2003年6月26日，歐盟部長理事會通過了農(nóng)業(yè)政策改革決議。這是一項已經(jīng)討論和爭論了很長時間的重大改革。改革的方向是“徹底地改變歐盟對農(nóng)業(yè)的支持方式”，使得農(nóng)業(yè)政策更加市場化。改革的核心內(nèi)容是將原來與生產(chǎn)掛鉤的藍(lán)箱支持轉(zhuǎn)變?yōu)榕c生產(chǎn)不掛鉤的“單一的農(nóng)場補貼”即綠箱支持。改革政策的各項具體措施，將分別從2004年和2005年開始執(zhí)行。本報告對歐盟農(nóng)業(yè)政策改革的背景、主要內(nèi)容、有關(guān)方面的反應(yīng)以及影響和借鑒意義做一簡要分析。 一、歐盟最新農(nóng)業(yè)政策改革的背景

這次歐盟農(nóng)業(yè)政策的重大改革，有兩個方面的重要原因。一是出于內(nèi)部發(fā)展的需要，主要是歐盟東擴所帶來的巨大農(nóng)業(yè)補貼增加壓力；二是出于WTO“多哈發(fā)展議程”談判的需要，試圖改變歐盟在新一輪談判中的被動局面，尤其是在即將召開的坎昆第五次部長級會議上能有點說法。

就內(nèi)部原因分析，歐盟（歐共體）的農(nóng)業(yè)發(fā)展背景和農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)在過去的40年中發(fā)生了重大變化?，F(xiàn)在的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策最早是在1962年正式形成的。當(dāng)時的主要政策目標(biāo)是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品的自給率水平。這可以從《羅馬公約》中對于共同農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的表述中看出：增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率從而確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有一個相當(dāng)?shù)纳钏?；穩(wěn)定市場；確保供給；確保消費者享受合理的價格。隨著生產(chǎn)的大幅度增加，70年代中期以后農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性過剩問題開始出現(xiàn)，并且日益嚴(yán)重。西歐農(nóng)產(chǎn)品市場與國際市場之間日益成為兩個分割的市場，西歐農(nóng)產(chǎn)品價格顯著高于國際市場價格，農(nóng)業(yè)補貼支出急劇增加。農(nóng)業(yè)補貼支出一度占到歐共體財政預(yù)算的三分之二。為減輕補貼增長的壓力和減輕過剩問題，同時也是為了適應(yīng)烏拉圭回合談判的需要，歐盟在1992年進行了農(nóng)業(yè)政策改革，大幅度降低了國內(nèi)支持價格水平；為補償農(nóng)民收入損失，引入了藍(lán)箱政策，進行了與生產(chǎn)（種植面積和牲畜頭數(shù)）掛鉤的直接補貼。后來，又通過了“2000年議程”，進一步降低了國內(nèi)支持價格。2002年12月，歐盟通過決定，從2004年5月開始，波蘭、匈牙利等10國將正式成為歐盟的新成員。新成員經(jīng)濟發(fā)展水平較低，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量大。因此，如何對新成員實行農(nóng)業(yè)補貼政策，成為一個焦點性問題。現(xiàn)在歐盟每年的農(nóng)業(yè)補貼為430多億歐元，約占?xì)W盟預(yù)算的一半。德國等國家一直強烈反對增加農(nóng)業(yè)補貼支出，因為按有關(guān)預(yù)算規(guī)定比例，德國將承擔(dān)四分之一左右的支出負(fù)擔(dān)。2002年10月，歐盟達(dá)成協(xié)議，分階段按比例對新成員實行農(nóng)業(yè)補貼，新成員享受的直接補貼幅度占老成員比例，由2004年的25％，增加到2007年的40％，然后在2007－2013年期間等額增加，最后新老成員達(dá)到同一水平。同時規(guī)定這一期間控制歐盟農(nóng)業(yè)補貼數(shù)額，每年按通貨膨脹率為1％增加，到2013年控制在483億歐元之內(nèi)。如何實現(xiàn)控制農(nóng)業(yè)補貼的目標(biāo)，是一個重要的問題。此外，按照目前的政策，歐盟農(nóng)業(yè)補貼的80％為農(nóng)場數(shù)量只占20％的大農(nóng)場所得。這種補貼效果是不理想的。在此背景下，歐盟的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)已經(jīng)從最初的鼓勵生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)闇p少過剩、提高產(chǎn)品質(zhì)量、保護生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村社區(qū)維護等。因此，近年來，歐盟農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)從原來以收入支持為中心，演變?yōu)槿找嬷匾暋暗诙е奔崔r(nóng)村發(fā)展問題。

就外部環(huán)境看，2001年多哈會議啟動了WTO新一輪農(nóng)業(yè)談判。同上一輪談判一樣，歐盟仍然在幾乎所有問題上采取保守的態(tài)度，成為美國、凱恩斯集團和一些發(fā)展中國家攻擊的主要目標(biāo)。由于國內(nèi)改革政策不到位，歐盟代表在談判中只能處于被動的地位。歐盟的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總額數(shù)量是所有WTO成員中最大的。按照經(jīng)合組織的計算，歐盟生產(chǎn)者補貼等值將近1000億美元，相當(dāng)于美國和日本之和。歐盟的生產(chǎn)者補貼等值高，一方面是因為國內(nèi)補貼數(shù)額大，另一方面是市場準(zhǔn)入程度低，內(nèi)部價格高于國際市場價格。而國內(nèi)市場價格高，也引起了出口補貼問題。此外，在國內(nèi)支持總額中，歐盟的黃箱政策和藍(lán)箱政策支持所占比重高達(dá)80％左右，而美國僅為20％左右。因此，不改變歐盟的國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，歐盟就不能接受任何實質(zhì)性提高市場開放程度的談判建議。這也是為什么對于WTO農(nóng)業(yè)委員會主席哈賓森提出的減讓模式草案，美國等國家認(rèn)為減讓幅度太小，而歐盟卻認(rèn)為減讓幅度太大、步伐太快的根本原因。農(nóng)業(yè)談判在原定的2003年3月底之前達(dá)成減讓模式的計劃沒有能夠?qū)崿F(xiàn)，而即將在墨西哥坎昆召開的第五次部長級會議對新一輪談判的成敗至關(guān)重要。在坎昆會議之前，歐盟需要拿出一些行動，以證明為坎昆會議的成功做出了努力。

