一、行政壟斷的界定

盡管早在1993年制定的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中就已經(jīng)對(duì)行政壟斷做出了禁止性規(guī)定并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)尚沒(méi)有對(duì)行政壟斷做出明確和權(quán)威的界定。目前學(xué)界對(duì)于行政壟斷的概念爭(zhēng)議也頗多，概括起來(lái)大體有如下幾點(diǎn)：

一是“行為說(shuō)”，即行政壟斷是政府及其所屬部門(mén)為使某些企業(yè)得以處于壟斷地位和限制競(jìng)爭(zhēng)，而濫用行政權(quán)力干涉、限制或者排除其他企業(yè)合法競(jìng)爭(zhēng)的行為。1二是“狀態(tài)說(shuō)”，該說(shuō)認(rèn)為行政壟斷是具有行政屬性的壟斷行為，它是指由政府行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力的作用而形成的壟斷。2三是“狀態(tài)行為說(shuō)”，即行政壟斷是指憑借著行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為。3

雖然在定義上學(xué)界還存在著爭(zhēng)論，但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政壟斷是與經(jīng)濟(jì)壟斷相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。它是由法律或政府行政權(quán)力直接產(chǎn)生，或者因行政權(quán)力的濫用而產(chǎn)生的，并受到行政權(quán)力支持和保護(hù)。它具有如下特征：

1、行政壟斷是一種政府行為。經(jīng)濟(jì)壟斷是憑借企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力形成的，而行政壟斷則是憑借著政府的行政權(quán)力產(chǎn)生的。如果沒(méi)有政府行政權(quán)力的介入，就不可能出現(xiàn)行政壟斷的后果。

2、行政壟斷是一種地方政府或國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的行為，而不是中央政府的行為。行政壟斷和國(guó)家壟斷雖然都是由政府的行政行為引起的，但二者還是有著本質(zhì)的區(qū)別。

1、何為規(guī)制？行政法，對(duì)規(guī)制的規(guī)制？

（一）何為規(guī)制？

規(guī)制的內(nèi)涵和外延是什么呢？現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐是，為克服市場(chǎng)失靈帶來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)弊端，自第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國(guó)家政府越來(lái)越多地采取了法制、行政規(guī)章等各種手段，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作的客觀要求，對(duì)大型公用企業(yè)、廠(chǎng)商實(shí)行規(guī)制[4]?！耙?guī)制”一詞也頻繁地出現(xiàn)在西方各種法學(xué)與非法學(xué)的文獻(xiàn)之中，有的時(shí)候它被用來(lái)指稱(chēng)任何形式的行為控制，無(wú)論其本源為何。但是，現(xiàn)代語(yǔ)詞學(xué)意義上，政治家與其他人提到產(chǎn)業(yè)“規(guī)制”的不利影響而主張需要“放松規(guī)制”時(shí)，他們的腦海里無(wú)疑并沒(méi)有這樣一個(gè)廣泛的概念。正如美國(guó)一位社會(huì)學(xué)家對(duì)規(guī)制一詞的“中心意思”所作的描述，他們可能僅僅將其視為：公共機(jī)構(gòu)針對(duì)社會(huì)共同體認(rèn)為重要的活動(dòng)所施加的持續(xù)而集中的控制。[5]但是，在更窄的范圍內(nèi)定義規(guī)制一詞，我們需要認(rèn)識(shí)到，“規(guī)制”基本上是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)詞匯，正因?yàn)槿绱?，只有?lián)系不同經(jīng)濟(jì)組織及維持這些經(jīng)濟(jì)組織的法律形式的分析，才是了解規(guī)制的最佳途徑。[6]

在法律文獻(xiàn)中，一個(gè)有廣泛影響的規(guī)制定義是由Gellhorn和Pierce提出的，他們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)規(guī)制是“規(guī)制者的判斷對(duì)商業(yè)或市場(chǎng)判斷的決然取代”。他們還在直接規(guī)制和法律限制之間作了區(qū)分，認(rèn)為前者主要是規(guī)定的，后者是禁止的。他們指出，政府規(guī)制僅僅是對(duì)眾多私人經(jīng)濟(jì)力量的法律控制形式的一種。[7]關(guān)于規(guī)制，較為廣義的定義，是指依據(jù)一定的規(guī)則，對(duì)構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)行為（從事生產(chǎn)性和服務(wù)性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行的規(guī)范和限制的行為。由于實(shí)施規(guī)制行為的主體有私人和社會(huì)公共機(jī)制兩種類(lèi)型，又分為由私人進(jìn)行的規(guī)制，如私人約束私人的行為，稱(chēng)之為私人規(guī)制；由社會(huì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行的規(guī)制，如政府部門(mén)對(duì)私人以及其他經(jīng)濟(jì)主體行為的規(guī)制，稱(chēng)之為公共規(guī)制。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD，簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)合組織）則認(rèn)為，規(guī)制分為三種類(lèi)型，即經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制和行政性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)等行為的規(guī)制；社會(huì)性規(guī)制是指保護(hù)公民健康和安全、保護(hù)環(huán)境、社會(huì)團(tuán)結(jié)等社會(huì)基本價(jià)值的規(guī)制；行政規(guī)制是指，政府出于收集信息或干預(yù)個(gè)體的經(jīng)濟(jì)決策的目的，在文件起草或行政形式上對(duì)經(jīng)濟(jì)主體提出的規(guī)則要求。[8]

我國(guó)學(xué)者余暉則給出了一個(gè)比較通俗的規(guī)制定義。他認(rèn)為，規(guī)制是指政府的許多行政機(jī)構(gòu)，以治理市場(chǎng)失靈為己任，以法律為根據(jù)，以大量頒布法律、法規(guī)、規(guī)章、命令及裁決為手段，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體（主要是企業(yè)）的不完全是公正的市場(chǎng)交易行為進(jìn)行直接的控制或干預(yù)。[9]這一定義表明：規(guī)制是由特定的行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行的；其次，規(guī)制行為的依據(jù)是相應(yīng)的法規(guī)，這些法規(guī)可能來(lái)源于憲法或其他由立法者制定的法律，也可能來(lái)源于行政機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)原則制定的具體規(guī)章。在執(zhí)行法規(guī)的過(guò)程中，規(guī)制者不斷地作出各種命令、決定等裁決行為。

一、網(wǎng)絡(luò)直播的法律屬性及負(fù)效應(yīng)

1．法律屬性的外在表現(xiàn)。從法律層面看，網(wǎng)絡(luò)直播本質(zhì)上是一種無(wú)形的商品，具有內(nèi)在的使用價(jià)值與交換價(jià)值，能夠?yàn)橐话惴伤u(píng)價(jià)。其法律屬性有三個(gè)方面：一是自治性。直播活動(dòng)歸根結(jié)底都是個(gè)人意愿的表達(dá)，是主播為吸引觀眾，自愿在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行各種表演，其法律基礎(chǔ)是公民的意思自治。網(wǎng)絡(luò)直播表演同樣屬于公民意思自治范疇，只要這種意愿表達(dá)不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定、不侵犯他人合法權(quán)益，就應(yīng)該受到法律保護(hù)。二是有償性。根據(jù)我國(guó)商標(biāo)法，適用于有形商品的規(guī)定，也同樣適用于服務(wù)。在網(wǎng)絡(luò)直播中，主播制作直播節(jié)目提供表演服務(wù)，觀眾通過(guò)付費(fèi)觀看直播節(jié)目獲得精神愉悅，這都體現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)直播鮮明的商品屬性。三是公益性。網(wǎng)絡(luò)直播面向互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)，任何一臺(tái)接入網(wǎng)絡(luò)的設(shè)備都能實(shí)時(shí)獲取直播節(jié)目，任何一個(gè)主體都能同時(shí)成為主播和觀眾。它不單是主播與觀眾之間的互動(dòng)，更承載著不能違反法律、不能損害公共利益、不能違背社會(huì)公德的隱含限制。2．網(wǎng)絡(luò)直播的負(fù)效應(yīng)。作為一種新型的無(wú)形商品，網(wǎng)絡(luò)直播不僅能為大眾提供新的消遣方式，還為社會(huì)帶來(lái)了新的生活方式，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)演播資源的共享。但它具有與生俱來(lái)的負(fù)效應(yīng)。一是易擴(kuò)散。借由互聯(lián)網(wǎng)，網(wǎng)絡(luò)直播能迅速傳播到全球各地，其傳播效率、廣度與范圍遠(yuǎn)超傳統(tǒng)媒體。這種特質(zhì)既能用于網(wǎng)絡(luò)直播產(chǎn)業(yè)傳遞正能量，同樣也可能為極少數(shù)不法分子傳遞不良信息提供了便利條件，無(wú)形中增加了社會(huì)不安定因素。二是身份匿名。在網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)中，觀眾和主播都可選擇任意網(wǎng)絡(luò)終端，在任意時(shí)間段參與節(jié)目，不同的直播節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備都能賦予參與者不同的虛擬身份，這就極大地降低了違法行為被及時(shí)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，給網(wǎng)絡(luò)直播的監(jiān)管帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。三是內(nèi)容審查不嚴(yán)。網(wǎng)絡(luò)直播播看異常便捷，平臺(tái)往往難以及時(shí)盡到內(nèi)容審查的義務(wù)。一方面，平臺(tái)無(wú)法在同一時(shí)間內(nèi)對(duì)全部播放內(nèi)容進(jìn)行編輯過(guò)濾；另一方面，平臺(tái)也不可能事先預(yù)知主播將要播放哪些內(nèi)容，即使存在低俗內(nèi)容也很難規(guī)避。3．負(fù)效應(yīng)的本質(zhì)：私益與公益的沖突。為追求利益最大化，不少網(wǎng)絡(luò)直播主體為吸引更多觀眾，追求更大的經(jīng)濟(jì)利益，直播節(jié)目存在著內(nèi)容低俗、過(guò)度娛樂(lè)化、宣揚(yáng)拜金主義和崇尚奢華等問(wèn)題。一些錯(cuò)誤言行借由網(wǎng)絡(luò)直播的低門(mén)檻、廣泛傳播、主體匿名又會(huì)進(jìn)一步?jīng)_擊社會(huì)核心價(jià)值乃至意識(shí)形態(tài)，對(duì)此已不能再將其視作單純的逐利行為，而應(yīng)將其視作侵害公共輿論、損害公共利益的不法行為。這種直播主體私人利益最大化與公共利益之間的對(duì)立沖突，從根本上導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)直播負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)生。在當(dāng)代法治社會(huì)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的解決離不開(kāi)行政監(jiān)管的密切參與。

