一、行政法的主要職能是控制行政權(quán)力，而不是保障行政權(quán)力的行使

西方學(xué)者認(rèn)為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。如美國行政法學(xué)家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設(shè)置行政機構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則以及為那些受行政行為侵害者提供法律救濟?！痹诓煌膰掖嬖谥鐣徒?jīng)濟制度的差異，但行政權(quán)的性質(zhì)是相同的。行政法之所以存在，是因為行政權(quán)的存在及運行有可能損害他人的利益，需要行政法加以控制。從中國的實際出發(fā)，我們的政府是人民的政府，我們講控權(quán)就是由人民來控制政府，使政府能依法行政。加之現(xiàn)代行政權(quán)擴張傾向的事實，使“控權(quán)”必然成為行政法的重心。

強調(diào)控制行政權(quán)，我們應(yīng)對行政權(quán)的授予和行政權(quán)的保障有明確的認(rèn)識。行政權(quán)的授予是一個法律問題。在現(xiàn)代法制國家，所有權(quán)力都必須通過法律賦予，否則任何行政機關(guān)不能享有和行使任何權(quán)力。與此同時，任何權(quán)力都必須通過法律來制約和控制。西方學(xué)者麥迪森說過：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身。”對于行政權(quán)的保障而言，行政權(quán)本身就無須行政法加以保障。因為行政機關(guān)有足夠的力量（這種力量來源于賦予其行政權(quán)的其他法律）實現(xiàn)其意志，懲罰違法者。相對一方的個人、組織處于被管理和支配的地位，相對于擁有強大力量的行政機關(guān)是弱者，從這一角度看，行政權(quán)更不須以行政法加以保障了。明確了控權(quán)、授權(quán)及保權(quán)三者之間的關(guān)系，我們可以看出，行政權(quán)應(yīng)是足夠強大以管理社會而又必須受行政法的控制。正如西方學(xué)者所說：“政府必須強大到足以維持社會安定并抵抗手中掌握的權(quán)力的人施加壓力，如果政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)這樣做的話。但政府不能強大到企圖使它的官員不受法律控制的地步。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼耍仨殹耙詸?quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。我們認(rèn)為行政法應(yīng)當(dāng)強調(diào)對行政權(quán)的控制作用，內(nèi)容上以保護個人、組織合法權(quán)益不受非法行政行為侵犯為目標(biāo)，因此，行政法是控權(quán)法。

二、行政法以控權(quán)為主，不僅僅是一個平衡的問題

“平衡論”觀點認(rèn)為：行政法有兩方面的作用，一方面，行政法監(jiān)督和控制行政權(quán)，防止行政機關(guān)濫用行政權(quán)；另一方面，行政法保障行政權(quán)的運用，防止個人、組織濫用權(quán)利?！捌胶庹摗币部煞Q為“兼顧論”，即兼顧國家利益、公共利益和個人利益。平衡論者認(rèn)為，在我國，國家利益、公共利益和個人利益根本上和總體上是一致的、統(tǒng)一的，這是平衡論的客觀基礎(chǔ)。在平衡的具體表現(xiàn)上還包括公共利益與個體利益的平衡以及效率與公正的平衡等，認(rèn)為平衡是行政法的基本精神，是行政法追求的價值。平衡論者還認(rèn)為，平衡（行政機關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)的平衡）是現(xiàn)代行政法的實質(zhì)，是行政法的精義。我們認(rèn)為，當(dāng)行政權(quán)力與相對一方權(quán)利發(fā)生沖突時，就無所謂平衡的問題了。而兼顧論者所持兼顧國家利益，公共利益與個人利益的看法，是我國法律普遍的價值準(zhǔn)則，并非行政法所獨有，故作為行政法的理論基礎(chǔ)似乎并無多大的實際意義。行政權(quán)具有支配性和強制性的特征，行政機關(guān)是權(quán)力的主體，而個人、組織是權(quán)力的客體，在行政權(quán)的行使過程中，雙方無平衡可言。在行政關(guān)系中，政府和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系恰恰是以不平衡為特征。從中國的實際情況來看“平衡論”只能是一種理想。中國有漫長的封建歷史，人治重于法治，不可能有所謂的平衡。要實現(xiàn)行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控權(quán)，而不是所謂的平衡。

一、行政法的主要職能是控制行政權(quán)力，而不是保障行政權(quán)力的行使

西方學(xué)者認(rèn)為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。如美國行政法學(xué)家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設(shè)置行政機構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則以及為那些受行政行為侵害者提供法律救濟?！痹诓煌膰掖嬖谥鐣徒?jīng)濟制度的差異，但行政權(quán)的性質(zhì)是相同的。行政法之所以存在，是因為行政權(quán)的存在及運行有可能損害他人的利益，需要行政法加以控制。從中國的實際出發(fā)，我們的政府是人民的政府，我們講控權(quán)就是由人民來控制政府，使政府能依法行政。加之現(xiàn)代行政權(quán)擴張傾向的事實，使“控權(quán)”必然成為行政法的重心。

強調(diào)控制行政權(quán)，我們應(yīng)對行政權(quán)的授予和行政權(quán)的保障有明確的認(rèn)識。行政權(quán)的授予是一個法律問題。在現(xiàn)代法制國家，所有權(quán)力都必須通過法律賦予，否則任何行政機關(guān)不能享有和行使任何權(quán)力。與此同時，任何權(quán)力都必須通過法律來制約和控制。西方學(xué)者麥迪森說過：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身。”對于行政權(quán)的保障而言，行政權(quán)本身就無須行政法加以保障。因為行政機關(guān)有足夠的力量（這種力量來源于賦予其行政權(quán)的其他法律）實現(xiàn)其意志，懲罰違法者。相對一方的個人、組織處于被管理和支配的地位，相對于擁有強大力量的行政機關(guān)是弱者，從這一角度看，行政權(quán)更不須以行政法加以保障了。明確了控權(quán)、授權(quán)及保權(quán)三者之間的關(guān)系，我們可以看出，行政權(quán)應(yīng)是足夠強大以管理社會而又必須受行政法的控制。正如西方學(xué)者所說：“政府必須強大到足以維持社會安定并抵抗手中掌握的權(quán)力的人施加壓力，如果政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)這樣做的話。但政府不能強大到企圖使它的官員不受法律控制的地步。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼耍仨殹耙詸?quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。我們認(rèn)為行政法應(yīng)當(dāng)強調(diào)對行政權(quán)的控制作用，內(nèi)容上以保護個人、組織合法權(quán)益不受非法行政行為侵犯為目標(biāo)，因此，行政法是控權(quán)法。