基于以上兩個方面的背景，歐盟一直在醞釀這次改革。2002年7月歐盟委員會提交的歐盟農(nóng)業(yè)政策中期評估報告，完整地提出了改革的設(shè)想。經(jīng)過了一年多的激烈辯論和前后三次談判，歐盟部長理事會終于在2003年6月26日早晨通過了決議。決議是一個妥協(xié)產(chǎn)物。一方面，決定實行不掛鉤的單一補貼這一重大改革，另一方面，也對法國的要求給予了讓步，允許成員國保留掛鉤補貼的25％，并允許成員國推遲兩年執(zhí)行單一補貼政策等。荷蘭、英國和瑞典曾經(jīng)主張更為激進的改革，而法國是主要反對者。葡萄牙一直投反對票，直到最后才表示少數(shù)服從多數(shù)。

二、歐盟最新農(nóng)業(yè)政策改革的主要內(nèi)容

摘要：社會主義制度下的農(nóng)業(yè)政策具有調(diào)節(jié)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、自覺運用農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)律、維護農(nóng)民整體的長遠(yuǎn)利益、促進科技發(fā)展等多重作用。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)加強擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控、提高農(nóng)民收入等政策研究，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)政策重要性發(fā)展研究

新中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟建設(shè)是以半封建的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系為起點的，它具有分散性、落后性、勞動生產(chǎn)率低等特點。中國革命的勝利解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，建立起完全新型的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。要使中國農(nóng)業(yè)迅速進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的運行軌道，一靠政策，二靠科學(xué)，三靠投入。其中政策處于首要地位。

一、回顧新中國農(nóng)業(yè)發(fā)展史，每一個成就的取得都是正確政策引導(dǎo)的結(jié)果。

1950年，國家頒布《法》，根據(jù)形勢的發(fā)展對1947年制定的《土地法大綱》作了重大修改：第一，對富農(nóng)由征收多余土地財產(chǎn)改為保留富農(nóng)經(jīng)濟；第二，小土地出租者的土地，只要未超過當(dāng)?shù)厝司加型恋氐囊槐?，可不征收；第三，對地主，除沒收他們的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在鄉(xiāng)村中多余的房屋之外，其他財產(chǎn)不予沒收；第四，城市郊區(qū)后沒收的土地，一律歸國家所有。同時，對少數(shù)民族、華僑等特殊土地問題，作出了比較靈活的規(guī)定。

符合當(dāng)時實際國情的正確政策受到輿論的一致?lián)碜o，迅速促成了農(nóng)村最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線。它不但使工作進行得既迅速又徹底，而且保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在這場翻天覆地的社會大變革中，不但沒有受到損害，而且有了很大的增長。1950年至1952年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值各年分別比上年增長17.8％、9.4％、15.2％。這是世界農(nóng)業(yè)經(jīng)濟史上的奇跡。

摘要社會主義制度下的農(nóng)業(yè)政策具有調(diào)節(jié)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、自覺運用農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)律、維護農(nóng)民整體的長遠(yuǎn)利益、促進科技發(fā)展等多重作用。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)加強擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控、提高農(nóng)民收入等政策研究，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

關(guān)鍵詞農(nóng)業(yè)政策重要性發(fā)展研究

新中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟建設(shè)是以半封建的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系為起點的，它具有分散性、落后性、勞動生產(chǎn)率低等特點。中國革命的勝利解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，建立起完全新型的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。要使中國農(nóng)業(yè)迅速進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的運行軌道，一靠政策，二靠科學(xué)，三靠投入。其中政策處于首要地位。

（一）

回顧新中國農(nóng)業(yè)發(fā)展史，每一個成就的取得都是正確政策引導(dǎo)的結(jié)果。

1950年，國家頒布《法》，根據(jù)形勢的發(fā)展對1947年制定的《土地法大綱》作了重大修改：第一，對富農(nóng)由征收多余土地財產(chǎn)改為保留富農(nóng)經(jīng)濟；第二，小土地出租者的土地，只要未超過當(dāng)?shù)厝司加型恋氐囊槐?，可不征收；第三，對地主，除沒收他們的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在鄉(xiāng)村中多余的房屋之外，其他財產(chǎn)不予沒收；第四，城市郊區(qū)后沒收的土地，一律歸國家所有。同時，對少數(shù)民族、華僑等特殊土地問題，作出了比較靈活的規(guī)定。

一、前言

我們所處的這個時代，變化速度之快前所未有，其中最令人感受到震撼的是全世界迅速整合為一個經(jīng)濟體，彼此來往頻繁，互相提攜也互相沖擊，全球經(jīng)濟力量橫掃國界，帶來更多的貿(mào)易也帶來更多的競爭，同時也帶來經(jīng)濟高度的調(diào)適與繁榮。因此，在21世紀(jì)的全球經(jīng)濟體內(nèi)，經(jīng)濟考慮超過政治的考慮，全體人類逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟人。

從另一方面觀察，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，目前人類所使用的重要能源如煤和石油的存量已相繼稀少，將使工業(yè)的進一步發(fā)展受到限制。由于農(nóng)業(yè)是可以使資源再生的產(chǎn)業(yè)，其重要性重新受到人們的注意與定位。國際經(jīng)濟專家已經(jīng)預(yù)測，隨著21世紀(jì)尖端科技帶來大改革，目前落后的農(nóng)業(yè)將成為最先進的產(chǎn)業(yè)。21世紀(jì)的農(nóng)業(yè)，我們將可以看到生物極限不斷的被突破、生物技術(shù)產(chǎn)品的不斷增加、產(chǎn)值巨額成長，許多農(nóng)業(yè)科學(xué)家與基因工程師將直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，企業(yè)家也將涉足農(nóng)業(yè)經(jīng)營，使農(nóng)業(yè)在本世紀(jì)為人類帶來更大的財富與福祉，成為產(chǎn)業(yè)明星。