二、網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制的必要與可能

江必新先生認(rèn)為，行政規(guī)制是特定的行政主體所采取的，直接影響市場(chǎng)主體及其市場(chǎng)行為的，設(shè)立規(guī)則、制定政策、實(shí)施干預(yù)措施等行政活動(dòng)的總稱(chēng)。其既包括消極的限制性規(guī)制行為，又包括積極的引導(dǎo)性規(guī)制行為。筆者認(rèn)為，對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播這種典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，除刑法、民商法等部門(mén)法規(guī)制外，由于網(wǎng)絡(luò)直播本身非常特殊，有必要通過(guò)行政規(guī)制對(duì)現(xiàn)行“監(jiān)管空白”予以完善。1．行政規(guī)制的必要性。一方面，刑法的不足。刑法作為對(duì)人身制裁最嚴(yán)厲的法律部門(mén)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域中的監(jiān)管目前只能是針對(duì)情節(jié)嚴(yán)重、后果嚴(yán)重的較極端行為，比如,直播淫穢行為觸犯?jìng)鞑ヒx物品罪、聚眾淫亂罪等妨害社會(huì)管理秩序類(lèi)犯罪；直播節(jié)目?jī)?nèi)容可能觸及侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)罪；或者未經(jīng)許可暴露他人隱私，可能觸及侵犯公民個(gè)人信息罪，觀眾的實(shí)時(shí)評(píng)論、互動(dòng)言論如果言語(yǔ)激烈可能觸及侮辱罪、誹謗罪。但在操作層面，基于網(wǎng)絡(luò)直播本身的特殊性，刑法往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的監(jiān)管目標(biāo)。比如,主播并未直接暴露隱私部位，而是通過(guò)具有明顯性暗示的舞蹈、脫口秀等隱蔽形式傳播不良信息，這種行為借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，極短時(shí)間內(nèi)就能廣泛傳播，有時(shí)其社會(huì)危害后果并不亞于刑法所指向的傳播淫穢物品罪，但對(duì)這樣的“擦邊球”行為刑法往往無(wú)能為力。另一方面，民商法的不足。民商法以意思自治為核心，尊重個(gè)人的自由選擇，奉行法無(wú)禁止皆可為，除非出現(xiàn)侵犯他人合法權(quán)益的消極后果，民商法一般不予以主動(dòng)調(diào)整。從網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域看，目前民商法規(guī)制主要集中在直播節(jié)目的著作權(quán)保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)及公民隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)侵權(quán)等方面。但是，網(wǎng)絡(luò)直播作為新興事物，其侵權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的界定以及侵權(quán)后果的衡量還有待學(xué)界進(jìn)一步探索，技術(shù)上也存在很大的困難。2．行政規(guī)制的可能性。從刑法、民商法等部門(mén)法對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播的法律監(jiān)管看，要么是網(wǎng)絡(luò)直播已經(jīng)發(fā)生了極其嚴(yán)重的損害后果，需要追究嫌疑人的刑事責(zé)任；要么是其對(duì)他人的合法權(quán)益造成了事實(shí)上的損害，需要被侵權(quán)人自行舉證以追究民事責(zé)任。從邏輯上看，這都屬于對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播的事后監(jiān)管，其規(guī)制邏輯是損害后果+法律責(zé)任，代表著“全有或皆無(wú)”的剛性責(zé)任，但這對(duì)形式多樣、內(nèi)容豐富的網(wǎng)絡(luò)直播來(lái)說(shuō)，這種監(jiān)管模式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，客觀上需要引入更具靈活、主動(dòng)的行政規(guī)制進(jìn)行柔性監(jiān)管，作為必要的補(bǔ)充與完善。第一，行政規(guī)制的靈活性。與其他部門(mén)法相比，行政法龐大的執(zhí)法群體、繁雜的行政規(guī)章以及多樣化的執(zhí)法手段，其規(guī)制對(duì)象、規(guī)制方式無(wú)疑是最為活潑、靈活的。對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播進(jìn)行靈活的行政規(guī)制與依法行政原則并不沖突，畢竟“法治不排除執(zhí)法人員的主動(dòng)精神，發(fā)揮創(chuàng)造性和積極性，根據(jù)自己的判斷，以最好的方式完成法律的目的。刑法、民商法的監(jiān)管模式大多直接關(guān)系直播主體的切身利益，其監(jiān)管規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)必須固定下來(lái)，即遵循“假定+行為模式+法律后果”，對(duì)監(jiān)管行為的適用條件、主體權(quán)限、法律后果及保障機(jī)制都有明確的羈束性要求。但在對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播的行政監(jiān)管中，這類(lèi)行為千差萬(wàn)別、種類(lèi)繁多，很難概括出同類(lèi)的行為模式，體現(xiàn)在假定、行為模式與法律后果的規(guī)定并不總是一一對(duì)應(yīng)。因此需要引入行政規(guī)制，在對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播行為的監(jiān)管過(guò)程中，針對(duì)假定模塊，依據(jù)行政組織法寬泛授權(quán)，交由行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況自行決定啟動(dòng)監(jiān)管時(shí)機(jī)：針對(duì)行為模塊，對(duì)直播行為的方式、期限、步驟，給予行政機(jī)關(guān)充分的規(guī)制裁量空間；針對(duì)法律后果模塊，不事先預(yù)設(shè)行為的后果，而是交由行政部門(mén)根據(jù)行為的性質(zhì)，決定給予警告、處罰、市場(chǎng)禁入等強(qiáng)弱不等的監(jiān)管措施。借由這種靈活的行政規(guī)制，為網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域中直播主體匹配剛?cè)嵯酀?jì)的監(jiān)管空間。第二，行政規(guī)制的主動(dòng)性。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播的監(jiān)管模式都是針對(duì)其法律后果的，強(qiáng)調(diào)直播的行動(dòng)模式與其他行為一樣，必須按法律規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行，內(nèi)在模式是“命令-服從”。行政監(jiān)管當(dāng)然也要遵循法律規(guī)定，但在監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)直播的過(guò)程中更注重實(shí)踐理性的彰顯，立足于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在行為模式上規(guī)定更具有主動(dòng)性。比如既能通過(guò)行政警告、行政處罰等方式對(duì)僅具社會(huì)危害性萌芽的不良直播行為予以善意提醒，也能通過(guò)行政指導(dǎo)、行政建議等方式為直播主體提供合法性建議，注重與網(wǎng)絡(luò)直播主體的對(duì)話(huà)與溝通，強(qiáng)調(diào)共識(shí)與認(rèn)同。為緩和網(wǎng)絡(luò)直播瞬息多變與法律監(jiān)管滯后之間的矛盾，通過(guò)行政規(guī)制，行政部門(mén)事先通過(guò)以協(xié)商、合作等不具有侵害性方式征求直播主體意見(jiàn)，以此降低監(jiān)管失敗的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)行為的性質(zhì)以及危害后果，為隨后追究民事乃至刑事責(zé)任固定證據(jù)、積累監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，可以說(shuō)，行政規(guī)制是作為先導(dǎo)行為而存在的。3．行政規(guī)制在網(wǎng)絡(luò)直播監(jiān)管體系中的定位。如前所述，網(wǎng)絡(luò)直播之所以存在著種種負(fù)效應(yīng)，本質(zhì)上是直播主體片面追求利益最大化、忽視了公共利益導(dǎo)致的。因此，在監(jiān)管體系的設(shè)置思路中，總體而言就是要達(dá)到個(gè)人利益與公共利益的平衡。對(duì)此，刑法對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播的監(jiān)管手段是匹配以嚴(yán)苛的人身罰，民商法的手段是匹配以高額的財(cái)產(chǎn)罰，它們當(dāng)然都能起到監(jiān)管的目的，但畢竟都是著眼于對(duì)行為后果的處罰，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)直播中大量存在的介乎合法與違法之間的“灰色地帶”是無(wú)能為力的，而且，受限于技術(shù)手段，對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播這種瞬息萬(wàn)變的監(jiān)管對(duì)象，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)還是個(gè)人在固定證據(jù)、調(diào)查取證上都存在不小的技術(shù)難度。因此，引入行政規(guī)制，借由它的靈活性與主動(dòng)性實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播的事先監(jiān)管與事中監(jiān)管，這對(duì)監(jiān)管體系的完善是相當(dāng)有必要的。站在網(wǎng)絡(luò)直播主體私人利益與公共利益相沖突的角度，也能得出相似的結(jié)論。刑法代表國(guó)家公權(quán)力對(duì)關(guān)系社會(huì)全體成員重大公共利益的保護(hù)，比如社會(huì)秩序、人身安全等，對(duì)侵害這類(lèi)公益的網(wǎng)絡(luò)直播行為，有必要直接施加最嚴(yán)厲的法律懲罰；對(duì)關(guān)系社會(huì)部分成員的普通公共利益的保護(hù)，比如財(cái)產(chǎn)安全、個(gè)人名譽(yù)等，通過(guò)民事法律追究侵權(quán)主體的民事責(zé)任。但在邏輯上，針對(duì)介乎私人利益與公共利益的模糊地帶，雖然還尚未產(chǎn)生違法的法律后果，但基于網(wǎng)絡(luò)直播易傳播、匿名及內(nèi)容審查的不嚴(yán)等負(fù)效應(yīng)，在直播主體驅(qū)使個(gè)人利益最大化的沖動(dòng)下，大概率存在著突破私益保護(hù)的合法框架、侵入公共利益的可能，因此在邏輯上就需要引入行政規(guī)制，通過(guò)靈活、主動(dòng)的監(jiān)管措施提前介入，實(shí)現(xiàn)對(duì)空白領(lǐng)域的無(wú)差別監(jiān)管覆蓋。

