一、民國(guó)時(shí)期對(duì)憲法監(jiān)督模式的探索

自近代憲政以來(lái)，為確保憲法至上原則的實(shí)現(xiàn)，我們對(duì)憲法監(jiān)督模式進(jìn)行了艱難探索。由于憲法解釋權(quán)的歸屬問(wèn)題是建立憲法監(jiān)督制度的關(guān)鍵性的法律前提，因此，我們對(duì)憲法監(jiān)督模式的探討集中在應(yīng)由何種機(jī)關(guān)擔(dān)任憲法解釋這個(gè)問(wèn)題上，主要包括兩種方式：

1.采用美國(guó)模式，由司法機(jī)關(guān)實(shí)施憲法監(jiān)督。民國(guó)初期，在正式起草憲法之前，王寵惠發(fā)表了《中華民國(guó)憲法芻議》，分析了兩種憲法監(jiān)督模式，“謂法院對(duì)于法律抵觸憲法之問(wèn)題，無(wú)權(quán)以解釋者，為歐洲大陸法派。其意若曰，法律之有效無(wú)效，每與一國(guó)政治有關(guān)。當(dāng)立法之始，立法機(jī)關(guān)對(duì)于憲法固已完全解釋之矣，使其為抵觸憲法之法律也，則立法機(jī)關(guān)必不決議之。換言之，立法機(jī)關(guān)所決議之法律而經(jīng)正式公布，必其無(wú)抵觸憲法者也。謂法院對(duì)于法律抵觸憲法之問(wèn)題，有權(quán)以解釋之者，為美派”?！懊琅芍苑磳?duì)歐洲大陸派之主張有三。立法機(jī)關(guān)不宜自行解決其所定之法律是否抵觸憲法，一也；議員數(shù)年一易，對(duì)于憲法恐難有劃一之解釋?zhuān)?；法律一?jīng)決議公布后，若果與憲法抵觸而法院無(wú)權(quán)以判決之，恐無(wú)補(bǔ)救之余地，三也。且也，若法院無(wú)解釋?xiě)椃ㄖ畽?quán)，則法律抵觸憲法時(shí)，無(wú)人為之監(jiān)護(hù)，而憲法之效力遂不能獨(dú)伸，甚非所以保障憲法之道也?！狈ㄔ航忉?xiě)椃ā安粠缀醴ㄔ褐畽?quán)獨(dú)優(yōu)秀，而司法機(jī)關(guān)且立于立法機(jī)關(guān)之上，而可以凌轢立法權(quán)乎？曰，是不然。夫解釋云者，與取消迥異，不可不辯也。夫法院解釋?xiě)椃ㄖ畣?wèn)題，純?nèi)挥墒聦?shí)發(fā)生，非無(wú)端而解釋也。蓋必有一定之案件，爭(zhēng)辯于抵觸憲法或不抵觸憲法之間，而法院乃不得不行使職權(quán)，以判決法律之是否有效，此其所以異于取消也。至若取消之權(quán)，惟立法機(jī)關(guān)有之。是故命令而抵觸法律或憲法也，則國(guó)會(huì)有權(quán)質(zhì)問(wèn)政府，而使之取消。法律而抵觸憲法也，國(guó)會(huì)亦有權(quán)決議一法律以廢止之，此取消之權(quán)也?！瓫r乎立法機(jī)關(guān)于立法時(shí)，猶可為抽象之解釋。與法院之對(duì)于案件發(fā)生時(shí)，始為具體之解釋者，仍屬并行不悖，然則立法無(wú)失權(quán)之患，司法有匡救之美，不亦善乎？”[2]由此他得出結(jié)論，“吾國(guó)宜宗美派，以解釋?xiě)椃?quán)委之于法院。且以明文規(guī)定于憲法，以為憲法之保障”。

同一時(shí)期由畢葛德草擬的《中華民國(guó)憲法草案》也對(duì)美國(guó)的憲法監(jiān)督模式倍加贊賞，“美國(guó)憲法之制作者所注意者，乃設(shè)法取消違憲之法律，使歸于無(wú)效耳。其結(jié)果也，使全國(guó)之法官，以取消違憲之法律為己任。故法庭執(zhí)行之法律，胥以憲法所裁制者為依歸也。以法官為法律之保障，乃唯一之善制”。[3]