二、國際化與農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型

在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)成為產(chǎn)業(yè)明星之前，我們要先認(rèn)識經(jīng)濟國際化與貿(mào)易自由化的世界趨勢。經(jīng)貿(mào)自由化后，“小農(nóng)”勢必面對“大農(nóng)”的競爭。一般而言，在土地稀有的條件下小農(nóng)國家往往以犧牲資本報酬率來提升土地生產(chǎn)力，而大農(nóng)國家則以犧牲土地生產(chǎn)力來提升資本報酬率。在市場導(dǎo)向的國際競爭上，資本報酬率高的比較占優(yōu)勢，而土地生產(chǎn)力高的則居劣勢。如此，在國際競爭下，小農(nóng)同家將以劣勢與外國的優(yōu)勢競爭，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營上，如不有效地轉(zhuǎn)型以提升競爭力，將被淘汰出局。

在WTO規(guī)范全球化的情勢下，我們的農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨小農(nóng)經(jīng)營缺乏規(guī)模經(jīng)濟效率、技術(shù)效率無從發(fā)揮、商品化農(nóng)產(chǎn)品價格長期偏低、以及國內(nèi)外市場動態(tài)變化農(nóng)業(yè)決策難以精準(zhǔn)掌握等問題。

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展從根本上說取決于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中勞動生產(chǎn)力的提高和農(nóng)業(yè)勞動者個體自主活動能力的增強。但在一個只有治亂循環(huán)、王朝更迭的社會環(huán)境中，農(nóng)業(yè)因生產(chǎn)要素和技術(shù)缺少明顯變化而陷入到一種被稱之為“特殊類型的經(jīng)濟均衡狀態(tài)”中。在此種情況下，政府作為轉(zhuǎn)型時期制度創(chuàng)新方面最具優(yōu)勢的社會組織，對于社會進化和“均衡狀態(tài)”的打破起著十分重要的作用。因為政府是一個“超級企業(yè)”，“它能通過行政決定影響生產(chǎn)要素的使用?！梢詮娭埔?guī)定各種生產(chǎn)要素應(yīng)如何使用?！保?］（P22）晚清新政期間，中國作為一個近代化進程中的“后來者”，正是在內(nèi)外多種壓力的驅(qū)迫下，政府開始了建立現(xiàn)代民族—國家的努力，試圖通過強化和擴展國家權(quán)力來有效地實現(xiàn)其對社會經(jīng)濟的改造和直接干預(yù)。為達(dá)此目的，清政府在變革行政體制的同時，提出了包括農(nóng)務(wù)在內(nèi)的“振興實業(yè)”政策，并由此出臺了一系列與興農(nóng)有關(guān)的法令。所有這些“行為規(guī)則”作為來自于政府方面的“強制性”制度供給，對中國農(nóng)業(yè)的近代轉(zhuǎn)型起到了前驅(qū)先路之功效。本文擬對此略述之。

一、政府農(nóng)務(wù)行政機構(gòu)的專門化

從社會的角度來考察，國家的某一項新經(jīng)濟政策的出臺和行政機構(gòu)的嬗變，其始發(fā)動因不是一般的經(jīng)濟矛盾，而是被社會廣泛發(fā)覺的整個國民經(jīng)濟的矛盾。晚清時期，中國經(jīng)濟尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，伴隨著國內(nèi)人口的增加，天災(zāi)人禍之頻仍及國外西方商品經(jīng)濟的沖擊而日趨衰敗，最終致使民生日蹙。在此種情況下，以田賦為財政收入主源的清政府遂陷入了國用匱絀的窘境，“言常用則歲出歲入不相抵，言通商則輸出輸入不相抵，言洋債則竭內(nèi)外之力，而更無以相抵”。［2］（P6）羅掘俱窮的經(jīng)濟危機與社會外部生態(tài)環(huán)境惡化的交織，驅(qū)使許多“以天下為己任”的有識之士不能不對洋務(wù)時期形成的“重商思潮”進行反思，去重新探尋經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在邏輯，再加上西方農(nóng)學(xué)新知東漸的催生及對多年來中外商戰(zhàn)效果的感悟，使他們在不懷疑工商業(yè)對于國家利益固有價值的前提下，重新體認(rèn)到農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟和社會價值，故而形成了新形勢下的“農(nóng)本意識”，強調(diào)農(nóng)業(yè)是中國的立國之本、富強之道。1897年，張謇在《請興農(nóng)會奏》一文中指出：立國之本不在兵和商，在于工與農(nóng)，“而農(nóng)為尤要。蓋農(nóng)不生則工無所作，工不作則商無所鬻，相因之勢，理所固然”。［3］（P13）無獨有偶的是，1898年4月，張之洞也上奏稱，富國之道“不外乎農(nóng)、工、商三事，而農(nóng)務(wù)尤為中國之根本”。［4］（P1285）當(dāng)時諸如舒爾茨語。他認(rèn)為：“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)應(yīng)該被作為一種特殊類型的經(jīng)濟均衡狀態(tài)”，其核心問題是生產(chǎn)要素和技術(shù)條件長期以來缺少明顯的變化（見［美］西奧多·W·舒爾茨著，梁小民譯：《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，商務(wù)印書館1999年版，第24—25頁）。就此而言，當(dāng)時中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況極類似于此。人們普遍認(rèn)為中國的現(xiàn)代民族—國家建設(shè)始于清末新政時期。它的創(chuàng)立有兩個表現(xiàn)：一是國家行政力量的強化；二是對傳統(tǒng)社會—經(jīng)濟的改造，以培植“不斷增長的國民經(jīng)濟與民生體系”。從這兩點上來看，清末農(nóng)業(yè)制度上的近代化趨向，從一個側(cè)面體現(xiàn)了清政府建立現(xiàn)代民族—國家的努力。依據(jù)諾思關(guān)于制度的定義，價值觀念、倫理道德、意識形態(tài)等都應(yīng)是制度的構(gòu)成部分。按照契約的法律化的程度來理解，這些雖然只能算是一種“非正式的制度”，其遠(yuǎn)沒有國家規(guī)定的“正式的制度”，即被社會所認(rèn)可的、文化進化所形成的規(guī)則，具有影響力和權(quán)威性。但是，意識形態(tài)作為一種行為方式，它可以通過提供給人們一種“世界觀”而使政府的行為決策更經(jīng)濟、更合理與更公正（參閱道格拉斯·C·諾思著，陳郁等譯，《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店1994年版）。同時它也可能與政府的制度安排發(fā)生沖突，阻礙經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，使交易成本上升，引起制度安排失效。由此可見，社會轉(zhuǎn)型時期，人們的價值觀念、意識形態(tài)對政府正式制度的形成有著相當(dāng)大的影響作用。此類的言論俯拾皆是，不一而足。從這些如出一轍的話語中，不難看出，“思變”時代人們在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的安排上已經(jīng)形成了一種新的共識：以農(nóng)為本，農(nóng)工商一體化經(jīng)營的理念。不過，需要強調(diào)的是，此時人們所言的“以農(nóng)為本”之話語和舊時官方倡導(dǎo)的“農(nóng)本”思想已大異其趣，并非是簡單地推崇傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式，而是將農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的意義上來論述，視作為工業(yè)提供原料的部門。因此，從這一角度而言，人們的這種共識顯然是在逾越傳統(tǒng)社會的“重本抑末”之定勢，打破農(nóng)工商產(chǎn)業(yè)間壁壘界限后的理性產(chǎn)物。