二、行政法以控權(quán)為主，不僅僅是一個平衡的問題

“平衡論”觀點認(rèn)為：行政法有兩方面的作用，一方面，行政法監(jiān)督和控制行政權(quán)，防止行政機關(guān)濫用行政權(quán)；另一方面，行政法保障行政權(quán)的運用，防止個人、組織濫用權(quán)利?！捌胶庹摗币部煞Q為“兼顧論”，即兼顧國家利益、公共利益和個人利益。平衡論者認(rèn)為，在我國，國家利益、公共利益和個人利益根本上和總體上是一致的、統(tǒng)一的，這是平衡論的客觀基礎(chǔ)。在平衡的具體表現(xiàn)上還包括公共利益與個體利益的平衡以及效率與公正的平衡等，認(rèn)為平衡是行政法的基本精神，是行政法追求的價值。平衡論者還認(rèn)為，平衡（行政機關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)的平衡）是現(xiàn)代行政法的實質(zhì)，是行政法的精義。我們認(rèn)為，當(dāng)行政權(quán)力與相對一方權(quán)利發(fā)生沖突時，就無所謂平衡的問題了。而兼顧論者所持兼顧國家利益，公共利益與個人利益的看法，是我國法律普遍的價值準(zhǔn)則，并非行政法所獨有，故作為行政法的理論基礎(chǔ)似乎并無多大的實際意義。行政權(quán)具有支配性和強制性的特征，行政機關(guān)是權(quán)力的主體，而個人、組織是權(quán)力的客體，在行政權(quán)的行使過程中，雙方無平衡可言。在行政關(guān)系中，政府和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系恰恰是以不平衡為特征。從中國的實際情況來看“平衡論”只能是一種理想。中國有漫長的封建歷史，人治重于法治，不可能有所謂的平衡。要實現(xiàn)行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控權(quán)，而不是所謂的平衡。

行政程序（法）是和行政實體（法）相對應(yīng)的一個概念。傳統(tǒng)法學(xué)依內(nèi)容與職能之不同，將法律區(qū)分為實體法與程序法兩大類。在程序與實體的關(guān)系定位方面，認(rèn)為程序從屬于實體，只承認(rèn)程序的外在價值，其唯一正當(dāng)?shù)哪康氖亲畲笙薅鹊貙崿F(xiàn)實體法，它本身并沒有任何獨立的價值或其它非工具性價值目標(biāo)。中國法學(xué)界長期受這種典型的程序工具論觀念的影響，“重實體、輕程序”，重程序之工具價值而忽視程序之獨立價值，其結(jié)果是這種觀念影響著立法進程、司法實踐和人們的法律意識，不僅壓抑了程序法學(xué)之繁榮，阻礙了程序立法，并且最終妨害了法律公正，動搖了法律的權(quán)威。

近年來，社會發(fā)展對法律制度不斷提出新的要求，程序和程序法的價值等問題受到越來越多學(xué)者的重視，但程序工具論并未得到徹底地批判，“重實體、輕程序”的狀況并未得到根本的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在依法治國已經(jīng)成為我國的基本治國方略，而行政法治是實現(xiàn)依法治國的根本。行政實質(zhì)上是實體行政與程序行政之統(tǒng)一，行政法治是實體公正與程序公正相統(tǒng)一之行政法治。（楊海坤，黃學(xué)賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.17.）因此，我們必須批判絕對的“程序工具論”，重新認(rèn)識和建構(gòu)行政程序的價值體系，并確立行政程序之獨立價值。

一、程序的哲學(xué)涵義及其啟示

所謂程序是指一定的運動過程及其構(gòu)成運動的因子或因素之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)之總和。從程序的這個哲學(xué)概念可以看出，程序蘊含著運動的方式、步驟，時限和順序。方式、步驟是程序空間上的要求；時限和順序則是其時間上的要求。任何物質(zhì)或現(xiàn)象在時間和空間上的延續(xù)和伸展皆是程序。程序的哲學(xué)概念給我們以如下啟示：程序總是在一定時間內(nèi)，在一定的場所中存在的運動和活動，程序無所不在?？紤]世上任何事物都應(yīng)該用到程序的觀念。“無程序就無事物本身，程序就是事物存在和運動的方式?！保S建。關(guān)于程序正義的若干思考[J].法學(xué)家，2000，（6）。）

我們所要了解的程序是法律意義上的程序即法律程序。程序是法理念的不可或缺的要素，可以說沒有程序就沒有法，正是程序決定了法治和任性之區(qū)別。傳統(tǒng)法學(xué)對法律程序概念的理解是片面的，這表現(xiàn)在把法律程序與訴訟程序劃等號，例如《中國大百科全書。法學(xué)卷》解釋說“凡規(guī)定實體法有關(guān)訴訟手續(xù)的法為程序法或訴訟法?！保ㄖ袊蟀倏迫珪?。法學(xué)卷[M].北京：中國大百科全書出版社，1984.80.）此即認(rèn)為訴訟程序即為法律程序?，F(xiàn)在，這種觀點已被絕大多數(shù)學(xué)者所拋棄。從法學(xué)角度并結(jié)合程序的一般意義，我們認(rèn)為法律程序即是指人們進行法律行為所必須遵循或履行的法定的時間與空間上的步驟和形式。對這一定義可作如下理解：首先，法律程序針對的對象是法律行為。包括立法行為、司法行為、行政行為、訴訟行為以及其它法律行為。因而相應(yīng)地存在著立法程序、司法程序、行政程序和訴訟程序等等。其次，法律程序是由時間要素和空間要素構(gòu)成的。和其它任何程序一樣，法律程序離不開時間和空間要素，它是時間的延伸和空間的延展的統(tǒng)一。最后，法律程序是一種法定的程序，也就是說法律程序并不同于事實程序。它是由法律規(guī)定的，具有強制力的，必須予以遵守的。