三、網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制的現(xiàn)實(shí)與完善

1．當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域的行政規(guī)制。第一，行政規(guī)制的執(zhí)法依據(jù)較為分散。我國(guó)目前針對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播這個(gè)特定行業(yè)尚缺乏專(zhuān)門(mén)的行政依據(jù)進(jìn)行規(guī)范，這就直接導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)直播中的監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管目的、監(jiān)管機(jī)制等一系列問(wèn)題在行政規(guī)制實(shí)踐中容易出現(xiàn)爭(zhēng)議。從現(xiàn)有的行政法規(guī)范看，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)直播監(jiān)管客體的規(guī)定就存在差異：《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》以直播內(nèi)容、彈幕互動(dòng)等為監(jiān)管對(duì)象；《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目直播服務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》則以網(wǎng)絡(luò)直播的提供者、直播主播、直播對(duì)象為監(jiān)管對(duì)象?？紤]到網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)日新月異的發(fā)展速度，各職能部門(mén)分散立法的模式在執(zhí)法實(shí)踐中不同程度導(dǎo)致了令出多門(mén)、職能交叉等現(xiàn)象，不利于在宏觀層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，網(wǎng)絡(luò)直播亟待專(zhuān)門(mén)法規(guī)出臺(tái)。第二，行政規(guī)制的監(jiān)管手段較為單一。在網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)，目前主要的行政規(guī)制措施還是以行政強(qiáng)制、行政處罰等強(qiáng)制性行政行為為主。如原文化部、廣電總局多次就網(wǎng)絡(luò)直播市場(chǎng)的違規(guī)行為進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整治，根據(jù)違規(guī)情節(jié)分別給予罰款、沒(méi)收違法所得、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)許可證、關(guān)停平臺(tái)等相應(yīng)行政處罰。傳統(tǒng)的強(qiáng)制行政規(guī)制模式已不能適應(yīng)多平臺(tái)、跨領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)直播產(chǎn)業(yè)，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)直播技術(shù)也在不斷更新?lián)Q代，其違法行為、違法后果也日趨隱蔽，因此，一味的處罰式監(jiān)管越來(lái)越力不從心。未來(lái)需要探索柔性的、非強(qiáng)制性的行政規(guī)制方式，比如行政指導(dǎo)、行政協(xié)議等，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)直播主體合理合法的追求個(gè)人利益，自覺(jué)維護(hù)社會(huì)公共利益。2．網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域行政規(guī)制的完善。網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域的健康有序發(fā)展當(dāng)然離不開(kāi)行政規(guī)制，但行政規(guī)制也應(yīng)當(dāng)充分考慮到網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的特殊性，在制度層面予以針對(duì)性的完善。第一，夯實(shí)行政規(guī)制的基礎(chǔ)理論體系。當(dāng)前行政規(guī)制的制度潛力還沒(méi)有充分發(fā)揮，但這很大程度上是對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播這種特殊行業(yè)長(zhǎng)期缺乏針對(duì)性基礎(chǔ)理論研究的結(jié)果。網(wǎng)絡(luò)直播作為新興產(chǎn)業(yè)，與傳統(tǒng)行業(yè)存在顯著的差異，但行政法學(xué)界在應(yīng)用層面長(zhǎng)期以后者為研究對(duì)象，忽視了分析與直播行業(yè)相適應(yīng)的監(jiān)管模式；在基礎(chǔ)理論層面，受限于基礎(chǔ)概念的爭(zhēng)議，也無(wú)法向網(wǎng)絡(luò)直播的行政規(guī)制注入足夠的智識(shí)資源。理論應(yīng)對(duì)的不足反映在行業(yè)實(shí)踐中，就存在較多的監(jiān)管空白地點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)直播的各種負(fù)效應(yīng)就會(huì)趁虛而入。因此，如何在網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域探索更具創(chuàng)新、更具針對(duì)性的行政規(guī)制措施，為監(jiān)管實(shí)踐提供更具解釋力的理論措施，還有待學(xué)界同仁的共同努力。第二，集中設(shè)置行政規(guī)制的法律體系。我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播的行政規(guī)制依據(jù)上存在交叉重疊，很大程度上限制了制度本身的監(jiān)管潛力。筆者認(rèn)為，歸根結(jié)底還在于忽視了網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的特殊性。網(wǎng)絡(luò)直播只是泛稱(chēng)，從架構(gòu)看涵蓋了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)直播內(nèi)容審查、網(wǎng)絡(luò)主播服務(wù)規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)觀眾行為引導(dǎo)等多個(gè)復(fù)合層面，在行業(yè)內(nèi)容上涉及新聞、娛樂(lè)、教育、科技等多個(gè)領(lǐng)域，其復(fù)合性與跨多行業(yè)性決定了對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制必須在宏觀上統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，明確立法宗旨和監(jiān)管目標(biāo)，探索統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)直播監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，緩解不同層級(jí)的規(guī)章制度在遵守和執(zhí)行中的沖突問(wèn)題。通過(guò)集中制定網(wǎng)絡(luò)直播行政法規(guī)，統(tǒng)領(lǐng)、銜接、協(xié)調(diào)不同層級(jí)的行政規(guī)范性文件，逐步完善成型完備的網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制體系。第三，探索剛?cè)嵯酀?jì)的行政規(guī)制措施。對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播進(jìn)行行政規(guī)制并非只是對(duì)其強(qiáng)化管控，而是需要監(jiān)管和扶持并重。發(fā)展是終極目標(biāo)，監(jiān)管只是手段，監(jiān)管和發(fā)展從本質(zhì)上是一樣的。當(dāng)前一提到網(wǎng)絡(luò)直播，人們總會(huì)聯(lián)想到嚴(yán)格監(jiān)管、關(guān)停整頓等強(qiáng)硬監(jiān)管舉措，這不利于公眾客觀公正地評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)，誤以為網(wǎng)絡(luò)直播總是負(fù)面新聞?lì)l出、弊端不斷。行政規(guī)制并不等于行政管控，規(guī)范引導(dǎo)、信息服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督甚至運(yùn)營(yíng)建議都應(yīng)當(dāng)成為行政規(guī)制的一部分。通過(guò)促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)直播的內(nèi)容精品化、運(yùn)營(yíng)規(guī)范化、服務(wù)合規(guī)化的建設(shè)，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)直播主體在法律允許的框架內(nèi)追求個(gè)人利益，最終實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公共利益的平衡，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尊重市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，但也不可避免地存在市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象。壟斷作為市場(chǎng)失靈的主要表現(xiàn)形式之一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展完善的西方國(guó)家多表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)壟斷。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行則更多受到來(lái)自硬件設(shè)施以及上層建筑等方面限制和影響。在我國(guó)，行政權(quán)力不當(dāng)干預(yù)所引起的行政壟斷就是較為常見(jiàn)一種特殊壟斷形式，除與經(jīng)濟(jì)壟斷一樣違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)原則，具有導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行低效、阻礙技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)率提高等危害之外，還具有其自身獨(dú)特的危害特點(diǎn)。

1行政壟斷及其表現(xiàn)

行政壟斷是指國(guó)家各級(jí)政府、部門(mén)及享有行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)，運(yùn)用公權(quán)力實(shí)施并保護(hù)的排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。運(yùn)用公權(quán)力而使部分或全部市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不自覺(jué)、競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)不自主，這是正常企業(yè)無(wú)法直接辦到的，其實(shí)施者只能是享有行政權(quán)的機(jī)關(guān)或被授予行政權(quán)的組織。這種行為不僅是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的歪曲，而且是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度本身的直接否定，因而與企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中濫用經(jīng)濟(jì)力量排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而形成的經(jīng)濟(jì)壟斷有著根本的區(qū)別。［1］此外，與經(jīng)濟(jì)壟斷不同的是行政壟斷還表現(xiàn)為一種非法的行政行為:從主體上看，行政壟斷的主體主要是各級(jí)政府及其部門(mén)或特權(quán)組織;從行為上看，行政壟斷除具有公權(quán)力賦予的強(qiáng)制性以外，往往還以地方規(guī)章、決定、命令或者行業(yè)規(guī)章等公文的形式出現(xiàn)，具有一定的隱蔽性;從現(xiàn)象上看，常以傳統(tǒng)習(xí)慣行為滋生，“你不告我不糾”而默許存在，“你控告我繞道”而規(guī)避嬗變，具有一定的頑固性;從目的上看，行政壟斷往往成為開(kāi)掘和保護(hù)地方、部門(mén)局部利益的得力工具，具有私利性;從救濟(jì)途徑上看，行政壟斷的救濟(jì)途徑并不順暢，由于行政壟斷行為多為抽象行政行為，行政訴訟難以規(guī)制，即便表現(xiàn)為具體行政行為，我國(guó)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(下簡(jiǎn)稱(chēng)《反壟斷法》)做出的由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上將此類(lèi)行為的規(guī)制劃入了一個(gè)較為曖昧的地帶;從結(jié)果上看，行政壟斷伴有的政治危害性和社會(huì)危害性，破壞社會(huì)主義法制統(tǒng)一，滋長(zhǎng)不正之風(fēng)，催生新的社會(huì)分配不公、加劇社會(huì)矛盾。可見(jiàn)相較經(jīng)濟(jì)壟斷而言，行政壟斷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的破壞性更大，危害更嚴(yán)重，是一種超越經(jīng)濟(jì)壟斷的壟斷。［2］為保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，2007年8月第十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《反壟斷法》，并自2008年8月1日起施行。結(jié)合《反壟斷法》的規(guī)定，行政壟斷可以大致歸結(jié)為以下四類(lèi)。

(1)地區(qū)壟斷。它又稱(chēng)“地區(qū)封鎖”、“橫向壟斷”、“地方保護(hù)主義”，是最嚴(yán)重、最典型的行政壟斷形式。地區(qū)壟斷指政府及其所屬部門(mén)為了本地區(qū)利益，濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。它有兩種基本形式:限制本地商品流向外地市場(chǎng)和限制外地商品流入本地市場(chǎng)。

(2)部門(mén)壟斷。它又稱(chēng)為“縱向壟斷”，是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共管理事務(wù)職能的組織，為了本部門(mén)的利益，濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，損害其他經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者權(quán)益。部門(mén)壟斷也有兩種基本形式:部門(mén)分割和壟斷定價(jià)。

(3)強(qiáng)制交易。它也稱(chēng)為行政指定交易，是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人只能將商品或服務(wù)出售給自己或自己指定的經(jīng)營(yíng)者，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品或服務(wù)，從而排擠其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。它具體分為強(qiáng)制出售和強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)兩種基本形式。

行政規(guī)制的模式選擇，是一個(gè)規(guī)制研究與實(shí)踐都不能繞過(guò)的問(wèn)題。如果說(shuō)基礎(chǔ)研究明確地將解決模式選擇問(wèn)題宣稱(chēng)為研究目標(biāo)，那么應(yīng)用研究則是自覺(jué)不自覺(jué)地選擇某種行政規(guī)制模式當(dāng)作其研究背景或者思考的坐標(biāo)。為了回應(yīng)社會(huì)發(fā)展，行政規(guī)制不停地調(diào)整姿態(tài)，這集中體現(xiàn)為行政規(guī)制模式的建構(gòu)、解構(gòu)和重構(gòu)。

行政規(guī)制模式的建構(gòu)

要建構(gòu)一套行政規(guī)制模式，首先要解決的是要素齊全問(wèn)題，包括確立行政規(guī)制的功能、價(jià)值、依據(jù)、范圍、對(duì)象、主體、方式、過(guò)程、結(jié)果和監(jiān)督救濟(jì)等，然后要解決不同構(gòu)成要素之間的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，保證諸構(gòu)成要素相互匹配，避免出現(xiàn)“短板”。