一般說來，意識形態(tài)與制度之間的關(guān)系極為密切，它對制度的形成與嬗變具有基礎(chǔ)性的作用。而觀念作為意識形態(tài)的核心，它的更新無疑是一切制度變革的前提與先導(dǎo)。清末為數(shù)不少的士人正是在這種農(nóng)工商一體化經(jīng)營的新產(chǎn)業(yè)理念驅(qū)使下，開始勸諫政府，希望憑借國家政權(quán)的壟斷地位和其低廉的社會成本來確立“理性化”的官僚體制。具體到農(nóng)業(yè)方面，就是要求肇建專司農(nóng)務(wù)的行政機構(gòu)，推進中國農(nóng)事生產(chǎn)的進展。1901年9月，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞聯(lián)名上奏朝廷說：近年以來工商業(yè)均有所發(fā)展，“惟農(nóng)事最疲，有退無進……今日欲圖本富，首在修農(nóng)政”。［5］（P4758—4759）此種考慮之下，他們要求在京城專門設(shè)立“督農(nóng)課桑之事”的農(nóng)政大臣，并“立衙門，頒印信，作額缺，不宜令他官兼之，以昭示國家敦本重農(nóng)之意”。［6］（P45—46）1902年晉撫岑春煊、直督袁世凱也分別奏稱：“農(nóng)工為商務(wù)之本，而商之懋遷，全賴農(nóng)之物產(chǎn)、工之制造。歐美、日本以商戰(zhàn)立國，而于農(nóng)業(yè)、工藝精益求精，經(jīng)營董勸不遺余力”，故中國應(yīng)向這些國家學(xué)習(xí)，“尤注意務(wù)農(nóng)，專部統(tǒng)之?！保?］（P852）臣僚的吁請，財政之短絀，使清廷中樞的價值觀念也發(fā)生了轉(zhuǎn)向，意識到“農(nóng)工商業(yè)為富強之根本”。因而，1902年諭令特派大臣“專辦商務(wù)”，且責(zé)成各地督撫“及時振興”農(nóng)工要務(wù)。同年10月，奉命外出歐美日本考察商務(wù)的載振歸國，向清中央提出設(shè)立商部，以官權(quán)加強對全國農(nóng)工商各業(yè)的統(tǒng)一擘劃。1903年6月，南洋華僑張振勛上書稱：現(xiàn)時政府財力竭蹶，國庫空虛，其能湊集巨資，承辦一切者，惟仰賴于商；農(nóng)、工、路、礦諸政必須歸并商部一部，否則事權(quán)不一，亦非商戰(zhàn)之利。在諸多因素的催化下，1903年9月，清廷降旨在中央初設(shè)專門性的產(chǎn)業(yè)行政機構(gòu)—商部，地位僅次于外務(wù)部而列其他各部之首。商部內(nèi)分設(shè)?；?、平均、通藝、會計四司，分別負(fù)責(zé)農(nóng)、工、礦、交通、財政等事宜。其中“平均司”為專門執(zhí)掌與農(nóng)業(yè)相關(guān)的如“開墾、農(nóng)務(wù)、蠶桑、山林、水利、樹藝、畜牧一切生植之事”的“農(nóng)政機關(guān)”。［8］至此，清中央有了以籌劃發(fā)展農(nóng)業(yè)為旨?xì)w的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，從而為農(nóng)業(yè)改良的制度化鋪平了道路。同時，商部將農(nóng)業(yè)納入其管轄范圍，并對其職責(zé)做專門化、具體化的界定，顯示出農(nóng)業(yè)問題得到政府前所未有的重視；而且也表明國人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始走出自然經(jīng)濟的藩籬而面向市場，要求農(nóng)業(yè)為商品的生產(chǎn)、流通服務(wù)。

