義的和狹義的混合使用，但更多的時候是指廣義的政府——國家）擁有絕對的政治力量對比優(yōu)勢，而且還擁有很大的資源配置權(quán)力，能通過行政、經(jīng)濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因而，中國的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用最大化。此外，中國在破除計劃體制的同時，市場體制并沒有完全建立起來，計劃和市場都不完全。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創(chuàng)新銜接不完全的計劃和不完全的市場。因此，中國的市場化制度變遷具有明顯的政府主導(dǎo)特征，主要表現(xiàn)在：

第一，由政府設(shè)置制度變遷的基本路向和準則。中國的制度變遷有一個大的前提，那就是無論怎樣變遷，都不能背離一個基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個中心兩個基本點”，即以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則（堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持馬列主義、思想），堅持改革開放。這一基本路線的核心同時也是最具操作性的實質(zhì)內(nèi)容是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進改革開放。在制度變遷過程中，任何制度創(chuàng)新主體所追求的目標都是自身效用或利益的最大化。而核心領(lǐng)導(dǎo)者在制度創(chuàng)新決策時首要的目標就是維護和加強其政治權(quán)威，使自己獲得最大限度的社會支持，并使公開地和潛在地反對自己的政治力量降到最小，以維持其統(tǒng)治地位的合法性。所以，改革開放以來，我國的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內(nèi)進行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過程中，中國偏好于采取“試錯式”的漸進改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預(yù)期有利于鞏固和增強共產(chǎn)黨政治權(quán)威的限度之內(nèi)。

論文關(guān)鍵詞：債務(wù)融資制度變遷企業(yè)債券市場銀行貸款

論文內(nèi)容摘要：在經(jīng)濟改革之后，特別是加入WTO之后，社會主體對債務(wù)融資制度的創(chuàng)新需求起到了越來越重要的作用，表現(xiàn)為供給強制性制度變遷以需求誘致性制度變遷為基礎(chǔ)。從總體上說，我國的債務(wù)融資制度變遷屬于政府供給主導(dǎo)的強制性制度變遷，呈現(xiàn)出典型的強制性制度變遷的特征：債務(wù)融資結(jié)構(gòu)的非均衡性、制度變遷的階段性和非連續(xù)性、金融工具和金融機構(gòu)的設(shè)置服從政府的偏好和效應(yīng)函數(shù)，以及關(guān)系型債務(wù)融資異化等等。

新制度經(jīng)濟學(xué)家一般將制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種。誘致性制度變遷是指一群（個）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性的、自下而上的制度變遷；而強制性制度變遷是指由政府主導(dǎo)并通過法令推進的變遷，只有在政府收益大于成本時，政府才會有動機建立新的制度。

我國債務(wù)融資制度變遷回顧

新中國成立之后，我國銀行制度的發(fā)展和變革以經(jīng)濟體制改革為界，大致可劃分為兩個階段：一是經(jīng)濟體制改革前，與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的“大一統(tǒng)”銀行制度；二是上世紀70年代末改革開放之后，處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的銀行制度。經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)初步建立了與市場經(jīng)濟要求相符合的銀行體系，但是仍存在諸多問題，主要體現(xiàn)在不良貸款比例過高、國有銀行的產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)混亂等方面。我國企業(yè)債券市場的發(fā)展則經(jīng)歷了較大的起伏，與政府制定的企業(yè)債券法律法規(guī)的變化相呼應(yīng)，呈現(xiàn)明顯的階段性特征。

通過對新中國成立后我國債務(wù)融資制度變遷的歷史回顧，可以發(fā)現(xiàn)無論是銀行制度變革還是企業(yè)債券市場發(fā)展，始終由政府這只“看得見的手”控制，市場化的資金配置關(guān)系尚未形成。從總體上說，我國的債務(wù)融資制度變遷屬于政府供給主導(dǎo)的強制性制度變遷，呈現(xiàn)出典型的強制性制度變遷的特征：債務(wù)融資結(jié)構(gòu)失衡、制度變遷的階段性和非連續(xù)性、金融工具和金融機構(gòu)的設(shè)置服從政府的偏好和效應(yīng)函數(shù)，以及關(guān)系型債務(wù)融資異化等等。但在經(jīng)濟改革之后，特別是加入WTO之后，社會主體對債務(wù)融資制度的創(chuàng)新需求起到了越來越重要的作用。

本文所說的會計制度是指廣義的會計制度，即規(guī)范會計行為的一系列法規(guī)、準則和制度的總稱，包括會計法、會計準則和會計制度。我國會計制度的改革是一個漸進的過程，在這個過程中，由于多元的利益主體、分化的市場、產(chǎn)權(quán)改革的滯后與法制的不健全，加之利益沖突調(diào)整措施的時滯性使得既得利益十分剛性。而利益沖突的最終解決依賴于制度的變遷，為緩解當前會計改革引起的利益沖突，必須進行全面的、深層的、持久的改革。

一、會計制度變遷是一個動態(tài)博弈的過程

按博弈論的觀點，會計制度的制定者其實是局中人，會計制度是策略，會計信息供方和需方以及會計制度的供方和需方之間的利益關(guān)系，必然影響策略的水準。他們之間構(gòu)成了一個復(fù)雜的博弈。博弈的結(jié)果最終取決于博弈過程中的策略和利益調(diào)整。會計制度博弈是為了獲取經(jīng)濟利益。會計制度制定機構(gòu)掌握了制定權(quán)，利用裁決權(quán)讓其他局中人為制定者所代表的集團服務(wù)。