就其實(shí)質(zhì)而言，建構(gòu)行政規(guī)制模式是一個(gè)試圖發(fā)現(xiàn)并改變規(guī)制關(guān)系主體行為選擇的成本/收益比率的過(guò)程。行政規(guī)制的法律設(shè)定不僅會(huì)影響規(guī)制對(duì)象的行為選擇，還會(huì)影響規(guī)制主體的行為選擇，通過(guò)保證規(guī)制主體行為選擇的理性來(lái)推動(dòng)規(guī)制對(duì)象行為選擇的理性。就其形式而言，建構(gòu)行政規(guī)制模式是一個(gè)制造出一種主次分明的主體關(guān)系的過(guò)程。要從事實(shí)上或者假想中一片混沌的社會(huì)現(xiàn)象中建構(gòu)起一套輪廓清晰、取向明確的行政規(guī)制模式，就必須遵循某種取舍標(biāo)準(zhǔn)，首先建構(gòu)一系列對(duì)立的范疇，諸如規(guī)制主體與對(duì)象、公益與私益、公共選擇與私人選擇等，然后再進(jìn)行優(yōu)先性排序，例如公益優(yōu)先于私益、規(guī)制對(duì)象服從規(guī)制主體、公共選擇取代市場(chǎng)選擇等，通過(guò)承認(rèn)一些變量和拒絕一些因素、強(qiáng)化部分變量和弱化部分變量的方式，建構(gòu)起一個(gè)錯(cuò)落有致的行政規(guī)制模式。在一定程度上，這類(lèi)似于韋伯所謂的確立“理想類(lèi)型”的過(guò)程。

建構(gòu)一種行政規(guī)制模式，就是試圖通過(guò)可預(yù)期的法律之治來(lái)解決社會(huì)行動(dòng)的不確定性問(wèn)題，這是一個(gè)依托現(xiàn)實(shí)創(chuàng)造未來(lái)、客觀見(jiàn)之于主觀、努力將法治價(jià)值融入社會(huì)事實(shí)之中的過(guò)程，是一個(gè)有風(fēng)險(xiǎn)的試錯(cuò)過(guò)程，存在著各種可能造成行政規(guī)制模式不合理的隱患。這主要包括：或者是模式的構(gòu)成要素殘缺不全，例如缺乏績(jī)效評(píng)估；或者是模式的諸構(gòu)成要素之間不匹配，例如權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)；或者是對(duì)成本/收益比率產(chǎn)生非理性的制約與激勵(lì)，例如誘發(fā)行政規(guī)制的設(shè)租、尋租；或者是對(duì)模式變量的取舍不當(dāng)、甚或掛一漏萬(wàn)，例如行政規(guī)制的理論模式容易因追求模式的純潔性和可控性而將經(jīng)驗(yàn)、直覺(jué)、情感等非理性因素拒之門(mén)外；或者是在制造模式局部強(qiáng)弱對(duì)比的過(guò)程中因過(guò)分夸張而顧此失彼、甚或本末倒置，例如因片面強(qiáng)調(diào)行政規(guī)制的命令———服從性從而變異成權(quán)力本位。

傳統(tǒng)規(guī)制模式及其危機(jī)

自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的關(guān)系成為了被關(guān)注的焦點(diǎn)。20世紀(jì)80年代后西方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論的引入，為我國(guó)壟斷問(wèn)題的研究奠定了基礎(chǔ)。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在現(xiàn)有體制框架內(nèi)已經(jīng)失去了高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，如何理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型期間所面臨的嶄新挑戰(zhàn)。根據(jù)過(guò)勇和胡鞍剛的估計(jì)，僅在20世紀(jì)90年代后半期，我國(guó)行政性壟斷所造成的社會(huì)福利損失即占到同期GDP的1．7～2．7%；原國(guó)務(wù)院體改辦主任王歧山在高層發(fā)展論壇上也提出，一切不適于國(guó)家壟斷的行業(yè)都要打破壟斷，一切不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)效率最大化的行業(yè)和企業(yè)結(jié)構(gòu)都要進(jìn)行重組?？梢?jiàn)，壟斷已成為阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要原因。因此，本文借鑒國(guó)外行政性壟斷規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，來(lái)研究如何對(duì)我國(guó)行政性壟斷進(jìn)行規(guī)制。

一、西方行政性壟斷規(guī)制模式及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

現(xiàn)代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大致有三種類(lèi)型：以美國(guó)為代表的自由競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以日本、法國(guó)為代表的政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和以英國(guó)為代表的混合型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。對(duì)混合型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制與對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制基本相同，所以下面對(duì)美國(guó)和日本這兩個(gè)最具代表性國(guó)家的政府規(guī)制進(jìn)行分析，以期探尋在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有關(guān)政府規(guī)制的基本經(jīng)驗(yàn)。

(一)西方行政性規(guī)制的模式

1．美國(guó)政府規(guī)制模式的分析。美國(guó)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置的典型國(guó)家，有比較合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率較高。美國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一種動(dòng)態(tài)的、不斷創(chuàng)新的、由新興產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的結(jié)構(gòu)。在美國(guó)大體每隔二三十年，就會(huì)有一種新興產(chǎn)業(yè)脫穎而出，帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在規(guī)模結(jié)構(gòu)上大、中、小結(jié)合適度。占主導(dǎo)地位的是大公司，但大公司的規(guī)模經(jīng)濟(jì)并不否認(rèn)中小企業(yè)存在的價(jià)值，產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和社會(huì)需求的多樣化為中小企業(yè)的生存與發(fā)展提供了條件。美國(guó)經(jīng)濟(jì)地區(qū)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是在市場(chǎng)的作用下，各州揚(yáng)長(zhǎng)避短發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，因而使資源得到了較為充分的利用。在這一市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，美國(guó)對(duì)壟斷的規(guī)制經(jīng)歷了從20世紀(jì)早期經(jīng)濟(jì)大蕭條后的凱恩斯主義革命到80年代里根政府的放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)，再到90年代克林頓政府重新提出的政府要“更好地干預(yù)經(jīng)濟(jì)”，形成了自己成熟穩(wěn)定的規(guī)制體系。這一體系包括規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制手段。

(1)政府規(guī)制的目標(biāo)。19世紀(jì)90年代和20世紀(jì)初，由于美國(guó)不加約束的自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不可避免導(dǎo)致了大量的壟斷產(chǎn)生，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問(wèn)題，需要求助于政府。在這一背景下，1890年通過(guò)了謝爾曼法，1914年通過(guò)了克萊頓法和同年通過(guò)了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法，以及這三條法令的各種修正條款、補(bǔ)充條款和一些條款的刪除。到20世紀(jì)60年代，美國(guó)政府還加強(qiáng)了行政部門(mén)的規(guī)制，制定了越來(lái)越多的新法規(guī)，建立了新的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)政府規(guī)制的主要目標(biāo)是反壟斷，保持市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。到了20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了“滯漲”現(xiàn)象，這就宣布了政府干預(yù)、政府規(guī)制的失靈。以斯蒂格勒為代表的現(xiàn)代規(guī)制理論認(rèn)為，規(guī)制雖然可以避免企業(yè)得到壟斷利潤(rùn)，但是必須付出效率的代價(jià)。而且規(guī)制實(shí)際上往往偏離社會(huì)的最優(yōu)規(guī)制水平，這樣反而會(huì)加劇市場(chǎng)的低效率。即使規(guī)制達(dá)到了最優(yōu)，但規(guī)制的行政成本可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)制帶來(lái)的社會(huì)效率。還有一些人懷疑政府的規(guī)制能力，他們認(rèn)為政府缺乏足夠的必要信息來(lái)進(jìn)行有效規(guī)制。

行政壟斷是目前學(xué)術(shù)界討論反壟斷法立法時(shí)涉及最多的一個(gè)問(wèn)題。如何認(rèn)識(shí)行政壟斷的性質(zhì)并用法律手段規(guī)制行政壟斷，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供法制保障，是制定反壟斷法不能回避的問(wèn)題，本文就這個(gè)問(wèn)題談?wù)勛约旱臏\見(jiàn)。

一

關(guān)于行政壟斷，學(xué)者有不同的看法，有的認(rèn)為是必須達(dá)到壟斷狀態(tài)即壟斷說(shuō)（注：參見(jiàn)胡薇薇《我國(guó)制定反壟斷法勢(shì)在必行》一文。），有的認(rèn)為是國(guó)家公共權(quán)力的實(shí)施排斥或限制了競(jìng)爭(zhēng)即限制競(jìng)爭(zhēng)說(shuō)，（注：參見(jiàn)王楊《反壟斷法一般理論及基本制度》一文。）有的認(rèn)為是公共權(quán)力的濫用或違法而導(dǎo)致了行政壟斷。（注：參見(jiàn)王保樹(shù)《企業(yè)聯(lián)合與制止壟斷》一文。）我們認(rèn)為，行政壟斷是指政府尤其是經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)憑借其經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，濫用公共權(quán)力排斥和限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。這一界定理由如下：第一，行政壟斷既包括競(jìng)爭(zhēng)的完全消除，即嚴(yán)格意義上的壟斷或獨(dú)占，也包括競(jìng)爭(zhēng)的部分消除，即壟斷狀態(tài)之外對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制。漢語(yǔ)中壟斷的原意是指站在集市的高地上操縱貿(mào)易，后來(lái)演化為把持和獨(dú)占（注：見(jiàn)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》商務(wù)印書(shū)館1979年版724頁(yè)。）在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，壟斷是指大企業(yè)獨(dú)占生產(chǎn)和市場(chǎng)，以攫取高額壟斷利潤(rùn)。法學(xué)上也把壟斷的核心特征認(rèn)為是獨(dú)占?，F(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的反壟斷法看起來(lái)更注重對(duì)謀求壟斷的行為而非壟斷狀態(tài)自身的禁止或限制，同時(shí)也將壟斷行為之外的其他方式的對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的限制作為反壟斷法的調(diào)整對(duì)象。（注：參見(jiàn)美國(guó)反壟斷法《謝爾曼法》。）因此，我們?cè)谘芯啃姓艛嗟臅r(shí)候，應(yīng)該把對(duì)公共權(quán)力對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制包括在內(nèi)。第二，行政壟斷是政府行使公共權(quán)力的結(jié)果。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可施加廣泛的影響，行政壟斷便是其中之一。第三，行政壟斷是一種濫用公共權(quán)力的行為。它與依法行政的合法行為有著本質(zhì)的區(qū)別。正因?yàn)樾姓艛嗍菍?duì)公共權(quán)力的濫用，我們才探討用法律手段規(guī)制它。第四，行政壟斷并非中國(guó)或正在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家所特有的現(xiàn)象。（注：參見(jiàn)張瑞萍《關(guān)于行政壟斷的若干思考》一文。）由于各種原因，我國(guó)在建國(guó)后很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期里，實(shí)行著高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家對(duì)企業(yè)實(shí)行財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，勞動(dòng)力和物資、技術(shù)統(tǒng)一分配等辦法，直接統(tǒng)制企業(yè)的投入和產(chǎn)出，從而統(tǒng)制著社會(huì)的生產(chǎn)和流通，形成了絕對(duì)壟斷的局面。自我國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以后，這種全國(guó)性的壟斷已被打破，但政府以公共權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所施加的各種限制依然存在。如果把行政壟斷定義為政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制，則行政壟斷在西方國(guó)家也是普遍存在的。