事實上，商部問世之后，也正是“以該部章程中有管理農(nóng)務(wù)之條”為由，力圖在政府近代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟計劃中充當(dāng)支配者的角色。為此，一方面調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，積極從事于整頓全國各地及各項農(nóng)事。如在1903年11月，奏請政府“振興農(nóng)務(wù)”，提出“清地畝，辨土宜，興水利，廣畜牧，設(shè)立農(nóng)務(wù)學(xué)堂、農(nóng)事試驗場”等項具體措施，并“通飭各省舉辦”，以發(fā)展近代新型農(nóng)業(yè)；［8］另一方面又著力于進行地方行政機構(gòu)的變革，奏準(zhǔn)中央在各地設(shè)立商務(wù)局，作為商部在地方的分支和可靠的支持機構(gòu)，以形成新式的權(quán)力運作網(wǎng)絡(luò)。在此之上，1904年11月，奏定各地委派商務(wù)議員數(shù)名，“悉心體察”本地包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的諸項事宜，務(wù)必定期將“各省土產(chǎn)生貨若干，價值若干；何者暢行，何者滯銷；何者可以改造熟貨，何者當(dāng)設(shè)法改良”等農(nóng)情狀況分門別類地匯報到商部。［9］兩方面的結(jié)合無疑加速了省級農(nóng)政專門機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)。1902年袁世凱在保定首設(shè)負(fù)責(zé)本屬農(nóng)業(yè)改良的直隸農(nóng)務(wù)局；1905年川督錫良在成都設(shè)立川省農(nóng)政總局，“以挈全省農(nóng)政之綱”，局內(nèi)分設(shè)農(nóng)田、蠶桑、樹藝及畜牧四部門，各縣設(shè)農(nóng)務(wù)局，“以稽考本屬農(nóng)事”，各鄉(xiāng)遍設(shè)公社，層遞形成了“總局倡之，各屬率之，公社董之，民間則效而實行之”的農(nóng)務(wù)系統(tǒng)。［10］這樣，中央有了專門管理、指導(dǎo)農(nóng)業(yè)的機構(gòu)，各省州縣設(shè)了農(nóng)務(wù)局、勸農(nóng)局，初步匯成上下相依、指臂相連的近代垂直式的農(nóng)政系統(tǒng)。

1906年，隨著新政的深入，清廷對中央各部權(quán)限做了較大改組，將工部并入商部，改稱為農(nóng)工商部。同時變原來的“平均司”為“農(nóng)務(wù)司”，“專司農(nóng)政”，舊時隸屬戶部的“農(nóng)桑、屯墾、畜牧、樹藝等項”，工部的“各省水利、河工、海塘、堤防、疏浚”等涉農(nóng)事宜，悉劃歸農(nóng)務(wù)司管理。［11］(P480)與此相應(yīng)，各省的商務(wù)局也變?yōu)檗r(nóng)工商務(wù)局，并在各地設(shè)“勸業(yè)道”官制，附設(shè)勸業(yè)公所；各廳州縣設(shè)勸業(yè)員，辦理各地含農(nóng)業(yè)在內(nèi)的實業(yè)事項。毋庸置疑，經(jīng)過此次調(diào)整，中樞與地方機構(gòu)中有關(guān)農(nóng)務(wù)的行政責(zé)任更明、職能更細(xì)，并在一定程度上改變了先前中央機構(gòu)上新舊雜陳，且部門間因在職權(quán)范圍上糾纏不清而多掣肘推諉的弊端，統(tǒng)一了對以農(nóng)業(yè)為首的實業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，加強了近代意義的經(jīng)濟集權(quán)制，為農(nóng)業(yè)改良提供了制度與行政方面的合法性基礎(chǔ)。

（一）

“烏拉圭回合”達(dá)成的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》是WTO成員必須共同遵守的農(nóng)業(yè)規(guī)則，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真面對這些規(guī)則，切實施以有效的應(yīng)對策略。

為消除農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生的不利影響，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對不同的國內(nèi)支持措施進行分類處理。一是“綠箱”措施，指由政府提供的、其費用不轉(zhuǎn)嫁給消費者，且對生產(chǎn)者不具有價格支持作用的政府服務(wù)計劃。這些措施對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不會產(chǎn)生或僅有微小的扭曲影響，成員方無須承擔(dān)約束和削減義務(wù)?！熬G箱”措施主要包括：一般農(nóng)業(yè)服務(wù)支出，如農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、培訓(xùn)、推廣和咨詢服務(wù)、檢驗服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品市場促銷服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；糧食安全儲備補貼；糧食援助補貼；與生產(chǎn)不掛鉤的收入補貼；收入保險計劃；自然災(zāi)害救濟補貼；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補貼；農(nóng)業(yè)資源儲備補貼；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補貼；農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼；落后地區(qū)援助補貼等。二是“黃箱”措施，指政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預(yù)和補貼，包括對農(nóng)業(yè)投入品的補貼和農(nóng)產(chǎn)品營銷補貼等。這些措施對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生扭曲，成員方必須承擔(dān)約束和削減義務(wù)。三是“藍(lán)箱”措施，指按固定面積、產(chǎn)量和牲畜頭數(shù)實施限產(chǎn)計劃給予的補貼，成員方不須承擔(dān)削減義務(wù)。

為適應(yīng)上述規(guī)則的要求，我們必須對現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策進行認(rèn)真檢討和全面清理，修正以“黃箱”措施為特征的農(nóng)業(yè)“保護”政策，加大“綠箱”措施對農(nóng)業(yè)的支持力度。