程序往往是相對于實體而出現(xiàn)的，有必要闡述一下程序與實體的關(guān)系。如前所述，傳統(tǒng)法學(xué)“重實體而輕程序”，認(rèn)為程序無足輕重，從屬于實體，從而抹煞了程序之獨立價值。隨著社會之發(fā)展，人們對程序的認(rèn)識也不斷發(fā)展。程序的重要性和獨立性日益受到學(xué)者的重視。有學(xué)者提出“雖然我們承認(rèn)兩者是形式與內(nèi)容之關(guān)系，但是我們也應(yīng)當(dāng)注意把握法律程序的相對獨立性，不能輕易地說形式是次要的，所以法律程序是次要的，法律程序這種‘形式’相對于法律實體內(nèi)容而言具有相對獨立性”。原因在于：第一，法律程序的合理性有其自身的評價標(biāo)準(zhǔn)。程序上的合理性判斷，無需借助于法的實體內(nèi)容就能夠獨立進行。第二，法律程序與實體法并不同步發(fā)展。實體法內(nèi)容的優(yōu)劣程度也并不必然決定法律程序內(nèi)容之優(yōu)劣。第三，法律程序在很多方面都保持其相對穩(wěn)定性和歷史的延續(xù)性。（張文顯。法理學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.337-388.）

摘要:由于公共政策關(guān)涉網(wǎng)民的切身利益，在公共政策制定和執(zhí)行方面，經(jīng)常會出現(xiàn)一些熱點話題，引發(fā)網(wǎng)民的強烈關(guān)注，從而形成網(wǎng)絡(luò)公共輿論，對公共政策過程產(chǎn)生一定的影響。鑒于傳統(tǒng)公共政策過程存在著諸多合法性問題，在互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)民主就應(yīng)當(dāng)扮演更為積極的角色，以實現(xiàn)對公共政策合法性的有效提升。在公共政策過程中，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)廣泛傳播的特性，拓展民意表達的途徑，降低參政議政的成本?；ヂ?lián)網(wǎng)作為網(wǎng)絡(luò)民意表達的重要形式，有著其正面效應(yīng)。但是，互聯(lián)網(wǎng)本身對技術(shù)的依賴，也可能會導(dǎo)致它對民意表達的阻礙。因此，網(wǎng)絡(luò)民主應(yīng)是一種對傳統(tǒng)民意表達途徑的重要補充，而不是簡單的替代。

關(guān)鍵詞:網(wǎng)絡(luò)民主;公共政策;價值定位;電子政務(wù)

改革開放以來，隨著我國計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，中國社會的利益結(jié)構(gòu)日益多元，基于不同利益基礎(chǔ)之上的博弈與沖突也顯著增多。要實現(xiàn)社會和諧，代表不同利益的民意訴求就需要尋求合適的表達途徑。也正是從這個意義上可以說，有序的民意表達就是社會穩(wěn)定的“減壓閥”和“減震器”。［1］在我國現(xiàn)行的制度安排中，人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、人民信訪制度、價格聽證制度等制度安排無疑可以起到征集民意的作用。但是，隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，傳統(tǒng)的民意征集途徑就顯得過于單一了。由于網(wǎng)絡(luò)載體具有傳播迅捷、互動性強、傳播廣、公開透明、表達自由等特征，網(wǎng)民更加青睞采取網(wǎng)絡(luò)途徑來表達意愿，以至于出現(xiàn)了“上訪不如上網(wǎng)”的說法。盡管網(wǎng)絡(luò)民主作為一種民意表達的途徑不能完全取代傳統(tǒng)的民意表達方式，但是需要引起我們的高度關(guān)注———至少，應(yīng)當(dāng)把網(wǎng)絡(luò)民主作為一種重要的補充，與傳統(tǒng)途徑一道構(gòu)成連接政府與社會的紐帶和橋梁。由于公共政策往往關(guān)涉網(wǎng)民的切身利益，在公共政策制定和執(zhí)行時經(jīng)常會出現(xiàn)一些熱點話題引發(fā)網(wǎng)民的強烈關(guān)注，從而形成網(wǎng)絡(luò)公共輿論，并對公共政策過程產(chǎn)生一定的影響。那么，如何看待公共政策過程中的網(wǎng)絡(luò)民主?換言之，網(wǎng)絡(luò)民主應(yīng)當(dāng)在公共政策制定和執(zhí)行中扮演何種角色?發(fā)揮何種作用?又存在哪些問題?如何更好地推動公共政策過程中的網(wǎng)絡(luò)民主?上述問題構(gòu)成了本文關(guān)注的主要內(nèi)容。