二

行政壟斷在我國(guó)的表現(xiàn)形式主要有國(guó)家設(shè)置行業(yè)壁壘所形成的壟斷；國(guó)家指定專(zhuān)營(yíng)所形成的壟斷（如煙草、電信等行業(yè)）；地方政府以保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，通過(guò)設(shè)置地區(qū)壁壘而形成的地區(qū)壟斷；行政性公司利用本身所具有的某些行政權(quán)力所形成的壟斷等。各種類(lèi)型和形式的壟斷產(chǎn)生了許多消極的負(fù)效應(yīng)，嚴(yán)重阻礙著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其一，行政壟斷破壞自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，為了維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的有序和有效，必須建立自由平等的競(jìng)爭(zhēng)秩序。自由包括資源流動(dòng)的自由或進(jìn)入退出市場(chǎng)的自由；公平主要是指市場(chǎng)主體（公司和企業(yè)）地位的平等和市場(chǎng)機(jī)會(huì)的均等，同時(shí)還包括競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的公平。但行政壟斷正好起著破壞自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序的作用。比如，政府運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)某些地方或部門(mén)進(jìn)行特別保護(hù)，授予特許權(quán)；對(duì)某類(lèi)主體進(jìn)入本地市場(chǎng)規(guī)定極其苛刻的條件；壟斷某類(lèi)商品的經(jīng)營(yíng)或進(jìn)行地方封鎖等。這些行為導(dǎo)致了市場(chǎng)壁壘林立，窒息了自由公平的競(jìng)爭(zhēng)。反過(guò)來(lái)又降低了本地經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，造成資源的浪費(fèi)。

摘要:由于長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式、現(xiàn)行行政體制中各種制度安排上的弊端以及法律制度缺失的存在，使得行政壟斷成為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特有產(chǎn)物。行政壟斷的存在，嚴(yán)重阻礙有序競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，對(duì)此，我國(guó)應(yīng)建立一整套有效的制度體系來(lái)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。

關(guān)鍵詞:行政壟斷反壟斷法規(guī)制

一、行政壟斷的界定

盡管早在1993年制定的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中就已經(jīng)對(duì)行政壟斷做出了禁止性規(guī)定并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)尚沒(méi)有對(duì)行政壟斷做出明確和權(quán)威的界定。目前學(xué)界對(duì)于行政壟斷的概念爭(zhēng)議也頗多，概括起來(lái)大體有如下幾點(diǎn)：

一是“行為說(shuō)”，即行政壟斷是政府及其所屬部門(mén)為使某些企業(yè)得以處于壟斷地位和限制競(jìng)爭(zhēng)，而濫用行政權(quán)力干涉、限制或者排除其他企業(yè)合法競(jìng)爭(zhēng)的行為。1二是“狀態(tài)說(shuō)”，該說(shuō)認(rèn)為行政壟斷是具有行政屬性的壟斷行為，它是指由政府行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力的作用而形成的壟斷。2三是“狀態(tài)行為說(shuō)”，即行政壟斷是指憑借著行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為。3

雖然在定義上學(xué)界還存在著爭(zhēng)論，但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政壟斷是與經(jīng)濟(jì)壟斷相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。它是由法律或政府行政權(quán)力直接產(chǎn)生，或者因行政權(quán)力的濫用而產(chǎn)生的，并受到行政權(quán)力支持和保護(hù)。它具有如下特征：

摘要：比例原則在規(guī)制行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。然而，由于《行政法》中并未規(guī)定具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)行政處罰目的偏差、行政處罰畸重或畸輕等問(wèn)題，違背了行政處罰的公益性利益。因此，行政主體在實(shí)施處罰行為時(shí)不僅僅要遵循妥當(dāng)性、必要性和狹義比例性原則，更應(yīng)當(dāng)合理界定處罰動(dòng)機(jī)、處罰目的和處罰結(jié)果之間的關(guān)系，切實(shí)做到行政處罰與維護(hù)公民合法權(quán)益相統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：比例原則；行政處罰；合理化

一、比例原則概述

（一）比例原則的演進(jìn)

德國(guó)學(xué)者奧托·邁耶最早提出比例原則這一理念，他在《德國(guó)行政法》中提出：“不得過(guò)度侵犯人權(quán)”。［1］而后，著名行政法學(xué)者弗萊納又提出了更深層次的構(gòu)想，他認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)只有在萬(wàn)般無(wú)奈的情形下才可實(shí)施最為嚴(yán)厲的處罰手段?！?913年，德國(guó)學(xué)者耶律納克又進(jìn)一步提出了“適當(dāng)性”原則。1950年德國(guó)制定的《行政執(zhí)行法》和1953年制定的《聯(lián)邦行政執(zhí)法法》規(guī)定了手段與目的之間的比例應(yīng)當(dāng)適度。至此，比例原則的三個(gè)內(nèi)涵層面得以構(gòu)建。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）從制定到修改，一直都秉承“比例原則”精神，并在實(shí)踐中不斷指導(dǎo)行政行為。

（二）比例原則的內(nèi)涵

本文作者：錢(qián)卿周佑勇工作單位：東南大學(xué)