國(guó)民政府時(shí)期，1932年12月，國(guó)民黨召開(kāi)四屆三中全會(huì)提出了“集中國(guó)力挽救危亡案”，準(zhǔn)備在中國(guó)實(shí)行憲政。國(guó)民政府的憲法草案研究程序明確提出了“憲法解釋權(quán)應(yīng)屬何種機(jī)關(guān)？我們看各國(guó)的憲法，關(guān)于憲法的解釋權(quán)，有屬于國(guó)會(huì)的，有屬于普通法院的，還有特別設(shè)立憲法法院，專(zhuān)作憲法解釋工作的。將來(lái)我們的憲法解釋權(quán)，是屬于國(guó)民大會(huì)呢？還是屬于司法法院呢？還是特設(shè)憲法法院呢？請(qǐng)大家斟酌”。1937年，國(guó)民黨制定《中華民國(guó)憲法草案》（五五憲草），規(guī)定憲法之解釋權(quán)歸司法院。1946年1月召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議確立了與五五憲草中的總統(tǒng)獨(dú)裁制截然不同的體制，總統(tǒng)處于虛尊的地位，不負(fù)實(shí)際的政治責(zé)任，行政院與立法院的關(guān)系類(lèi)似于責(zé)任內(nèi)閣與議會(huì)的關(guān)系，這次修正又把憲法的解釋權(quán)交給了法院。

2.由專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施憲法監(jiān)督。民國(guó)初期，國(guó)民黨在其憲法主張中明確了憲法解釋權(quán)應(yīng)屬于專(zhuān)門(mén)設(shè)立的機(jī)關(guān)，“彈劾國(guó)務(wù)員，限于違憲行為，則彈劾之審判，乃判定其行為是否違憲。質(zhì)而言之，實(shí)解釋?xiě)椃ㄖ庵家??！惫蚀朔N審判權(quán)應(yīng)屬于何種機(jī)關(guān)，是一個(gè)大問(wèn)題。如果把它賦予了司法機(jī)關(guān)，那么就會(huì)破壞權(quán)力之間的制衡，因?yàn)殡m然司法獨(dú)立，但司法決非在立法和行政之上；如果把這種權(quán)力賦予參議院，（美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)）也有弊端：一是如果國(guó)務(wù)員與參議院串通，可以任意蹂躪憲法；二是參議院是一個(gè)政治機(jī)關(guān)，難以嚴(yán)密之法律眼光，下正當(dāng)解釋。故審判國(guó)務(wù)員彈劾案，以另行組織一專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)為宜。梁?jiǎn)⒊瑪M中華民國(guó)憲法草案也規(guī)定：“憲法有疑義，由顧問(wèn)院解釋之，憲法上之權(quán)限爭(zhēng)議，由國(guó)家顧問(wèn)院裁判之。顧問(wèn)員不得兼為兩院議員或國(guó)務(wù)員。”

眾所周知，會(huì)計(jì)信息是一種重要的社會(huì)資源，經(jīng)常被用于合理配置社會(huì)資源，加強(qiáng)企業(yè)治理，服務(wù)于國(guó)家宏觀的調(diào)控，但是，這些功能取決于會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。在當(dāng)今社會(huì)，根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量令人擔(dān)憂(yōu)，許多人將其歸咎于會(huì)計(jì)師和注冊(cè)會(huì)計(jì)師所謂的“會(huì)計(jì)師信譽(yù)危機(jī)”。信譽(yù)無(wú)疑是會(huì)計(jì)信息質(zhì)量建立的重要因素之一，但有效的會(huì)計(jì)監(jiān)督才是保障會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的主要手段。因此，該文通過(guò)探討會(huì)計(jì)管理體系與會(huì)計(jì)監(jiān)督模式的關(guān)系，重點(diǎn)查找并分析我國(guó)現(xiàn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督中的主要問(wèn)題，從而尋求合理的會(huì)計(jì)監(jiān)督模式，促進(jìn)會(huì)計(jì)信息的有效運(yùn)用，使會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量得到保證。