會計制度的博弈雙方主要表現(xiàn)為政府與會計實務(wù)界（企業(yè)）之間的關(guān)系。會計理論界一般是會計制度博弈中的中介角色。一方面，會計理論界通過研究討論和制定會計法規(guī)與政府發(fā)生聯(lián)系，直接感受到較為充分的政府的“旨意”；另一方面，會計理論界又需要從實務(wù)界廣泛聽取意見和“呼聲”，才能使制定出來的制度有可能達到“均衡狀態(tài)”。但如果會計理論與實務(wù)界缺乏溝通，便會使得會計制度的制定者過多地接受政府的“旨意”而聽不到群眾的“呼聲”，會計制度的制定者也就成了政府的代言人，最終使得會計制度的博弈由政府與企業(yè)的對弈轉(zhuǎn)化為會計理論界與實務(wù)界的對弈。這一矛盾的轉(zhuǎn)化，顯然不利于會計制度的制定和進一步完善，也難以使會計制度達到“納什均衡”狀態(tài)。

會計制度變遷中的博弈，在現(xiàn)實中表現(xiàn)為政府頒布的會計準則若有破綻或漏洞，市場主體就會利用機會鉆營牟利，政府一旦發(fā)現(xiàn)了便會采取措施完善原來的準則，制定新的準則加以疏導(dǎo)、規(guī)范，政府和市場主體便會展開新一輪博弈。經(jīng)過多次博弈，會計制度就會不斷得到發(fā)展和完善，公認程度便會日益提高，納什均衡便會逐步由低層次向高層次遞進，最終趨向帕累托最優(yōu)狀態(tài)。因而，會計制度變遷過程是一個社會博弈過程，是一個帕累托優(yōu)化過程。

二、我國會計制度變遷的特點

［摘要］任何國家和政治社會都處在一定的制度中，任何社會的政治變遷也是社會制度的變遷。本文通過對制度變遷的考察，試圖解釋近代中國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會邁向資本主義社會失敗的制度性原因。中國的國家與社會的關(guān)系與西方不同，中國是國家強社會弱。在近代中國由于產(chǎn)權(quán)得不到有效保護，民間資本不能很好發(fā)展，發(fā)展資本主義卻損害了農(nóng)民的利益，由此社會自發(fā)實現(xiàn)資本主義制度變遷是不可能的；而國家權(quán)力對社會控制力的弱化對于國家權(quán)力強行推進資本主義制度變遷也是不可行的，最終導(dǎo)致近代中國邁向資本主義的失敗。

［關(guān)鍵詞］制度變遷；政治發(fā)展；合法性

Abstract:Anycountryandpoliticalsocietyareincertaininstitutions,andanypoliticalchangeinanysocietyisalsothechangeofsocialinstitution.Thispaper,basedonthereviewofinstitutionalchanges,triestoexplainthereasonswhymodernChinacouldnotgoforcapitalismfromatraditionalsocietyofagriculture.InChina,therelationshipbetweencountryandsocietyisquitedifferentfromthatofwesternstates.AsChinaispowerfulasacountrybutweakinsociety,thepropertycouldnotbeprotectedeffectivelyinmoderntime,thedevelopmentofprivatecapitalwasinembarrassmentandharmedthefarmers’profit.Thedevelopmentofcapitalismhasdamagedtheinterestsofthefarmers,soitisimpossibletospontaneouslyachievetheinnovationofcapitalistinstitution;anditisalsoimpossibleforthestate’spowertopushstronglytheinnovationofcapitalistinstitutionbecauseoftheweaknessofthestate’spowertosociety,thusitcomestotheresultthatmodernChinafailedtogointocapitalism.

Keywords:institutionalchange；politicaldevelopment；validity

所謂“制度”，在新制度主義經(jīng)濟學(xué)家諾斯（DouglassNorth）看來，就是對個人行為進行約束的社會規(guī)則，“制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準則?！保?］227-228國家權(quán)力在很大程度上是制度得以有效實施的保障，正因為存在由國家權(quán)力保障實施的制度，社會才能避免個人在追求自身利益最大化的時候陷入霍布斯筆下的“叢林狀態(tài)”，從而造成集體的非理性，“在整個歷史上，凡是有規(guī)章便比沒有強。”［1］30同時，即便以國家權(quán)力為后盾的制度也存在著合法性問題，即需要被社會所接受，所以制度的確立背后隱藏的是國家與社會的關(guān)系。而且，隨著社會經(jīng)濟環(huán)境和利益結(jié)構(gòu)的變化，制度也要做出相應(yīng)的變化以確保其合法性，雖然國家權(quán)力可以推動制度變遷，但如果制度變遷得不到社會的支持或回應(yīng)，那么制度變遷也無法有效實施，所以考察特定時期國家與社會的關(guān)系對特定制度變遷有著極重要的意義，本文也立足于此。

近代中國所面臨的是幾千年華夏文明史上從未遇見過的大變局——要么變革制度以不落后于世界工業(yè)文明發(fā)展，要么固步自封而淪為西方強國的魚肉。一大批救亡圖強的中國人致力于推動中國資本主義化以擺脫西方強國的欺凌，但從洋務(wù)派到維新派再到中國國民黨，即便通過一個世紀的努力，中國還是沒能完成由傳統(tǒng)小農(nóng)社會向資本主義社會的制度變遷。本文試圖通過對近代中國的國家與社會關(guān)系的考察，探討近代中國未能實現(xiàn)資本主義制度變遷的原因。