行政裁量規(guī)制問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，在于其亦是一個(gè)多向度的問(wèn)題，不同的視角和維度，會(huì)導(dǎo)出相異的模式和方案，形成了行政裁量規(guī)制模式的分野。（一）外部他制與內(nèi)部自制。以規(guī)制的主體來(lái)自行政系統(tǒng)外部還是內(nèi)部為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政裁量的規(guī)制劃分為外部他制和內(nèi)部自制兩種模式。行政裁量的外部他制模式是指行政系統(tǒng)之外的外部主體對(duì)行政裁量所施加的規(guī)制，相應(yīng)地，立法規(guī)制、司法規(guī)制和社會(huì)規(guī)制等模式均可納入其中。外部他制是傳統(tǒng)行政法上裁量規(guī)制的主流模式，它根源于權(quán)力分立制衡的思想和對(duì)行政權(quán)深深不信任的傳統(tǒng)。具體來(lái)說(shuō)，一是立法規(guī)制。立法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著從源頭上壓縮裁量空間的重任，在授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的同時(shí)，也要制定明確的立法目的、法律原則和法律規(guī)則來(lái)規(guī)制該項(xiàng)裁量權(quán)的行使，亦即“更為精確地表述其給予行政機(jī)關(guān)的指令”。[2](p37)反之，不負(fù)責(zé)任地授予毫無(wú)限制的寬泛的裁量權(quán)，則無(wú)異于開(kāi)閘泄洪、放任自流，而與行政法上的“授權(quán)明確性之要求”相抵觸。二是司法規(guī)制。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量的規(guī)制，主要是通過(guò)對(duì)裁量行為的司法審查機(jī)制而實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)的是一種事后的控制。司法規(guī)制是不可或缺的“最后一道防線(xiàn)”，因?yàn)椤拔覀兒茈y想象，一個(gè)現(xiàn)行有效的行政法制度在未規(guī)定法院或某種其他公正機(jī)構(gòu)及裁判庭對(duì)政府官員的行動(dòng)至少做一種有限的審查的情況下，就能防阻政府官員任意濫用權(quán)力的現(xiàn)象”。[3](p383)三是社會(huì)規(guī)制。正如學(xué)者所概括的，對(duì)行政裁量的社會(huì)規(guī)制“一般包括兩支重要的力量：一支是以權(quán)利抗衡權(quán)力；另一支是以輿論監(jiān)督權(quán)力”。[4](p16)行政相對(duì)人運(yùn)用程序性權(quán)利對(duì)行政裁量過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性參與，以及新聞媒體和公眾視聽(tīng)所代表的“第四權(quán)”對(duì)行政裁量的監(jiān)督，都成為越來(lái)越受到重視的規(guī)制路徑。與外部他制相對(duì)應(yīng)的是內(nèi)部自制模式，亦即以行政機(jī)關(guān)為規(guī)制主體、在行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)行政裁量進(jìn)行的規(guī)制。一般認(rèn)為，就我國(guó)目前的行政法制結(jié)構(gòu)而言，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自制的方式主要有如下三種：一是由上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)和人員的裁量行為進(jìn)行的層級(jí)規(guī)制，在實(shí)踐中具體又表現(xiàn)為設(shè)定裁量準(zhǔn)則、審核報(bào)備、績(jī)效考核、案例指導(dǎo)、執(zhí)法責(zé)任追究等制度；二是由專(zhuān)門(mén)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和工作人員的裁量行為進(jìn)行的監(jiān)察規(guī)制；三是由行政法制機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議中對(duì)作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)的裁量行為進(jìn)行的復(fù)議規(guī)制。由行政機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)自身的裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制，體現(xiàn)的是行政自我規(guī)制即“自制”的進(jìn)路。行政自制，是行政系統(tǒng)或者行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括了自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列內(nèi)設(shè)機(jī)制。[5](p35)無(wú)論行政機(jī)關(guān)是出于何種動(dòng)機(jī)而自我規(guī)制———是“主動(dòng)潔身自好”抑或是“被迫從良向善”，是自發(fā)地“作繭自縛”抑或是被動(dòng)地“趕鴨上架”，行政自我規(guī)制的事實(shí)正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)必要性已經(jīng)得到了廣泛的承認(rèn)，而問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何將這種自制納入法治的框架之內(nèi)，最大程度地發(fā)揮其之于裁量規(guī)制的良性效益。（二）硬法規(guī)制與軟法規(guī)制。以規(guī)制的手段是硬法還是軟法為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政裁量的規(guī)制劃分為硬法規(guī)制和軟法規(guī)制兩種模式。傳統(tǒng)行政法對(duì)行政裁量的規(guī)制無(wú)疑集中于“硬法”的范疇。硬法大致等同于西方法理中“實(shí)定法”（positivelaw）的概念，亦即“在特定地區(qū)，及在特定時(shí)間內(nèi)，以國(guó)家之權(quán)威確保其拘束力及執(zhí)行力之法規(guī)范”。[6](p58)在行政法領(lǐng)域，硬法表現(xiàn)為通常所稱(chēng)的行政法的“法源”或“法律淵源”，包括了立法機(jī)關(guān)所制定的成文法、司法機(jī)關(guān)所形成的判例法和行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政立法。在硬法規(guī)制的模式下，立法者制定硬法為行政裁量設(shè)定規(guī)則和界限，執(zhí)法者根據(jù)硬法的設(shè)定而行使裁量權(quán)，司法者亦以硬法為準(zhǔn)據(jù)對(duì)行政裁量行為施加審查，整個(gè)行政裁量的運(yùn)作和規(guī)制都處于硬法所構(gòu)建的框架之下。軟法是行政法上的新興概念，它是“一種事實(shí)上存在的可以有效約束人們行動(dòng)的行為規(guī)則，而這些行為規(guī)則的實(shí)施總體上不直接依賴(lài)于國(guó)家強(qiáng)制力的保障”。[7](p6)軟法與硬法之間的區(qū)分，主要在于是否直接依賴(lài)于國(guó)家強(qiáng)制力的保障而得以實(shí)施。隨著軟法理論的興起，開(kāi)始有學(xué)者將軟法與行政裁量結(jié)合起來(lái)，關(guān)注軟法對(duì)于裁量規(guī)制的獨(dú)特功能。在軟法規(guī)制的倡導(dǎo)者看來(lái)，硬法止步于對(duì)裁量框架的搭建，在框架之內(nèi)卻力有未逮，造成了“裁量黑洞”，為軟法規(guī)制留下了作用空間。[8](p33)亦有學(xué)者指出，軟法之于行政裁量的功能在于控制行政裁量的運(yùn)作、提升行政裁量的品格和減少裁量的不確定性。[7](p281)軟法是一個(gè)非常寬泛的概念，從現(xiàn)有的研究來(lái)看，行政機(jī)關(guān)制定的各式各樣的非行政立法性的文件，例如以行政規(guī)范性文件形式設(shè)定的裁量基準(zhǔn)“，政策指導(dǎo)、技術(shù)手冊(cè)、規(guī)則、守則、操作備忘錄、培訓(xùn)材料、解釋性公告”，以及“倫理守則”等等，都可以被納入到軟法的范疇，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量的軟法規(guī)制功能。（三）實(shí)體規(guī)制與程序規(guī)制。以規(guī)制的對(duì)象是裁量的實(shí)體性?xún)?nèi)容還是程序性事項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政裁量的規(guī)制劃分為實(shí)體規(guī)制和程序規(guī)制兩種模式。傳統(tǒng)的“重實(shí)體、輕程序”的觀念，使得行政法一直以來(lái)偏重于對(duì)行政裁量的實(shí)體規(guī)制。這意味著，只要行政機(jī)關(guān)最終的裁量決定在實(shí)體內(nèi)容上沒(méi)有構(gòu)成裁量違法，那么行政機(jī)關(guān)的裁量行為就被視為是合法的和不受干涉的。傳統(tǒng)的行政裁量司法審查標(biāo)準(zhǔn)都體現(xiàn)了這種實(shí)體規(guī)制的進(jìn)路。例如，以德國(guó)為代表的大陸法系是以“構(gòu)成要件———法律效果”的二分為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建裁量理論的，只要行政機(jī)關(guān)最終所選擇的法律效果是在法律規(guī)定的裁量界限之內(nèi)并且符合法律授權(quán)的目的，就不構(gòu)成“裁量逾越”、“裁量濫用”和“裁量怠惰”等裁量瑕疵的情形，而屬于合法之裁量。[9](p129)英國(guó)行政法中著名的有關(guān)行政裁量司法審查的“韋德內(nèi)斯伯里標(biāo)準(zhǔn)”（Wednes－buryTest），體現(xiàn)的即是法官對(duì)于行政裁量的內(nèi)容施以實(shí)體性審查而加以干預(yù)的限度。與實(shí)體規(guī)制強(qiáng)調(diào)對(duì)裁量結(jié)果的控制不同，程序規(guī)制模式則是一種過(guò)程中的控制技術(shù)，是從程序上對(duì)行政裁量權(quán)的行使活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制?！?0世紀(jì)中后期的行政控權(quán)實(shí)踐證明，行政程序是現(xiàn)代行政控權(quán)機(jī)制中最積極、最有效的一種控權(quán)制度”，[10](p72)聽(tīng)證、資訊公開(kāi)、職能分離、不單方接觸、回避、說(shuō)明理由等行政程序，被視為現(xiàn)代行政控權(quán)機(jī)制最重要的環(huán)節(jié)；行政程序法典被視為行政法不可或缺的“基本法”，而為各國(guó)所紛紛制定；行政過(guò)程論也成為行政法學(xué)中的流行學(xué)說(shuō)。在此背景下，程序正義成為裁量正義的應(yīng)有之義，遵守法定程序規(guī)則亦成為行政行為合法性的必備要件，這意味著法院在對(duì)行政裁量的司法審查中必須加以程序角度的考量。更重要的是，在行政過(guò)程的視角下，程序規(guī)制體現(xiàn)了一種建構(gòu)性的競(jìng)爭(zhēng)控制模式。（四）規(guī)范規(guī)制與能動(dòng)規(guī)制。以規(guī)制的理念是規(guī)范主義還是能動(dòng)主義為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政裁量的規(guī)制劃分為規(guī)范規(guī)制與能動(dòng)規(guī)制兩種模式。十九世紀(jì)中期以來(lái)，源自英國(guó)著名公法學(xué)者戴西的形式主義法治理論十分盛行，在涉及行政法治方面，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)為，主張“無(wú)法律即無(wú)行政”，行政機(jī)關(guān)不享有寬泛的自由裁量權(quán)，對(duì)行政權(quán)特別是行政裁量權(quán)持明顯的敵視態(tài)度。[11](p57)這種法治觀貫徹在行政裁量規(guī)制的領(lǐng)域，就表現(xiàn)為一種規(guī)范主義的規(guī)制模式，我們可以借用英國(guó)行政法上的著名比喻，將其稱(chēng)為行政裁量規(guī)制的“紅燈模式”。[12](p92)在規(guī)范主義的規(guī)制理念下，行政裁量權(quán)被定位為對(duì)法治體系的背離和威脅，是一種“必要的惡”，因而必須依靠行政外部的主體通過(guò)法律規(guī)范來(lái)嚴(yán)格地控制甚至是壓制行政裁量權(quán)的運(yùn)作。因此，規(guī)范主義的規(guī)制理念與外部他制、硬法規(guī)制和實(shí)體規(guī)制模式有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，共同構(gòu)成了傳統(tǒng)裁量規(guī)制模式的基本生態(tài)。規(guī)范主義的規(guī)制模式對(duì)于法治體系和法治理念的確立、保證行政裁量嚴(yán)格受制于法治原則，的確功不可沒(méi)。但是，它“往往片面追求了形式法治，而忽視了實(shí)質(zhì)法治；過(guò)分強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格的規(guī)則和機(jī)械的外在權(quán)力控制，而忽視了行政裁量固有的能動(dòng)性與內(nèi)在的自我調(diào)節(jié)功能”。[13](p58)至為重要的是，傳統(tǒng)的規(guī)范主義規(guī)制模式顯然無(wú)法有效地回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)中“行政國(guó)家”的現(xiàn)實(shí)需求，也不符合從形式主義法治觀走向?qū)嵸|(zhì)主義法治觀的發(fā)展趨勢(shì)。在實(shí)質(zhì)法治觀之下，不僅要求行政裁量權(quán)受到法律在形式上的約束，更要求法律的規(guī)制是促進(jìn)而不是扼殺裁量對(duì)于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的價(jià)值、是推動(dòng)而不是阻礙裁量對(duì)于能動(dòng)和高效地完成行政任務(wù)的功能，唯有如此，規(guī)制本身才具備實(shí)質(zhì)法治所要求的“正當(dāng)性”。在此背景下，一種新的能動(dòng)主義的規(guī)制模式應(yīng)運(yùn)而生，我們可以稱(chēng)之為行政裁量規(guī)制的“綠燈模式”。其根本出發(fā)點(diǎn)在于鼓勵(lì)行政裁量充分發(fā)揮出其固有的能動(dòng)性和實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的內(nèi)在品質(zhì)，在對(duì)行政裁量施以規(guī)制的同時(shí)亦非常強(qiáng)調(diào)對(duì)裁量空間的尊重和對(duì)裁量功能的維護(hù)。因此，基于較為開(kāi)放和積極的立場(chǎng)，能動(dòng)主義的規(guī)制理念主張立法規(guī)制和司法規(guī)制等外部他制的適度謙抑和退讓?zhuān)匾曅姓陨韺?duì)于裁量的自我建構(gòu)和自我治理，同時(shí)也不排斥軟法規(guī)制、程序規(guī)制等新興規(guī)制手段的引入。