一、作為民意表達形式的網(wǎng)絡(luò)民主

民主是公共生活的一種重要表現(xiàn)形式，沒有公共生活，民主無從談起。傳統(tǒng)的民主是與人際交往聯(lián)系在一起的，而網(wǎng)絡(luò)則將這種實體的人際交往變成了虛擬的形式。就互聯(lián)網(wǎng)的本質(zhì)而言，它是一種借助高新技術(shù)而實現(xiàn)信息傳播的手段。民主的實現(xiàn)過程需要人際互動，網(wǎng)絡(luò)中虛擬的公共生活場域(比如論壇、微博、微信等)借助虛擬的信息交流而實現(xiàn)人際互動?！罢蝹鞑ㄟ^影響人們對于特定事件的認(rèn)識和態(tài)度、塑造人們的價值觀而進一步影響人們的政治參與行為，而報刊、廣播電視以及電子郵件、手機、網(wǎng)站、博客等新媒體都是政治傳播的重要載體?！保?］因此，從政治傳播的意義上講，網(wǎng)絡(luò)民主與傳統(tǒng)民主并沒有本質(zhì)區(qū)別。公共政策關(guān)乎社會公共利益，那么網(wǎng)絡(luò)民主又是如何實現(xiàn)民意的有效表達，聚合政策訴求，開展政策辯論的呢?在回答這些問題之前，需要對網(wǎng)絡(luò)民主的技術(shù)基礎(chǔ)、運行特征和正負(fù)功能進行剖析，從動態(tài)和整體的角度去把握網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的價值定位。網(wǎng)絡(luò)民主是借助互聯(lián)網(wǎng)平臺和信息技術(shù)進行的。這里的互聯(lián)網(wǎng)平臺是一個廣義的概念，包括接入互聯(lián)網(wǎng)的個人計算機(PC)，也包括手機、平板電腦以及具有上網(wǎng)功能的電視等設(shè)備。從民意表達的具體途徑來看，網(wǎng)絡(luò)民主的表達渠道也是多元的，既有政府門戶網(wǎng)站，也有論壇、貼吧、聊天室，還有博客、微博、微信、QQ空間、個人網(wǎng)站、電子郵件等。這些表達途徑各具特色。一旦出現(xiàn)重大的公共政策問題，網(wǎng)絡(luò)民意就會借助上述途徑推展開來，特別是借助自媒體幾何級數(shù)的人際傳播效應(yīng)，迅速形成網(wǎng)絡(luò)公共輿論，對公共政策主體、各利益相關(guān)方和社會公眾產(chǎn)生重要影響。鑒于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)和運行特征的差異，各種網(wǎng)絡(luò)表達途徑在信息傳播的深度和廣度、網(wǎng)絡(luò)輿論的影響范圍等方面也存在不同。具體而言，政府門戶網(wǎng)站是政府信息公開的重要途徑。由于其官方性，信息具有較高的權(quán)威。網(wǎng)民通過政府門戶網(wǎng)站反映問題、表達訴求也更為直接。但是，政府門戶網(wǎng)站能否真正匯集民意，這取決于網(wǎng)站管理者是否具有責(zé)任意識。如果網(wǎng)絡(luò)只是一種“形象工程”，網(wǎng)頁內(nèi)容長期不更新，或者對網(wǎng)絡(luò)的意見不聞不問或答非所問，網(wǎng)民也就失去了在政府門戶網(wǎng)站表達意見的熱情?？傮w來看，出于某些特殊考慮，一些地方政府利用網(wǎng)絡(luò)信息時往往存在著信息不及時、對公眾意見回應(yīng)性不夠、刻意隱瞞一些敏感信息等問題。其結(jié)果，一方面挫傷了網(wǎng)民通過官方途徑表達訴求的積極性，另一方面還嚴(yán)重影響了政府網(wǎng)站及其他官方信息平臺的公信力和權(quán)威性。影響比較大的非官方民意表達途徑主要是隨著移動互聯(lián)技術(shù)的發(fā)展而興起的自媒體，包括微博、微信、飛信、易信、QQ等。這些自媒體主要借助智能手機的APP(應(yīng)用軟件)，從技術(shù)上擺脫了個人計算機(PC)的束縛，從而便于網(wǎng)民隨時隨地表達自己的意見。從使用者的角度來看，自媒體界面較為友好，不用專門培訓(xùn)就可以掌握，幾乎不存在技術(shù)壁壘，而且沒有人數(shù)限制，這樣，網(wǎng)民可以自由地發(fā)表自己的意見，不同觀點也可以交鋒。除自媒體外，網(wǎng)民意見表達比較活躍的網(wǎng)絡(luò)平臺還有公共社區(qū)論壇(如天涯社區(qū)、凱迪社區(qū)和強國論壇等)。網(wǎng)民在公共社區(qū)論壇踴躍發(fā)言，可以對政策主體形成一定的輿論壓力。相對于分散的自媒體，公共社區(qū)論壇在匯集民意方面有較大的優(yōu)勢。但是，由于論壇參與者的匿名性，民意表達可能趨于偏激。其他民意表達途徑還有新聞時評網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、電子投票等。新聞時評網(wǎng)站一方面?zhèn)鞑ス残畔?，有助于消除政策主體與公眾之間信息不對稱的狀況;另一方面通過邀請專家、學(xué)者對特定熱點事件評析，還可以起到塑造和引導(dǎo)民意的作用。網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查和電子投票的特點是進入門檻低、溝通迅速，易于在短時間內(nèi)匯集民意，是直接民主的網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)形式。但是，這要求網(wǎng)民能夠主動參與。如果參與人數(shù)較少，樣本量不夠大，所謂的民意調(diào)查結(jié)果就令人生疑了。盡管在互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)技術(shù)的支撐下，民意表達獲得了全新的途徑，網(wǎng)絡(luò)民主也因其與草根民主的天然契合性而獲得了迅猛發(fā)展。但是必須正確認(rèn)識網(wǎng)絡(luò)民主的作用。我們不能患上“技術(shù)依賴癥”或“技術(shù)崇拜癥”。盡管網(wǎng)絡(luò)民主并不是有些人所描述的“烏托邦”或“全民的狂歡”，但網(wǎng)絡(luò)民主畢竟是一種虛擬存在，它不能也不應(yīng)成為公共生活的全部。公共政策過程中的民意表達，除了有網(wǎng)絡(luò)民主這種虛擬形式外，還應(yīng)有實體的參與形式。畢竟，虛擬生活場域中的民意表達更加難以把握和控制。互聯(lián)網(wǎng)作為網(wǎng)絡(luò)民意表達的重要形式，有著其正面效應(yīng)。但是，互聯(lián)網(wǎng)本身對技術(shù)的依賴性，也可能會導(dǎo)致它對民意表達的阻礙。首先，網(wǎng)絡(luò)信息窄化使得網(wǎng)絡(luò)民意表達的深度受限。“兼聽則明，偏聽則暗”，民意的形成必須依賴廣泛、全面的信息。在互聯(lián)網(wǎng)上，網(wǎng)民所接觸的信息并非廣泛、全面的信息，信息的內(nèi)容、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等方面均受到信息提供者(主要是各類網(wǎng)站、搜索引擎、手機媒體商等)的操控。從傳播學(xué)的角度來講，網(wǎng)民只是信息的被動受眾。網(wǎng)民與網(wǎng)絡(luò)信息提供者之間是一種不對稱的關(guān)系。公眾的信息來源被窄化，從而難以保障網(wǎng)絡(luò)民意表達的深度。其次，網(wǎng)絡(luò)的匿名性容易導(dǎo)致極端民意的產(chǎn)生。網(wǎng)絡(luò)的匿名性使得網(wǎng)絡(luò)民主在民意表達層面有了全新的特征，即可能會更趨于保守或更趨于激進。這兩種截然相反的現(xiàn)象，在網(wǎng)絡(luò)民主中均有所體現(xiàn)。就前者而言，網(wǎng)絡(luò)中過量的信息可能會使重要的公共問題失去被關(guān)注的機會，從而導(dǎo)致某些“消極網(wǎng)民”沉溺于一些碎片化的“垃圾信息”中，而不去關(guān)注那些值得關(guān)注的公共問題。在需要他們表達意見時，他們很自然地選擇對現(xiàn)狀的認(rèn)同。就后者而言，由于缺少公共輿論的制約機制，以及網(wǎng)絡(luò)中人際交往的范圍擴展至陌生人，網(wǎng)民在表達意見時，可能會“肆無忌憚”，以至于在某些網(wǎng)絡(luò)輿論中充斥戾氣。最后，數(shù)字鴻溝使得民意的代表性受限。盡管互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的門檻并不高，但是一些高齡人士、低收入者、文化水平較低者以及殘障人士很難自如地運用網(wǎng)絡(luò)來表達自己的意見。網(wǎng)絡(luò)上意見表達較為活躍的群體主要是青年網(wǎng)民、受過一定教育、有能力和習(xí)慣于使用互聯(lián)網(wǎng)的人。這樣，網(wǎng)絡(luò)民意的代表性就受到很大局限。不僅如此，網(wǎng)民之間也存在表達機會不平等的現(xiàn)象。有些人由于更加熟悉信息技術(shù)或壟斷信息資源，從而成為“信息精英”，其他眾多網(wǎng)民其實只是作為“分母”的“粉絲”，他們在意見表達方面并沒有太大的影響力，很可能會趨于盲從。這一現(xiàn)象在自媒體時代尤為突出。一些網(wǎng)絡(luò)“大V”的微博或微信公眾號“粉絲”動輒成千上萬，甚至上千萬，他們很自然成為信息傳播中的“把關(guān)人”或意見領(lǐng)袖。如果“大V”的意見有失偏頗，就會在相當(dāng)大程度上對眾多網(wǎng)民產(chǎn)生誤導(dǎo)。即使有一些網(wǎng)民要發(fā)表不同的意見，他們的意見也很可能會被淹沒在“大V”的影響力之中。