（二）

長期以來，我國農(nóng)業(yè)政策的顯著特點之一就是政府對農(nóng)業(yè)的直接干預(yù)。政府對農(nóng)業(yè)特別是農(nóng)產(chǎn)品價格的直接干預(yù)，其初衷是要增加農(nóng)產(chǎn)品供給和提高農(nóng)民的收入。但由于這種干預(yù)違背市場規(guī)律的客觀要求，其實施效果通常適得其反。改革開放以來，為了改變我國農(nóng)產(chǎn)品價格長期偏低的狀況，國家從80年代初開始大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，但由于工業(yè)品特別是農(nóng)用工業(yè)品價格沒有相對穩(wěn)定，且以高于農(nóng)產(chǎn)品提價幅度上漲，使農(nóng)民從農(nóng)產(chǎn)品提價中得到的好處很快就喪失了。其結(jié)果，一是導(dǎo)致通貨膨脹和物價的全面上漲；二是挫傷了農(nóng)民的積極性，造成80年代中期和90年代初的糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品減產(chǎn)。隨后，為了刺激農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和抑制通貨膨脹，國家對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品實行保護價收購，并為此支付了大規(guī)模的補貼。但由于收購價過高（1999年，我國大米、小麥、玉米、大豆價格比國際市場分別高12.3%、51.5%、56.2%和41.8%），當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價格出現(xiàn)周期性下行時，農(nóng)產(chǎn)品購銷部門無法“順價銷售”，以致巨額虧損。1998年全國糧食部門虧損掛帳2000多億元。在虧損壓力下，糧食部門不愿按保護價收購糧食，導(dǎo)致農(nóng)民賣糧難，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?？梢?，政府的農(nóng)業(yè)價格補貼政策并沒有使農(nóng)民真正得到實惠。

中國入世在即，隨著世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化及我國與世貿(mào)組織成員就農(nóng)產(chǎn)品市場開放談判的進一步進行，我國必須及時有效地制定“十五”期間農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，積極應(yīng)對入世沖擊，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國是我國最大的農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴之一，分析研究美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策，對我國“十五”期間農(nóng)業(yè)政策制定具有極大的借鑒意義。

一、美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策發(fā)展?fàn)顩r分析

美國農(nóng)業(yè)政策由來已久，早在南北戰(zhàn)爭期間，美國政府就制定了一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，為滿足不斷增長的國內(nèi)外需求起到了積極的推動作用。到了20世紀(jì)20~30年代，由于國內(nèi)外市場收縮和嚴(yán)重的生產(chǎn)過剩，美國農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了空前嚴(yán)酷的危機。為了避免農(nóng)業(yè)部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農(nóng)業(yè)政策，支持農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)業(yè)收入，到這些政策和技術(shù)進步使生產(chǎn)發(fā)展大大超過需求增長時，政府轉(zhuǎn)而制定擴大內(nèi)外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰(zhàn)后歷屆政府推行的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)政策體系。該政策體系主要包括以下三個方面：

(一)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、降低生產(chǎn)成本的政策。

1．發(fā)展農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聯(lián)邦政府向農(nóng)業(yè)地區(qū)提供或資助發(fā)展交通運輸、供電和通訊事業(yè)。20世紀(jì)30~60年代，政府累計農(nóng)業(yè)投資88億美元，使680萬農(nóng)戶受益。

2．推動農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)普及。聯(lián)邦政府通過各地建立起來的農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)試驗站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站三級機構(gòu)推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和生產(chǎn)率的持續(xù)提高。此外，農(nóng)戶還可以通過農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站獲得有關(guān)市場、管理、氣象、病蟲害和技術(shù)方面的信息和指導(dǎo)。

一、農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)品屬性

對于農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)品屬性，國內(nèi)有關(guān)理論研究文獻很多。劉京生（2003）認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險具有商品和非商品的兩重性；陳璐（2004）提出，農(nóng)業(yè)保險屬于混合產(chǎn)品中的第三種類型，是具有利益外溢特征的產(chǎn)品；馮文麗（2004）認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險具有正外部性，系統(tǒng)性風(fēng)險、信息不對稱和正外部性是各國農(nóng)業(yè)保險市場失靈的一般原因；孫秀清（2005）則明確提出，農(nóng)業(yè)保險具有政策性，商業(yè)性經(jīng)營已陷入困境，完全由政府主導(dǎo)政策性保險又面臨許多障礙。Hazell（1992）把商業(yè)性保險公司持續(xù)發(fā)展的條件界定為：（A+I）／P

（一）我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)發(fā)展歷程

我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了20多年的歷程，既有創(chuàng)建之初的快速發(fā)展，也有商業(yè)化運作的萎靡滑坡。從總體來看，大體可分為兩個階段：

第一階段：恢復(fù)與波動發(fā)展階段（1982——2003年）。1982年開始由民政部門、農(nóng)業(yè)部門、保險公司等陸續(xù)開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)快速上升趨勢，1992年農(nóng)業(yè)保險費收入達(dá)到8.62億元。同時，賠付率也大幅度上升，1991年農(nóng)業(yè)保險的賠付率達(dá)到119%.隨著政府支持性措施減弱，特別是中國人民保險公司開始向商業(yè)性保險公司轉(zhuǎn)變后，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)逐步萎縮。2000年農(nóng)業(yè)保險保費收入下降到3.87億元，2002年又減到3.0億元，全國農(nóng)民人均繳納保費不足1元。據(jù)統(tǒng)計，1982—2002年農(nóng)業(yè)保險的平均賠付率高達(dá)88%，遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營盈虧平衡點79%的賠付率，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)長期虧損，各家保險公司相繼取消了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營。只有中國人民保險公司上海分公司、新疆建設(shè)兵團財產(chǎn)保險公司仍在經(jīng)營，但品種、規(guī)模很小。這一階段我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)經(jīng)歷了恢復(fù)后快速發(fā)展到萎縮低迷的發(fā)展時期。