行政裁量規(guī)制是一個(gè)典型的多向度問(wèn)題，這決定了某一種單一的模式不可能完整地回應(yīng)裁量規(guī)制的復(fù)雜性，而應(yīng)該在一個(gè)完整的裁量規(guī)制系統(tǒng)的視野下，來(lái)分析和整合各種規(guī)制要素的功能。行政裁量規(guī)制系統(tǒng)的建構(gòu)，首先需要引入方法論意義上的功能主義建構(gòu)范式。（一）功能主義的核心理念：功能•系統(tǒng)•整合。盡管功能主義（functionalism）被廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)諸門(mén)類(lèi)，但是功能主義首先是一種社會(huì)學(xué)理論，用以解釋和分析社會(huì)的運(yùn)作機(jī)制。功能主義的理論發(fā)展歷程，最早是十九世紀(jì)后期的早期功能主義，其代表人物包括孔德、斯賓塞和迪爾凱姆；其后，馬林諾夫斯基和拉德克利夫-布朗將其應(yīng)用于人類(lèi)學(xué)，形成了二十世紀(jì)初期的人類(lèi)學(xué)功能學(xué)派；從二戰(zhàn)之后直至20世紀(jì)60年代，帕森斯和默頓將功能主義發(fā)展到“結(jié)構(gòu)功能主義”的巔峰；20世紀(jì)80年代以來(lái)，則出現(xiàn)了以J.亞歷山大為代表的新功能主義思潮。功能主義的核心理念可以粗略地歸納為以下三點(diǎn)：一是“功能觀”。功能，簡(jiǎn)言之就是對(duì)需要的滿(mǎn)足。功能的概念在功能主義的理論體系中居于核心的位置。無(wú)論是早期功能主義的有機(jī)體功能類(lèi)比，還是人類(lèi)學(xué)功能學(xué)派對(duì)文化現(xiàn)象的功能分析，以及結(jié)構(gòu)功能主義對(duì)功能分析框架的構(gòu)建和拓展，功能分析的理念和方法始終是功能主義所堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)的基本立場(chǎng)。不僅“功能”一詞被賦予了極為豐富的理論內(nèi)涵，更為重要的是，功能分析成為一種重要的認(rèn)知模式和研究路徑。正如論者所言“，從亞里士多德開(kāi)始，人們把事物看成只是由要素和結(jié)構(gòu)（質(zhì)料和形式）兩方面構(gòu)成的，功能主義指出了有關(guān)事物規(guī)定性的另一方面———功能，從而使人們對(duì)事物的理解有了一大進(jìn)步，事物被看成是由要素、結(jié)構(gòu)、功能三方面構(gòu)成的，這是思維方法論的一大飛躍?！盵14](p60)二是“系統(tǒng)觀”。功能主義并不主張孤立地進(jìn)行功能分析，而是首先將各要素置于“系統(tǒng)”之中來(lái)具體考察其功能。這就決定了功能主義一方面特別強(qiáng)調(diào)整體，社會(huì)是一個(gè)由個(gè)人、家庭、社團(tuán)和機(jī)構(gòu)等眾多要素組成的有機(jī)整體，在功能主義看來(lái)“，各部分只有在同整體相聯(lián)系，在系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮一定功能時(shí)才有意義?！盵15](p238)亦即“，在正式的術(shù)語(yǔ)中，功能主義把社會(huì)看作是一個(gè)由那些為了保持一種穩(wěn)定狀態(tài)而起到滿(mǎn)足整體需要作用的部分所構(gòu)成的復(fù)雜體系。”[16](p171)另一方面特別強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)，組成系統(tǒng)的諸要素之間具有一種相對(duì)穩(wěn)定的相互聯(lián)系和相互作用方式即“結(jié)構(gòu)”，功能定位于結(jié)構(gòu)之中，結(jié)構(gòu)本身亦蘊(yùn)含著功能的實(shí)現(xiàn)。對(duì)功能與結(jié)構(gòu)這種統(tǒng)一性的重視，從“功能結(jié)構(gòu)主義”學(xué)派的得名可見(jiàn)一斑。三是“整合觀”。功能主義亦不主張機(jī)械地進(jìn)行功能分析，而是強(qiáng)調(diào)各組成要素功能之間的聯(lián)系與互動(dòng)，以及由此產(chǎn)生的系統(tǒng)功能的整合與調(diào)適。迪爾凱姆即主張“，要想對(duì)社會(huì)生活作出令人滿(mǎn)意的解釋?zhuān)捅仨氈赋龇从吃谏鐣?huì)生活上的各種現(xiàn)象是怎樣互相協(xié)助，以使社會(huì)自身達(dá)到和諧并與外界保持和諧的?！盵17](p113)功能主義的社會(huì)觀亦可歸結(jié)為，社會(huì)被視為“一個(gè)功能統(tǒng)一體”，[18](p191)在各部分功能整合、協(xié)同合作的基礎(chǔ)上進(jìn)行著有秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)。因此“，整合”是功能主義的核心標(biāo)簽，是功能分析的最終落實(shí)和歸宿所在。正如潘光旦先生所評(píng)述的，“不講功能則已，否則不能不注意場(chǎng)合、情境、格局，不能不檢討部分與全部的關(guān)聯(lián)，不能不留心目的與歸宿，不能不研考意義與價(jià)值，約言之，不能不講求時(shí)間空間的全般調(diào)適，通體位育?！盵19](p319)聯(lián)動(dòng)的觀念和整合的方法，對(duì)于正確地理解和運(yùn)用功能主義分析范式至關(guān)重要。（二）功能主義的建構(gòu)范式：從理論到范式。功能主義思想家們的初衷在于尋求一種解釋社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的宏觀理論，但功能主義同時(shí)亦是一種方法論意義上的分析范式，正如美國(guó)學(xué)者金斯利•戴維斯（KingsleyDavis）所說(shuō)的“，功能主義根本就是一切社會(huì)科學(xué)所使用的方法，無(wú)論他是否自稱(chēng)為功能主義者。”[20](p757)功能主義之于方法論的價(jià)值和意義，對(duì)于社會(huì)學(xué)之外的其他社會(huì)科學(xué)門(mén)類(lèi)的研究者來(lái)說(shuō)可能更為重要。“范式，是我們用來(lái)組織我們的觀察和推理的基礎(chǔ)模型或是參考框架……它不僅型塑了我們所看到的事物，同時(shí)也象征我們?nèi)绾稳ダ斫膺@些事物。”[21](p33)本文的目的即在于將功能主義從社會(huì)學(xué)的理論轉(zhuǎn)換為社會(huì)科學(xué)的范式，為理解和建構(gòu)行政裁量規(guī)制系統(tǒng)預(yù)設(shè)一種整體的分析框架和模型，最終達(dá)成一個(gè)結(jié)構(gòu)上完整、功能上均衡、自我調(diào)解、相互支持的系統(tǒng)方案。具體來(lái)說(shuō)，功能主義建構(gòu)范式包括了如下四個(gè)步驟：第一步，明確系統(tǒng)之目的。目的，亦可稱(chēng)之為目標(biāo)，是一個(gè)系統(tǒng)的安身立命的根本和一以貫之的靈魂，決定著系統(tǒng)的組成和運(yùn)轉(zhuǎn)，統(tǒng)攝著各要素功能的定位和整合。因此，明確系統(tǒng)之目的，是系統(tǒng)建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)也是歸宿。正如迪爾凱姆所強(qiáng)調(diào)的“，關(guān)于社會(huì)事實(shí)的動(dòng)因和功能這兩類(lèi)問(wèn)題，不僅應(yīng)該分別研究，而且一般來(lái)說(shuō)應(yīng)該先研究前者，然后再研究后者。”[17](p112)第二步，界定系統(tǒng)之要素。系統(tǒng)是同類(lèi)事物按一定關(guān)系組成的整體，要素即系統(tǒng)的組成部分和單元。在確定系統(tǒng)目的之后，即要篩選和界定組成系統(tǒng)的要素。在此階段不宜作功能分析和價(jià)值取舍，而應(yīng)全面地囊括所有可能的要素。不僅梳理要素本身，還要關(guān)注要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，初步構(gòu)建起系統(tǒng)的框架。第三步，分析要素之功能。在組成系統(tǒng)的要素確定之后，就需對(duì)各要素進(jìn)行功能分析。要全面地分析和把握各構(gòu)成要素的功能，不僅要考察“顯功能”和“正功能”，而且要研究“潛功能”和“負(fù)功能”。同時(shí)，注意這些不同功能狀態(tài)與性質(zhì)在一定條件下的變動(dòng)和轉(zhuǎn)化，功能不是抽象的、靜態(tài)的，而是具體的、動(dòng)態(tài)的。第四步，整合要素之功能。在系統(tǒng)目標(biāo)之下、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)之中和功能分析的基礎(chǔ)之上，整合系統(tǒng)各要素之功能，是決定系統(tǒng)構(gòu)建成效最為關(guān)鍵的一步。這就需要根據(jù)要素與要素、要素與系統(tǒng)之間的互動(dòng)函數(shù)關(guān)系，建立相應(yīng)的調(diào)適和整合機(jī)制，使得各要素在系統(tǒng)之下能夠發(fā)揮最大的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果，最終達(dá)成一個(gè)結(jié)構(gòu)上完整、功能上均衡、自我調(diào)解、相互支持的系統(tǒng)。