二、網(wǎng)絡(luò)民主對公共政策合法性的提升

摘要：為實現(xiàn)我國政府在新形勢下提出的構(gòu)建社會主義和諧社會的宏偉目標(biāo)，本文認(rèn)為，應(yīng)對落實其戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具和手段——公共政策的價值理念進行重新梳理和整合，即公共政策應(yīng)在理念上確立以人為本的倫理精神，彰顯社會正義的基本價值，突出其公共性的本質(zhì)特征，強化對弱勢群體的人文關(guān)懷。

關(guān)鍵詞：和諧社會；公共政策；公共服務(wù)；公共利益

Abstract:

TorealizethegreatgoalofbuildingaharmonioussocialistsocietyproposedbytheChinesegovernmentatthenewage,itishighlyrecommendedtoreconsiderandreorganizetheideaofvalueinpublicpolicy,theimportantmeansfortheimplementationofthestrategicgoal.Specifically,publicpolicymustbehumanoriented,andmustembodytheessentialvalueofsocialjustice,highlightitsnatureofpublicity,andstrengthenitscareforthedisadvantagedgroups.

Keywords:aharmonioussociety;publicpolicy;publicservice;publicinterest

構(gòu)建社會主義和諧社會是我國政府在新形勢下提出的宏偉目標(biāo)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，我們就必須對落實其戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具和手段——公共政策的價值理念進行重新的梳理和整合。面對和諧社會這一目標(biāo)，公共政策只有在理念上確立了以人為本的倫理精神，彰顯了社會正義的基本價值，突出了其公共性的本質(zhì)特征，強化了對弱勢群體的人文關(guān)懷，才能正確地引領(lǐng)和有效地推動我國公共政策的不斷創(chuàng)新，從而全面地推進和諧社會理念在各領(lǐng)域、各層面有效地實施和落實。

改革創(chuàng)新是當(dāng)今時代的潮流，是當(dāng)代中國的主旋律，也是推進黨的建設(shè)的強大動力。新時期最鮮明的特點是改革開放。改革開放，不僅使中國人民的面貌、社會主義中國的面貌發(fā)生了歷史性變化，也使中國共產(chǎn)黨的面貌發(fā)生了歷史性變化。事實雄辯地證明，改革開放是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵抉擇，同樣也是決定黨的前途和命運的關(guān)鍵抉擇。黨要始終走在時代前列，就需要以改革創(chuàng)新的精神加強自身建設(shè)；黨只有在改革創(chuàng)新中實現(xiàn)自身的發(fā)展進步，才能更好地引領(lǐng)中國的發(fā)展進步。在改革開放的進程中，我們黨一方面努力讓全國人民切實享受到改革開放的物質(zhì)成果，另一方面高度重視社會主義基本價值的培育和實踐，形成了社會主義核心價值體系，效率、公平、法治、民主、正義等價值理念愈益充分地體現(xiàn)在治黨治國的方略中。所有這些，既是我們黨的執(zhí)政理念，是當(dāng)代中國人民和共產(chǎn)黨人的價值追求，也是黨的建設(shè)改革創(chuàng)新不斷深入進行的基本價值取向。只有堅持這些正確的價值取向，才能使黨的建設(shè)改革創(chuàng)新沿著正確的方向前進，取得更大的成就。

一、黨的建設(shè)改革創(chuàng)新要堅持社會主義核心價值體系

以馬克思主義指導(dǎo)思想、中國特色社會主義共同理想、以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神、社會主義榮辱觀為主要內(nèi)容的社會主義核心價值體系，是人類價值目標(biāo)追求的延續(xù)和發(fā)展，集中反映了社會發(fā)展規(guī)律和中國特色社會主義的本質(zhì)，集中表達了當(dāng)代中國人民所要追求的基本價值理念，集中體現(xiàn)了我國最廣大人民群眾的共同愿望和社會理想。這一核心價值體系，代表了當(dāng)代中國社會總的價值取向，決定著我國社會主義的性質(zhì)方向、發(fā)展模式、制度體制和目標(biāo)任務(wù)，同樣也決定著黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的價值取向。因此，堅持社會主義核心價值體系是黨的建設(shè)的根本要求，也是對黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的質(zhì)的規(guī)定，并為我們檢驗黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的最終成效提供了根本標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)代中國，只有堅持社會主義核心價值體系，才能真正抓住以改革創(chuàng)新精神加強黨的建設(shè)的本質(zhì)，真正保證黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的正確方向。

以改革創(chuàng)新精神推進黨的建設(shè)，就是要走以社會主義核心價值體系引領(lǐng)下的改革創(chuàng)新之路，而不是要改變黨的性質(zhì)、宗旨、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)，也決不是要改掉黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)地位，更不是改掉黨的政治優(yōu)勢和優(yōu)良傳統(tǒng)。從根本上說，是要通過黨的建設(shè)的改革創(chuàng)新，賦予黨的建設(shè)新的時代內(nèi)涵，使黨始終保持先進性，成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心；使黨始終走在時代前列，使黨的全部工作始終符合時代要求和人民期待。