1會(huì)計(jì)管理體系和會(huì)計(jì)監(jiān)督模式

1.1會(huì)計(jì)管理體系。會(huì)計(jì)管理體系是指某一國(guó)家或地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)自己所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為參與、干預(yù)、控制會(huì)計(jì)活動(dòng)而做出的一系列制度和機(jī)制上的安排，以及為此所制定的一系列的會(huì)計(jì)行為準(zhǔn)則，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理組織并規(guī)定會(huì)計(jì)人員的權(quán)利義務(wù)。會(huì)計(jì)管理體系取決于所處的社會(huì)環(huán)境，特別是經(jīng)濟(jì)體制。會(huì)計(jì)管理體系一般可以分為3種：①自我管理型的管理體系，其特點(diǎn)是：由非政府會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)全國(guó)會(huì)計(jì)工作，包括制定會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、制度，組織會(huì)計(jì)學(xué)科研究，實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督措施等，經(jīng)濟(jì)組織管理所轄的會(huì)計(jì)人員；政府則很少干預(yù)會(huì)計(jì)活動(dòng)，除必要立法外，基本由會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體自行管理會(huì)計(jì)活動(dòng)。②政府主導(dǎo)型的管理系統(tǒng)，其特點(diǎn)是：政府負(fù)責(zé)國(guó)家會(huì)計(jì)事務(wù)，而非政府會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)則是通過(guò)建議的方式來(lái)影響政府的會(huì)計(jì)政策的制定；會(huì)計(jì)監(jiān)督的主要目的是維護(hù)政府的利益，保證國(guó)家的財(cái)政收入；由會(huì)計(jì)組織負(fù)責(zé)管理所轄的會(huì)計(jì)人員；③政府強(qiáng)制型的管理體系，其特點(diǎn)是：政府全面負(fù)責(zé)國(guó)家會(huì)計(jì)事務(wù)，由政府制定統(tǒng)一的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及制度，由政府負(fù)責(zé)對(duì)會(huì)計(jì)人員的管理；政府負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)監(jiān)督，在這種體系下，政府也在一定程度上制約了會(huì)計(jì)的學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)。1.2會(huì)計(jì)監(jiān)督。會(huì)計(jì)監(jiān)督是指會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)活動(dòng)過(guò)程及結(jié)果的再管理和再監(jiān)督。其實(shí)質(zhì)是一種管理活動(dòng)。根據(jù)監(jiān)督主體的不同，會(huì)計(jì)監(jiān)督也可以分為3種模式：社會(huì)監(jiān)督，國(guó)家主導(dǎo)監(jiān)督和國(guó)家強(qiáng)制監(jiān)督。這3種會(huì)計(jì)監(jiān)督模式相輔相成，形成了一個(gè)國(guó)家的會(huì)計(jì)監(jiān)督模式。根據(jù)監(jiān)督的不同運(yùn)行機(jī)制，包括3種具體形式：①社會(huì)監(jiān)督為主導(dǎo)的監(jiān)督模式，其特點(diǎn)是：指會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)依法對(duì)委托單位的會(huì)計(jì)行為進(jìn)行監(jiān)察，從而提出客觀全面有針對(duì)性意見(jiàn)的一種監(jiān)督形式，注冊(cè)會(huì)計(jì)師監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)，政府負(fù)責(zé)處罰違法違規(guī)行為；一方面，由注冊(cè)會(huì)計(jì)師監(jiān)督單位，另一方面監(jiān)督單位的治理結(jié)構(gòu)。②國(guó)家監(jiān)督為主導(dǎo)的監(jiān)督模式，其特點(diǎn)是：強(qiáng)調(diào)政府在會(huì)計(jì)監(jiān)督模式中的主導(dǎo)作用，目的是社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的不足進(jìn)行彌補(bǔ)；由社會(huì)組織負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)監(jiān)督；并對(duì)企業(yè)在公司治理結(jié)構(gòu)方面實(shí)施監(jiān)督。③政府強(qiáng)制監(jiān)督模式，其特點(diǎn)是：強(qiáng)調(diào)政府對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立地位，社會(huì)監(jiān)督和企業(yè)自我監(jiān)督作為對(duì)政府監(jiān)督的補(bǔ)充及延續(xù)。1.3會(huì)計(jì)管理體系與會(huì)計(jì)監(jiān)督模式的關(guān)系。會(huì)計(jì)監(jiān)督模式作為會(huì)計(jì)管理體系的一個(gè)重要組成部分，而又取決于國(guó)家會(huì)計(jì)管理體系。一個(gè)國(guó)家推行哪一種會(huì)計(jì)監(jiān)督模式往往取決于政府在整個(gè)會(huì)計(jì)監(jiān)督管理體制中的地位，政府強(qiáng)制性的強(qiáng)弱也造就了3種會(huì)計(jì)監(jiān)督模式所對(duì)應(yīng)的會(huì)計(jì)管理體制。一個(gè)國(guó)家所采用的會(huì)計(jì)監(jiān)管模式往往反映了其會(huì)計(jì)管理體系。會(huì)計(jì)管理體系是受制于社會(huì)環(huán)境，特別是經(jīng)濟(jì)環(huán)境，所以當(dāng)一個(gè)國(guó)家的社會(huì)環(huán)境，特別是經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)監(jiān)督模式的變化，甚至是會(huì)計(jì)管理體系的變革。