基于上述功能主義的建構(gòu)范式，本文所主張的行政裁量規(guī)制系統(tǒng)，可以分為以下四個(gè)步驟來(lái)加以構(gòu)建。（一）明確行政裁量規(guī)制系統(tǒng)之目的?！安昧空x”，構(gòu)成了行政裁量規(guī)制系統(tǒng)的目的。一方面，行政裁量的精髓在于個(gè)案正義（individualizedjustice）的實(shí)現(xiàn)。行政裁量權(quán)的授予和行使，旨在克服成文法所固有的在制定中的局限性和在適用中的僵化性，使得行政機(jī)關(guān)能夠因事制宜、能動(dòng)執(zhí)法“，乃在于避免因（法律適用）普遍的平等所造成具體個(gè)案的不正義，亦即追求具體個(gè)案的正義”。[22](p50)另一方面，個(gè)案正義并不是肆意突破規(guī)則或?yàn)E用規(guī)則的擋箭牌，而是建立在公正對(duì)待（fairtreatment）的底線(xiàn)和前提之上，不符合公正對(duì)待要求的個(gè)案正義就不是正義。因此，行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用裁量權(quán)追求個(gè)案正義的同時(shí)，在實(shí)體內(nèi)容上應(yīng)遵守平等原則和比例原則的要求，“同等情況同等對(duì)待、不同情況區(qū)別對(duì)待或按比例對(duì)待”；[23](p215)在程序事項(xiàng)上也要恪守避免偏私、行政參與和行政公開(kāi)等正當(dāng)程序原則的要求，以公正的程序、形式和方式來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。所以，在這個(gè)意義上可以得出結(jié)論：裁量正義＝個(gè)案正義＋公正對(duì)待。據(jù)此，一個(gè)設(shè)定科學(xué)、運(yùn)行合理的行政裁量規(guī)制系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)定位在個(gè)案正義與公正對(duì)待之間的平衡與調(diào)和，以最大限度地促成裁量正義的完整實(shí)現(xiàn)。這就意味著行政裁量規(guī)制的構(gòu)建既要堅(jiān)守公正對(duì)待的底線(xiàn)，確保行政裁量運(yùn)行在法治的陽(yáng)光下，又要促成個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)，為必要的裁量預(yù)留必要的空間，在技術(shù)上有張有弛、松緊有度，把握好規(guī)范與能動(dòng)、羈束與裁量之間的平衡。與此相對(duì)應(yīng)地，行政裁量之規(guī)制在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)“過(guò)”與“不及”這兩個(gè)極端：或是過(guò)于機(jī)械和僵化，完全剝奪了個(gè)案裁量的空間，使得執(zhí)法者蛻化為類(lèi)似于自動(dòng)售貨機(jī)的執(zhí)法機(jī)器；或是缺乏明確具體的規(guī)制內(nèi)容和切實(shí)有效的適用機(jī)制，而使得對(duì)裁量的監(jiān)控流于空泛化和形式化。相對(duì)于上文所述的“紅燈模式”和“綠燈模式”，在行政裁量運(yùn)行的十字路口，可能注定是“黃燈永遠(yuǎn)閃亮”。（二）界定行政裁量規(guī)制系統(tǒng)之要素?；谏鲜鲆?guī)制行政裁量、達(dá)致裁量正義的系統(tǒng)目標(biāo)，本著開(kāi)放的視野和積極的立場(chǎng)，一切有助于該目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)的規(guī)制主體和規(guī)制手段，都可以作為要素而納入到行政裁量規(guī)制系統(tǒng)的構(gòu)建之中。從規(guī)制主體的角度來(lái)看，一方面，立法、司法和社會(huì)等外部主體對(duì)于行政裁量的規(guī)制可以也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出積極的作用，因而都是裁量規(guī)制系統(tǒng)不可或缺的構(gòu)成要素。結(jié)合我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)狀況而言，全國(guó)以及地方各級(jí)人大及其常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，可以積極地通過(guò)法律的制定、修改和解釋?zhuān)薅ㄐ姓昧康倪\(yùn)行范圍，明確行政裁量的行使標(biāo)準(zhǔn)，從而在事前加強(qiáng)對(duì)行政裁量的立法規(guī)制；各級(jí)人民法院作為司法機(jī)關(guān)，可以結(jié)合“能動(dòng)司法”的理念，在行政訴訟個(gè)案中積極地介入對(duì)于行政行為裁量部分的合法性審查，通過(guò)判決來(lái)影響和形塑行政機(jī)關(guān)后續(xù)的裁量運(yùn)作；此外，隨著我國(guó)社會(huì)中公民的權(quán)利意識(shí)和媒體的獨(dú)立理性的覺(jué)醒和增強(qiáng)，對(duì)行政裁量的社會(huì)規(guī)制有著很大的可為空間，要以權(quán)利抗衡權(quán)力和以輿論監(jiān)督權(quán)力。另一方面，行政自制在行政裁量規(guī)制系統(tǒng)中占有著重要的一席之地，在堅(jiān)持對(duì)行政裁量的外部他制的同時(shí)，亦要重視行政主體在行政內(nèi)部對(duì)裁量施以的自我規(guī)制。從規(guī)制手段的角度來(lái)看，一個(gè)具備多元化和多樣化的規(guī)制要素的系統(tǒng)，無(wú)疑更有利于規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，無(wú)論行政裁量規(guī)制的理念和實(shí)踐如何變遷“，規(guī)則之治”永遠(yuǎn)是從行政法的視角、運(yùn)用法治原則來(lái)規(guī)制行政裁量的核心進(jìn)路，只不過(guò)這種“規(guī)則之治”不再是封閉和僵化的，而是開(kāi)放和能動(dòng)的。因此，不論是狹義的法律規(guī)則，還是廣義的法律原則；不論是立法機(jī)關(guān)所制定的法律和地方性法規(guī)，還是司法機(jī)關(guān)所產(chǎn)生的司法解釋和行政訴訟指導(dǎo)案例；不論是行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政立法而制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章，還是通過(guò)行政制規(guī)而制定的行政規(guī)則；不論是強(qiáng)制性的硬法規(guī)范，還是非強(qiáng)制性的軟法規(guī)范；不論是旨在規(guī)制裁量結(jié)果的實(shí)體性規(guī)范，還是旨在規(guī)制裁量過(guò)程的程序性規(guī)范，都應(yīng)當(dāng)被納入到行政裁量的規(guī)制系統(tǒng)之中。（三）分析行政裁量規(guī)制要素之功能。行政裁量規(guī)制系統(tǒng)的構(gòu)建，并不是簡(jiǎn)單地把各個(gè)規(guī)制要素羅列和組合在一起，相反，各個(gè)規(guī)制要素之間應(yīng)得到有效的整合，在系統(tǒng)之下各盡其能、相互協(xié)作。對(duì)規(guī)制要素的功能分析，則是系統(tǒng)整合的前提。限于文章的篇幅，在此只以法律規(guī)范與行政規(guī)則這對(duì)規(guī)制要素為示例，進(jìn)行簡(jiǎn)要的功能分析和對(duì)比。這里所說(shuō)的法律規(guī)范是指立法機(jī)關(guān)所制定的具有法律效力的行政法規(guī)范，包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。行政規(guī)則是指行政機(jī)關(guān)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章之外的具有普遍約束力的各種規(guī)范性文件，實(shí)務(wù)中廣泛推行的裁量基準(zhǔn)就是典型代表?！胺蓪?duì)行政行為而言，所展現(xiàn)的是一種‘他制’的權(quán)力區(qū)分與制衡功能，而上級(jí)行政機(jī)關(guān)的命令對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)揮的則是‘自制’形態(tài)的規(guī)制功能?！盵24](p183)在行政裁量規(guī)制的視野下，如下表所示，兩者有著各自的功能優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。當(dāng)然，所謂的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)是相對(duì)的而不是絕對(duì)的，但這并不妨礙我們看到兩者之間的優(yōu)劣的相互對(duì)應(yīng)和相互彌補(bǔ)，以及由此決定的兩者進(jìn)行功能整合、相互銜接的必要性和可行性。（四）整合行政裁量規(guī)制要素之功能。功能分析的目的在于功能整合，進(jìn)而最終達(dá)成一個(gè)結(jié)構(gòu)上完整、功能上均衡、自我調(diào)解、相互支持的行政裁量規(guī)制系統(tǒng)。行政裁量規(guī)制要素之間的功能整合，既要“各盡其能”，又要“互補(bǔ)其短”。一方面，各個(gè)規(guī)制要素應(yīng)在系統(tǒng)之中得到正確的功能定位，為己之長(zhǎng)而避己之短，發(fā)揮出自己的功能優(yōu)勢(shì)。另一方面，不同的規(guī)制要素要相互銜接和相互協(xié)調(diào)，取彼之長(zhǎng)補(bǔ)此之短，使得單一的規(guī)制要素的功能劣勢(shì)最小化而系統(tǒng)的整體功能最大化。在此以裁量基準(zhǔn)為例，進(jìn)一步討論裁量基準(zhǔn)與其他規(guī)制要素之間的銜接、協(xié)調(diào)和整合。裁量基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等的要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同的事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化而設(shè)的相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，[25](p57)在本質(zhì)上是一種行政機(jī)關(guān)通過(guò)設(shè)定行政規(guī)則來(lái)自我規(guī)制裁量權(quán)的進(jìn)路。裁量基準(zhǔn)在實(shí)務(wù)中取得了極大的成效，但是同時(shí)也不可避免地存在著一些制度性缺失，例如裁量基準(zhǔn)偏重于行政系統(tǒng)內(nèi)部化的生成和運(yùn)行模式而過(guò)于“內(nèi)向”，欠缺來(lái)自立法和司法等其他規(guī)制要素的監(jiān)督制衡抑或是支持協(xié)助。[26](p51)要想發(fā)揮出更為積極的規(guī)制功效，裁量基準(zhǔn)就必須正確地功能定位于行政裁量規(guī)制系統(tǒng)之中，同時(shí)重視與立法規(guī)制和司法規(guī)制等其他規(guī)制要素之間的銜接和協(xié)調(diào)。一方面，裁量基準(zhǔn)與立法規(guī)制之間應(yīng)相互銜接和協(xié)調(diào)。首先，在內(nèi)容上，兩者之間的分工在于，法律授予行政以裁量權(quán)，并設(shè)定裁量行使的總體范圍和基本準(zhǔn)則，而裁量基準(zhǔn)在此之下結(jié)合地方和部門(mén)的具體情況作進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)制。裁量基準(zhǔn)應(yīng)凸顯其在專(zhuān)業(yè)技術(shù)上的功能優(yōu)勢(shì)，因地制宜和因事制宜，而不應(yīng)僭越法律的職能，自行設(shè)定裁量權(quán)或是超越法定的裁量界限。其次，在程序上，裁量基準(zhǔn)應(yīng)充分發(fā)揮自己在效率、時(shí)效和成本方面的優(yōu)勢(shì)，因時(shí)制宜，靈活地應(yīng)對(duì)情勢(shì)的變更和現(xiàn)實(shí)的需要，同時(shí)在不犧牲效率的前提下和在合理的成本限度內(nèi)，通過(guò)透明、參與和公開(kāi)等程序價(jià)值的注入，提高規(guī)則制定的質(zhì)量和可接受性。最后，在主體權(quán)限上，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然有權(quán)在自己的職責(zé)范圍內(nèi)自行制定裁量基準(zhǔn)，但是在特殊情形下，例如對(duì)于涉及到公民基本權(quán)益的重大裁量規(guī)制事項(xiàng)，可以通過(guò)法律授權(quán)的方式或者以行政立法的形式來(lái)制定裁量基準(zhǔn)，以彌補(bǔ)其在民意基礎(chǔ)和法律效力上的相對(duì)弱勢(shì)。另一方面，裁量基準(zhǔn)與司法規(guī)制之間應(yīng)相互銜接和協(xié)調(diào)。這集中體現(xiàn)為對(duì)裁量自制規(guī)范的司法審查問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都要以積極和開(kāi)放的態(tài)度，共同去推動(dòng)司法規(guī)制與行政自制之間的銜接。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)執(zhí)法人員在行政決定書(shū)中明確地引用裁量基準(zhǔn)作為決定的依據(jù)和理由，實(shí)實(shí)在在地適用裁量基準(zhǔn)，以形成行政慣例和行政自我拘束，為法院的司法審查打下基礎(chǔ)；對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，則應(yīng)當(dāng)秉持一種積極審查和有限尊重的態(tài)度，將裁量基準(zhǔn)的審查作為裁量決定審查的前置環(huán)節(jié)，亦即“在審查裁量處分時(shí)，若發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)系按行政裁量規(guī)則而作出決定時(shí)，應(yīng)對(duì)于該行政裁量規(guī)則作間接司法審查，若不合法或違憲時(shí)即不予以適用；再就具體個(gè)案審查是否有裁量濫用（裁量怠惰）之情事”。[22](p264)五、結(jié)語(yǔ)行政裁量規(guī)制系統(tǒng)本身是開(kāi)放的和發(fā)展的，因此，本文無(wú)意于對(duì)規(guī)制系統(tǒng)作事無(wú)巨細(xì)、面面俱到的描述，而將重心放在方法論的變革上，亦即借助功能主義的分析方法和建構(gòu)范式來(lái)解讀行政裁量規(guī)制的復(fù)雜問(wèn)題。只有在一個(gè)結(jié)構(gòu)上完整、功能上均衡、自我調(diào)解、相互支持的行政裁量規(guī)制系統(tǒng)中，注重裁量規(guī)制要素之間的有效銜接和協(xié)同運(yùn)作，各種類(lèi)型的裁量規(guī)制模式才能得到正確的定位和有效的運(yùn)用，發(fā)揮出對(duì)于行政裁量規(guī)制不可替代的功能優(yōu)勢(shì)。