以改革創(chuàng)新精神加強黨的建設(shè)，要始終沿著中國特色社會主義偉大旗幟指引的方向來推進。中國特色社會主義共同理想，是社會主義核心價值的靈魂；中國特色社會主義偉大旗幟，是當(dāng)代中國發(fā)展進步的旗幟。這個共同理想和這面?zhèn)ゴ笃鞄?，既關(guān)系新世紀(jì)新階段我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的前途命運，又為今后黨和國家的各項工作指明了方向，為黨的建設(shè)的改革創(chuàng)新提供了根本指針。因此，要自覺地把它作為開創(chuàng)黨的建設(shè)新局面的行動指南，用中國特色社會主義偉大旗幟統(tǒng)一思想、凝聚力量、推動工作，始終不渝地貫徹執(zhí)行黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗，確保黨的各方面建設(shè)更好地為發(fā)展中國特色社會主義服務(wù)。

以改革創(chuàng)新精神加強黨的建設(shè)，要切實貫徹立足民族特色這一基本原則來探索。堅持以愛國主義為核心的民族精神，堅持以改革創(chuàng)新為核心的時代精神推動中國特色社會主義政治發(fā)展道路越走越寬廣。人類幾千年政治文明史，反復(fù)印證了一個道理：一個國家實行什么樣的政治制度，要與一國的國情相適應(yīng)。在中國的土壤里，要服中國水土，體現(xiàn)中國特色。堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，這也是社會主義價值體系的集中體現(xiàn)。這條道路植根于中華民族幾千年來賴以生存和發(fā)展的廣闊沃土，產(chǎn)生于黨和人民為爭取民族獨立、人民解放和國家富強而進行的偉大實踐，是歷史的選擇、人民的選擇、時代的選擇。如果偏離了這個方向，偏離了這個軌道，就會走進死胡同，沒有出路。因此，黨的建設(shè)的改革創(chuàng)新，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展，向著制度化、規(guī)范化、程序化方向邁進，為黨和國家長治久安提供政治制度保障。

摘要：經(jīng)濟法的產(chǎn)生，昭示著在經(jīng)濟法調(diào)整的領(lǐng)域中，傳統(tǒng)法律價值發(fā)生變化，新的價值形成并具有特殊性。經(jīng)濟法的價值是經(jīng)濟法所構(gòu)筑的法律秩序的目標(biāo)及其在實現(xiàn)過程中所應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則，經(jīng)濟全球化的快速發(fā)展使經(jīng)濟法價值定位于“效益——公正”的價值目標(biāo)是必然的選擇。社會總體公正與社會整體效益相得益彰，確保政府干預(yù)經(jīng)濟建立在法律的秩序范圍內(nèi)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟法價值效益公正定位

經(jīng)濟法是在社會化大生產(chǎn)和壟斷的背景下，由于市場調(diào)節(jié)機制缺陷的日益明顯，市場失靈現(xiàn)象迭出而產(chǎn)生的，它是國家對市場經(jīng)濟進行干預(yù)的產(chǎn)物。美國法學(xué)家龐德說：“在法律史的各個經(jīng)典時期，無論在古代或近代里，對價值準(zhǔn)則的論證、批判或合乎邏輯的適用，都曾是法學(xué)家們的主要活動?！盵1]經(jīng)濟法價值的定位問題是經(jīng)濟全球化時代經(jīng)濟法立法、司法所亟待解決的一個全新課題。本文試圖從我國經(jīng)濟法學(xué)基本理論出發(fā)，分析和論證經(jīng)濟法價值的定位，認(rèn)為經(jīng)濟法的價值應(yīng)定位于“效益———公正”，社會整體效益兼顧社會總體公正是經(jīng)濟法價值的脈絡(luò)。

一、價值——法的價值——經(jīng)濟法的價值

價值，本是一個經(jīng)濟學(xué)概念，馬克思認(rèn)為，價值是凝結(jié)在商品中的無差別的人類勞動，然而其應(yīng)用范疇已超出了它的原有領(lǐng)域。一直以來，“價值”一詞都在一種很寬泛而又很模糊不清的意義上被學(xué)者們所使用著。現(xiàn)在看來比較大眾化的觀點是客體對主體的滿足程度，它反映了客體呈現(xiàn)給主體的客觀屬性，包含了主體對客體的評價。價值的前提是人的需要，沒有人的需要，價值就不可能得以體現(xiàn)，就沒有價值問題。

法律價值是法律對社會主體的需要和利益的滿足，即法律社會主體生存和發(fā)展所具有的積極作用和意義。有學(xué)者給法的價值這樣定義：法的價值是以法與人的關(guān)系為基礎(chǔ)的，法對于人所具有的意義，是法對于人的需要的滿足。筆者對這種定義不敢茍同，但認(rèn)為有其可取性，因為它突出了法存在的根本要義。從法理學(xué)來講，法的價值，是關(guān)于法的目標(biāo)、理想或主要功能作用的抽象，是法律科學(xué)的基本范疇之一。法律價值是一個動態(tài)的社會歷史范疇，同時又是一個多層次、多元的體系。平等、公平、正義、安全秩序和效益等都是法律的價值目標(biāo)。在所有這些價值目標(biāo)中，效益與公正（即公平和正義）具有重要的地位。經(jīng)濟效益是效益在社會經(jīng)濟生活中的體現(xiàn)，它反映了一個社會的生產(chǎn)力狀況，決定了一個社會現(xiàn)代化程度的高低。社會公正反映了社會評價水平的發(fā)展?fàn)顩r和民眾利益的滿足程度的高低，它同樣是判定社會現(xiàn)代化水平不可或缺的重要因素。

黨的十七大不僅闡明了中國特色社會主義理論體系在馬克思主義理論體系中的地位，而且闡明了科學(xué)發(fā)展觀在中國特色社會主義理論體系中的地位，把科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想與鄧小平理論、“三個代表”重要思想并列為中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，作為這個科學(xué)理論體系的最新成果，并且再次強調(diào)科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，全面闡述了以人為本的豐富內(nèi)涵。以人為本是貫穿十七大報告的一條紅線，它豐富了2020年全面建成小康社會的目標(biāo)，貫穿于經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、黨的建設(shè)乃至國防和軍隊建設(shè)、祖國統(tǒng)一、外交政策等各個方面，成為十七大報告的耀眼亮點。