2我國(guó)現(xiàn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督模式存在的問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)督模式雖然已經(jīng)存在，但面對(duì)利益的驅(qū)使，仍會(huì)存在會(huì)計(jì)工作秩序混亂、會(huì)計(jì)信息失真，會(huì)計(jì)賬務(wù)違規(guī)違紀(jì)、弄虛作假的現(xiàn)象，極大程度上損害了投資者、債權(quán)人以及社會(huì)公眾的權(quán)益，乃至破壞了經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展規(guī)劃。為了完善會(huì)計(jì)信息，監(jiān)督會(huì)計(jì)活動(dòng)，我國(guó)已建立內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督相結(jié)合的會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)的會(huì)計(jì)制度是由政府會(huì)計(jì)監(jiān)管部門(mén)對(duì)各單位的會(huì)計(jì)活動(dòng)的情況進(jìn)行監(jiān)管。我國(guó)的會(huì)計(jì)監(jiān)督和會(huì)計(jì)管理體系之間關(guān)系緊密，會(huì)計(jì)監(jiān)督是會(huì)計(jì)管理體系的必要組成部分之一，而會(huì)計(jì)監(jiān)督與會(huì)計(jì)管理制度相輔相成。但是目前，仍然存在以下一些主要問(wèn)題。2.1會(huì)計(jì)監(jiān)督實(shí)施主體職責(zé)劃分不明確。會(huì)計(jì)監(jiān)督出現(xiàn)多部門(mén)管理的問(wèn)題，審計(jì)，財(cái)政，稅務(wù)，工商行政管理部門(mén)（包括政府授權(quán)機(jī)構(gòu)），中央銀行，政府控制的國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)和金融機(jī)構(gòu)等在法律上都被賦予了監(jiān)督會(huì)計(jì)信息的職責(zé)。可以看出，會(huì)計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)是多重監(jiān)督。但是，多重監(jiān)督方式存在2個(gè)問(wèn)題：①各部門(mén)（組織）的職責(zé)重疊，主要的監(jiān)督部門(mén)和次要部門(mén)混合起來(lái)，有關(guān)部門(mén)難以協(xié)調(diào)一致，最終導(dǎo)致監(jiān)督無(wú)效。②政府監(jiān)督的效率低下，違法者被發(fā)現(xiàn)和查處的幾率較低，不可避免地使會(huì)計(jì)領(lǐng)域的違法行為逃脫處罰。2.2政府會(huì)計(jì)監(jiān)督范圍的差異。應(yīng)該討論兩個(gè)問(wèn)題：政府會(huì)計(jì)監(jiān)督的主要內(nèi)容是什么？應(yīng)該監(jiān)督客體什么？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家，一般來(lái)說(shuō)，監(jiān)督的主要是受監(jiān)督對(duì)象的活動(dòng)的結(jié)果，即以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告為主的監(jiān)督會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。另一方面，我國(guó)的會(huì)計(jì)管理體制在具體的管理模式上主要表現(xiàn)在企業(yè)會(huì)計(jì)（主要是國(guó)有企業(yè)會(huì)計(jì)）和財(cái)政撥款的行政、事業(yè)單位會(huì)計(jì)組織管理形式、規(guī)則上的制度安排。對(duì)其他組織來(lái)說(shuō)，監(jiān)督主要是通過(guò)制定會(huì)計(jì)法規(guī)、準(zhǔn)則和相關(guān)會(huì)計(jì)制度來(lái)實(shí)施的，以要求會(huì)計(jì)主體依法提供真實(shí)，完整的會(huì)計(jì)信息。在我國(guó)，政府的會(huì)計(jì)監(jiān)督內(nèi)容主要體現(xiàn)在監(jiān)督對(duì)象的會(huì)計(jì)活動(dòng)過(guò)程，重點(diǎn)監(jiān)督的是會(huì)計(jì)材料、會(huì)計(jì)處理方法和會(huì)計(jì)人員。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》等有關(guān)規(guī)定，我國(guó)已建立內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督三位一體的監(jiān)督機(jī)制，國(guó)家要對(duì)政府機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體，國(guó)有企業(yè)，事業(yè)單位，公共機(jī)構(gòu)等組織進(jìn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督。廣泛的監(jiān)督范圍使政府無(wú)法完全體現(xiàn)自己的意愿，有效的會(huì)計(jì)監(jiān)管困難重重。即使政府設(shè)法做到這一點(diǎn)，當(dāng)會(huì)計(jì)信息扭曲的時(shí)候，成本就會(huì)過(guò)高，從而導(dǎo)致監(jiān)督的不足。2.3政府會(huì)計(jì)監(jiān)督責(zé)任未落實(shí)責(zé)任制度不完善，未能建立和落實(shí)質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任制，是監(jiān)管不力，監(jiān)督不當(dāng)?shù)闹匾?。例如，企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告批準(zhǔn)后出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題的，監(jiān)事會(huì)的責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定。