第二階段：破冰與升溫發(fā)展階段（2004年至今）。由于近年來“三農(nóng)”問題的不斷升溫，加之加入WTO過渡期終結(jié)的日益臨近，農(nóng)業(yè)保險對“三農(nóng)”的保護傘作用日益突出，農(nóng)業(yè)政策性保險受到了政府和社會的關(guān)注。目前，國內(nèi)已設(shè)立了四家農(nóng)業(yè)保險公司，即上海安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司、安華農(nóng)業(yè)保險股份有限公司、安盟農(nóng)業(yè)保險公司、陽光互助農(nóng)業(yè)保險公司。2004年3月中國保監(jiān)會批準(zhǔn)上海安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司籌建，公司在原中國人民保險公司上海分公司農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上由上海11家企業(yè)共同投資組建，注冊資金2億元。這是我國第一家專業(yè)性股份制農(nóng)業(yè)保險公司，是探索建立農(nóng)業(yè)政策性保險制度的試點。安信農(nóng)業(yè)保險公司的成立標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展進人新的階段。安華農(nóng)業(yè)保險公司是吉林省內(nèi)5家企業(yè)共同發(fā)起，2004年7月由中國保監(jiān)會批準(zhǔn)成立的又一家政策性農(nóng)業(yè)保險公司，注冊資本金2億元。安盟是法國第二大綜合性保險公司，最早由農(nóng)民以互助形式組建，已有100多年歷史，在農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域占據(jù)法國65%的市場份額，是世界農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的領(lǐng)先者。2000年3月安盟首次向中國保監(jiān)會提出申請，2003年6月獲得在西部地區(qū)經(jīng)營財險業(yè)務(wù)許可證，并且把四川作為安盟公司在中國發(fā)展的立足點，正在謀求以“財壽合一，肥瘦平衡”的理念贏得中國農(nóng)村保險市場。安盟公司的進入標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險市場多元化模式的形成。2004年中國保監(jiān)會在上海、黑龍江、吉林等9個省區(qū)市啟動了農(nóng)業(yè)保險試點工作。2005年，按照中央一號文件精神的要求，政府有關(guān)部門正在加大農(nóng)業(yè)政策性保險試點工作的力度，擴大試點范圍，通過試點探索我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的不同模式，并制定政策鼓勵商業(yè)性保險公司參與農(nóng)業(yè)保險事業(yè)。為此，有人樂觀地稱中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的春天即將來I臨。

摘要：農(nóng)業(yè)的發(fā)展影響農(nóng)民的收入，國家出臺的農(nóng)業(yè)政策對于農(nóng)民收入則有著更為直接的影響。為了促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鎮(zhèn)之間的貧富差距，著重分析國家的農(nóng)業(yè)政策與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展之間的利害關(guān)系。對于農(nóng)業(yè)相關(guān)政策、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展機制以及路徑做出研究，并展開了詳細(xì)分析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)政策；農(nóng)村經(jīng)濟；機制；發(fā)展路徑

所謂新事物的誕生，其目的都是為了解決相應(yīng)的問題，農(nóng)業(yè)政策的不斷更新也正是為了國家農(nóng)業(yè)的發(fā)展。本文就農(nóng)業(yè)政策對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展做出解釋，對于影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的機制與路徑進行討論。

1農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)村經(jīng)濟的作用

1.1農(nóng)業(yè)政策的機制具有激勵作用作者:單位:農(nóng)業(yè)政策的激勵主要表現(xiàn)在：國家為了保障國人所需的糧食供給，鼓勵農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并頒布一系列惠農(nóng)政策來激勵農(nóng)民生產(chǎn)。通常國家會采取高于行業(yè)市場的價格來收購糧食，當(dāng)糧食生產(chǎn)豐足時同樣保障價格，以此來保護農(nóng)民收入的穩(wěn)定，保證農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。改革開放以來，國家頒布了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地政策，解放了我國農(nóng)村的生產(chǎn)力。農(nóng)民不再飽受地主剝削的同時，多勞多得的模式也同樣起到了刺激生產(chǎn)的作用。1.2農(nóng)業(yè)政策的機制具有導(dǎo)向作用作者:單位:在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，農(nóng)民僅僅會進行簡單的播種與收割，農(nóng)業(yè)政策的實施使得各地的種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)相繼轉(zhuǎn)型到了農(nóng)村。農(nóng)業(yè)政策的頒布留住了農(nóng)村人口，同時也抑制了城市出現(xiàn)的“民工族”現(xiàn)象。隨后國家又頒布了“家電下鄉(xiāng)”等多種補助政策，給農(nóng)民創(chuàng)造更好生活條件的同時也真正地讓農(nóng)民將重心重新放在了農(nóng)業(yè)發(fā)展上。正所謂高手在民間，一系列的農(nóng)業(yè)政策機制讓農(nóng)民有了更多的創(chuàng)新，這也實現(xiàn)了農(nóng)民的增收與增產(chǎn)。1.3農(nóng)業(yè)政策的機制具有調(diào)控作用作者:單位:農(nóng)業(yè)與市場一般，都需要政府的輔助調(diào)節(jié)才能夠得到良性的發(fā)展。農(nóng)業(yè)政策可以對農(nóng)業(yè)的供給與需求進行調(diào)節(jié)，這一調(diào)節(jié)宏觀地體現(xiàn)在了國家展開的農(nóng)作物對外貿(mào)易上。國家能夠控制和增加出口量來調(diào)控國內(nèi)生產(chǎn)過剩的糧食，政策的鼓勵能夠讓產(chǎn)量保持一個平衡的狀態(tài)。國家政府能夠?qū)κ袌龅霓r(nóng)作物價值進行宏觀調(diào)控，甚至國家還能夠通過科技手段將部分糧食產(chǎn)物轉(zhuǎn)化為新型能源。農(nóng)作物的轉(zhuǎn)型發(fā)展與能量轉(zhuǎn)換同樣在增加農(nóng)作物的價值，這也是政府政策所能夠控制調(diào)節(jié)的。其次，政府可以積極鼓勵種子的研發(fā)，降低農(nóng)民生產(chǎn)的成本以此達(dá)到農(nóng)民增收的目的。農(nóng)民收入提高了，自然產(chǎn)物的質(zhì)量與數(shù)量也就提高了。對于部分地區(qū)，農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)民進行了多種補貼，保證了農(nóng)民的最低收入，側(cè)面地調(diào)節(jié)了市場。