一、以人為本是馬克思主義價值觀的核心思想

馬克思主義是關(guān)于人類解放道路的理論。馬克思在《1844年經(jīng)濟學(xué)哲學(xué)手稿》中指出：“共產(chǎn)主義是私有財產(chǎn)即人的自我異化的積極的揚棄，因而是通過人并且為了人而對人的本質(zhì)的真正占有；因此，它是人向自身、向社會的（即人的）人的復(fù)歸，這種復(fù)歸是完全的、自覺的而且保存了以往發(fā)展的全部財富的。”在標(biāo)志著馬克思主義誕生的代表作《共產(chǎn)黨宣言》里，馬克思、恩格斯用一句話概括了共產(chǎn)主義社會的本質(zhì)特征：它“將是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件。”恩格斯在逝世前不久寫的一封信里說，如果要用最精練的語言來概括未來新社會的特征，那么最合適的就是這句話。馬克思更多的是用這樣的概念來指他們?yōu)橹畩^斗的新社會：“自由人的聯(lián)合體”，“一切人自由全面發(fā)展的社會”。他還在《資本論》的第一部手稿中，按照人的解放程度，把整個人類社會的發(fā)展過程劃分為三個階段：人的依賴關(guān)系是最初的社會形態(tài)，以物的依賴性為基礎(chǔ)的人的獨立性是第二大形態(tài)，建立在個人全面發(fā)展和他們共同的社會生產(chǎn)能力成為他們的社會財富這一基礎(chǔ)上的自由個性是第三個階段。恩格斯在馬克思主義的又一主要代表作《社會主義從空想到科學(xué)的發(fā)展》中，也把共產(chǎn)主義社會的特征概括為：到那時，“人們周圍的、至今統(tǒng)治著人們的生活條件，現(xiàn)在卻受到人們的支配和控制，人們第一次成為自然界的自覺的和真正的主人，因為他們已經(jīng)成為自己的社會結(jié)合的主人了?！笨梢?，馬克思主義的創(chuàng)始人始終把人類的解放程度作為社會進步的根本標(biāo)尺。這充分表明，以人為本是馬克思主義價值觀的核心思想，它與肯定人民群眾創(chuàng)造歷史的決定作用的馬克思主義歷史觀是內(nèi)在統(tǒng)一的。

社會主義一開始是作為一種價值理想提出來的?？茖W(xué)社會主義使美好的價值追求建立在對社會發(fā)展客觀規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識的基礎(chǔ)上，有了實現(xiàn)的可能性。制度是價值的外化、價值的軀殼，而價值是制度的靈魂。制度失去了價值理想就會“失魂落魄”，失去意義，徒具形式。堅持人民本位的價值取向，就是要以當(dāng)前歷史條件下中國人民整體利益的最大化和具體利益沖突的最小化作為價值目標(biāo)來改革和設(shè)計制度，制定政策。建設(shè)一個人民群眾的主動性、積極性、創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮，人民群眾當(dāng)家作主，人人享有美好生活的和諧社會，這正是世世代代社會主義者所不懈追求的共同理想。

二、國家本位的價值定位是對馬克思主義的誤讀

但是，我們對社會主義的價值定位一度曾陷入國家本位的誤區(qū)，即把國家利益、國家權(quán)威置于至高無上的地位，而忽視了它們對于人民利益、人民權(quán)力的從屬地位。這個認(rèn)識誤區(qū)來自一定歷史條件下對馬克思、恩格斯、列寧的誤讀。

編者按：本文主要從終身教育思潮散點透視；成人高教的價值定位；成人高等教育現(xiàn)狀剖析進行論述。其中，主要包括：終身教育已成為國際教育領(lǐng)域中影響最大、傳播最廣的一種教育理念和思潮、信息化時代的到來，社會經(jīng)濟的發(fā)展、時空的整體性、終身教育強調(diào)教育應(yīng)當(dāng)面向全體人員、終身教育是旨在促進人發(fā)展的教育、終身教育具有整體性、全體性、主體性的特點、弄清終身教育與終身學(xué)習(xí)的聯(lián)系與區(qū)別、終身教育，終身學(xué)習(xí)的思想從80年代初傳入中國、成人教育在終身教育體系中的特殊的無可替代的決定性作用、我國國民的受教育程度與世界的平均發(fā)展水平仍有較大的差距、目前我國成人高等教育教育層次單一，成高普教化現(xiàn)象嚴(yán)重、兩者相互依存相互促進，合作中包含著競爭等，具體請詳見。

【內(nèi)容提要】成人高等教育在構(gòu)造終身教育體系中具有特殊的不可替代的作用。我們應(yīng)重新審視終身教育的特質(zhì)，把握成人高教的價值定位，并據(jù)此剖析目前運作現(xiàn)狀，努力為發(fā)揮成人高教的現(xiàn)實的可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?，提供新的思路和運作策略。

【摘要】終身教育

自從20世紀(jì)60年代聯(lián)合國教科文組織成人教育局局長、法國成人教育家保羅·朗格朗提出終身教育提案以來，聯(lián)合國教科文組織大力倡導(dǎo)和不遺余力地推動，終身教育已成為國際教育領(lǐng)域中影響最大、傳播最廣的一種教育理念和思潮，成為全球性教育改革與發(fā)展的核心主題，并以其強勁的發(fā)展態(tài)勢，作用于知識經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因而，如何真正做到將成人高等教育置于終身教育的大背景中加以審視，如何在概念和內(nèi)涵上做出新的突破性認(rèn)識，如何在具體的實踐活動中彰顯終身教育的活力和精髓，無疑具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、終身教育思潮散點透視

信息化時代的到來，社會經(jīng)濟的發(fā)展，國際社會交往的擴大，正在改變并將繼續(xù)改變?nèi)藗兊墓ぷ?、學(xué)習(xí)和生活方式，人們必然要求不斷提高自身的工作、學(xué)習(xí)、生活的質(zhì)量，這些變化對人的發(fā)展和教育提出了新的要求，其中最根本的一個方面，就是要打破傳統(tǒng)的學(xué)校教育在教育對象、教育時間、教育空間方面的限定，使教育在任何時間、空間上面向任何人，使教育在縱向與橫向兩個方面上貫穿人的一生，即逐步確定終身教育的形態(tài)。按照聯(lián)合國教科文組織和國際教育界的共識，那種認(rèn)為青少年時期學(xué)習(xí)的知識可以終身受用，因而把人的一生劃分接受教育期和職業(yè)活動期的想法和做法，已遠遠不符合現(xiàn)代生活的實際和未來社會的需要。人類知識增長速度之快，更新周期之短，與人在校學(xué)習(xí)時間有限的矛盾更加激烈，已成為一個不爭的事實。教育從來沒有像今天這樣成為關(guān)系人類生存命運的重要前提，學(xué)習(xí)也從來沒有像現(xiàn)在這樣成為一個人最基本的生存能力。學(xué)習(xí)已成為每個人乃至整個社會開啟心靈之窗、富裕之門的鑰匙。從某種意義上，無論對社會還是個人而言，終身學(xué)習(xí)都是一種回報無限的必不可少的投資。為了適應(yīng)科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展和不斷加快的知識更新進程，適應(yīng)國際化、信息化、知識化的世界發(fā)展趨勢，終身學(xué)習(xí)成為必然選擇，并具有劃時代的教育指導(dǎo)意義。