2農(nóng)業(yè)政策影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的路徑分析

[摘要]當(dāng)前,農(nóng)業(yè)政策性銀行正處于改革與發(fā)展關(guān)鍵時期,農(nóng)業(yè)政策性銀行要在全面建設(shè)小康社會的偉大歷史進程中發(fā)揮重要作用,必然會在理論和實踐上遇到“建設(shè)一個什么樣的農(nóng)業(yè)政策性銀行”和“如何建設(shè)農(nóng)業(yè)政策性銀行”的問題,為此,本文提出了以開放的理念、創(chuàng)新的思維、前瞻的觀念來選擇打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行的路徑。

[關(guān)鍵詞]資本整合;股份改造;轉(zhuǎn)型模式;構(gòu)思

一、實行資本整合,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性銀行轉(zhuǎn)型

金融是國民經(jīng)濟的命脈,農(nóng)業(yè)政策性銀行也同樣具有十分重要的地位。社會主義市場經(jīng)濟是以公有制為主體的市場經(jīng)濟,實行農(nóng)業(yè)政策性銀行股份制必須采取國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的控股方式以確保國有股份制政策性銀行的公有制性質(zhì)。在此前提下使非國有經(jīng)濟股份(包括外資股份)進入國有農(nóng)業(yè)政策性銀行。在操作上,先對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在維護國有資產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)上進行股份制改造,具體辦法是將銀行資本金劃分為國家股、法人股、個人股和外資股,對現(xiàn)有銀行資產(chǎn)通過評估后作為國家股由國有資產(chǎn)委托人負(fù)責(zé),法人股出售給包括民營企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)法人,個人股出售給私人和個人(包括本行職工),為適應(yīng)銀行業(yè)務(wù)國際化的要求,向海外發(fā)行外資股,使目前銀行高度集中的、單一的國家產(chǎn)權(quán)主體變?yōu)閲铱毓?、國有與非國有共同持股的社會形式,從根本上改變國有銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),讓民營股東、私人股東、個人股東與國有資產(chǎn)委托人一起共同負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)政策性銀行經(jīng)營者的選擇和監(jiān)督。這有利于尋找真正的人,保證農(nóng)業(yè)政策性銀行以執(zhí)行政策最優(yōu)化和政策執(zhí)行成本最小化為原則,以兼顧社會效益和經(jīng)濟效益為目標(biāo),把農(nóng)業(yè)政策性銀行打造成符合市場經(jīng)濟要求的有效率的銀行。這樣,突破了單一的產(chǎn)權(quán)形式,實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的多元化和可交易性。農(nóng)業(yè)政策性銀行的最終目標(biāo)定位應(yīng)該走商業(yè)化改革之路,實行股份制改造并公開上市。這個過程只是一個建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初始步驟,而不是改革的終結(jié)。當(dāng)這個步驟完成后,雖然在銀行內(nèi)部形成了一個規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu),但這并不意味著銀行的激勵機制和監(jiān)督機制就一定是有效和到位的。所以,當(dāng)農(nóng)業(yè)政策性銀行完成上市之后,國有資本應(yīng)該選擇合適的時機從中逐漸退出。一方面能進一步改善銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu),讓一些真正關(guān)心銀行盈利和風(fēng)險狀況的中外戰(zhàn)略投資者成為銀行的大股東;另一方面,政府也可利用減持所獲資金來核銷從農(nóng)業(yè)政策性銀行剝離的歷史壞賬。這有利于農(nóng)業(yè)政策性銀行增加資本實力,從而增強風(fēng)險抵抗能力,提高營運水平和競爭能力。同時,要建立適合要求的公司治理結(jié)構(gòu),按照打造一個資本充足、產(chǎn)權(quán)明晰、治理完善、內(nèi)控嚴(yán)密、運營安全、支農(nóng)有力、服務(wù)和效益良好,具有可持續(xù)發(fā)展能力和支持能力的現(xiàn)代股份制農(nóng)業(yè)政策性銀行的要求,建立以股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層(即通常所說的“三會一層”)為主體的較為完善的組織架構(gòu)。

二、充實資本金,增強資金實力

國外政策性銀行的資本充足率普遍高于商業(yè)銀行,如印度為39.05%,泰國為20.63%,而中國農(nóng)業(yè)政策性銀行成立時注冊資本金為200億元人民幣,其中由農(nóng)業(yè)銀行轉(zhuǎn)劃70億元,工商銀行劃轉(zhuǎn)30億元,人民銀行劃轉(zhuǎn)10億元,其余部分通過財政對農(nóng)業(yè)政策性銀行自身繳稅退庫的資金逐步充實,到2003年底,實收資本金為165.46億元,資本金占農(nóng)業(yè)政策性銀行全部信貸資產(chǎn)的比例僅為2.39%。不僅低于《巴塞爾協(xié)定》規(guī)定的要求,也遠(yuǎn)低于國內(nèi)銀行業(yè)的一般水平。中央財政要加快充實農(nóng)業(yè)政策性銀行的資本金,通過稅后利潤轉(zhuǎn)增,年度稅收返還和財政直接增補等措施,使農(nóng)業(yè)政策性銀行的資本充足率達(dá)到《巴塞爾協(xié)定》規(guī)定的8%的要求。還可以借鑒商業(yè)銀行的做法,允許農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)行次級債券,由地方財政或企業(yè)法人,出資入股,擴充資本金,調(diào)動地方和民間財富幫農(nóng)扶貧的積極性,還要建立政策性金融的財政補償機制,建立中央和省級金融支農(nóng)風(fēng)險基金,向政策性金融機構(gòu)提供貼息和呆賬損失彌補,充實和加強農(nóng)業(yè)政策性銀行資本和抗風(fēng)險實力。建立穩(wěn)定的資金來源渠道,改變完全依賴再貸款的局面。