《稅收基本法》已經(jīng)列入中國全國人大的立法規(guī)劃，長久以來稅收領(lǐng)域法律層次偏低的“法律倒置”現(xiàn)象有望就此解決?！抖愂栈痉ā返闹贫▽㈤_啟中國稅收法治的新紀(jì)元，標(biāo)志著中國稅收法治建設(shè)的重大發(fā)展。它對于規(guī)范征稅權(quán)力，保障納稅人合法權(quán)益，加強和完善稅收法治有著重要的意義。然而，在沸沸揚揚的立法建議和制度設(shè)計中，《稅收基本法》中仍存在著諸多基本問題需要厘清。

在中國的立法體系中，全國人大及其常委會都有權(quán)制定法律，其效力低于憲法而高于國務(wù)院制定的行政法規(guī)。但全國人大和全國人大常委會之間制定的法律又有所不同，全國人大制定的法律，稱為基本法，而全國人大常委會制定的是普通法。前者的效力要高于后者。然而，“基本法”是在法理上的一種稱謂，表明其效力上不同于普通法。但在中國的立法實踐中，全國人大的立法文件很少冠以“基本法”的字樣，因為只要是全國人大制定的法律無需標(biāo)注“基本法”，在正式公布的法律文本中都有“某屆全國人大某次會議通過”的明示，其意自現(xiàn)、不言自明。相反有“基本法”的字樣反而是畫蛇添足。如果刻意為之，則會出現(xiàn)所有全國人大制定的法律都稱為《……基本法》，所有的全國人大常委會制定的法律都稱為《……普通法》的局面。這會造成立法資源的浪費。全國人大立法不使用“基本法”字樣作為立法技術(shù)上的處理，在我國已經(jīng)形成了立法慣例。[2]而此次已經(jīng)列入立法規(guī)劃的稅收立法中，人們眾口一詞稱為《稅收基本法》，其用心良苦、誠心可鑒。其目的是為了明確立法主體，以解決我國以往稅收立法效力等級過低的問題。但筆者認(rèn)為，這大可不必。這樣有悖于我國長久以來形成的立法慣例，與已經(jīng)出臺的稅收立法不相銜接。因為，在我國現(xiàn)行稅制體系中，全國人大及其常委會制定的《個人所得稅法》、《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《稅收征收管理法》三部法律中就沒有標(biāo)明“基本法”或“普通法”的字樣。不僅如此，這也與其他同一效力層級的民事立法、行政立法不相協(xié)調(diào)，因為我國全國人大制定的民法或行政法等規(guī)范性文件也未使用過“基本法”的字樣，如我國于1986年出臺的民事方面的基本法律，就稱為《民法通則》?！盎痉ā边@個詞不宜隨意在法律文件中使用。在德國，基本法的稱謂是特定的，即指憲法，因此，其憲法在立法文件中稱為基本法。其它立法是不能使用“基本法”稱謂的。在稅收領(lǐng)域的立法，其稅收法典被稱為《德國稅收通則》。總之，《稅收基本法》的稱謂不應(yīng)出現(xiàn)在將來全國人大制定的稅收法律文件中。根據(jù)我國立法實踐并結(jié)合德國的立法經(jīng)驗，將來全國人大制定的稅收基本法可以改稱為《稅收通則》。

《稅收通則》作為一項重大的立法工程，是中國稅收立法的初步嘗試。對此，國內(nèi)稅法學(xué)者和專家紛紛提出了非常有價值的構(gòu)想和設(shè)計。然而，在建構(gòu)《稅收基本法》之前，更重要的基礎(chǔ)性工作是如何對《稅收通則》進行正確的價值定位。

首先，所謂《稅收通則》，既是稅法體系的主體和核心，又是憲法統(tǒng)領(lǐng)下的一個部門法律文件。

《稅收通則》作為稅法領(lǐng)域內(nèi)的基本法，是整個稅法體系的靈魂，是稅收的一般性法律規(guī)范。其范圍包括稅收法律的一切基本內(nèi)容，包括稅收的基本原則和稅收的基本制度。同時，作為部門法，《稅收通則》的制定必然遵循中國現(xiàn)行的憲政體制下的立法規(guī)范，而且《稅收通則》的一些根本問題只能通過憲法的修改和完善加以解決。如稅收法定原則、稅收民主監(jiān)督原則，在租稅國家屬于憲法原則，需要在憲法中明確規(guī)定；再如納稅人的主體地位的缺失緣于我國憲法中只有公民納稅義務(wù)的片面規(guī)定。這些問題將寄托于中國憲法的完善機制，《稅收通則》難堪此任。目前，有些熱心于稅收基本法的學(xué)者和專家對《稅收通則》寄予太多的期望，使得《稅收通則》不能承受之重，有人甚至在《稅收通則》中設(shè)計稅務(wù)警察、稅務(wù)法院、稅務(wù)檢察院等機構(gòu)，以解決稅收執(zhí)法不利的問題，這一設(shè)想的可行性暫且不論，這一制度設(shè)計已經(jīng)觸及到中國國家機構(gòu)的憲政問題，已經(jīng)大大超出了一部基本法的權(quán)限范圍。

稅收方面重大的根本原則應(yīng)當(dāng)訴諸憲法，先立憲后治稅，這是法治國家應(yīng)有的法律邏輯。沒有憲法依據(jù)的《稅收通則》，就缺乏效力基礎(chǔ)。因為我國的基本法都是根據(jù)憲法制定的。從這個意義上說，在我國稅收的憲法規(guī)范嚴(yán)重缺失的情況下，制定《稅收通則》似乎有些操之過急。當(dāng)然，不可否認(rèn)，《稅收通則》的出臺的確是現(xiàn)實所需，而我國數(shù)次修憲又從來都無視稅收入憲的現(xiàn)實要求。等到稅收入憲后再制定《稅收通則》又令人急不可待。這一現(xiàn)實矛盾如何解決？筆者認(rèn)為，稅法學(xué)界應(yīng)當(dāng)極力促成下次全國人大的修憲并將稅收原則納入憲法中，并可同時或稍后通過《稅收通則》。