3結(jié)論

本文作者：馬月娥工作單位：浙江浙臨律師事務(wù)所

憲法監(jiān)督是指特定的司法機(jī)關(guān)依據(jù)一定的程序，審查和裁決法律、法規(guī)和行政命令等規(guī)范行文件是否合憲法，以維護(hù)憲法的權(quán)威、保證憲法的實(shí)施和保障公民憲法權(quán)利的制度。目前幾乎所有的國(guó)家都有自己的憲法監(jiān)督制度，以此來(lái)維持憲法秩序，保障公民權(quán)利。

一、憲法監(jiān)督模式

（一）國(guó)外典型的憲法監(jiān)督模式

1．美國(guó)的普通法院附帶審查模式。普通法院附帶審查也稱(chēng)司法審查模式，是指普通司法機(jī)關(guān)在審理具體案件過(guò)程中，對(duì)涉訟的法律和行政法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查、裁決的一種憲法監(jiān)督模式。這種憲法監(jiān)督模式由美國(guó)創(chuàng)立，1983年，美國(guó)聯(lián)邦最高院對(duì)馬伯里訴麥迪遜一案作出判決，該判決指出：解釋法律的權(quán)限屬于司法部門(mén)的領(lǐng)域，是司法部門(mén)的業(yè)務(wù)，與憲法相抵觸的法律無(wú)效，由此開(kāi)創(chuàng)了由普通法院進(jìn)行憲法監(jiān)督的模式。2．德國(guó)的憲法法院專(zhuān)門(mén)審查模式。憲法法院專(zhuān)門(mén)審查是指由憲法法院這一專(zhuān)設(shè)的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)審查、裁決違憲案件的憲法監(jiān)督模式。這種模式由奧地利在1920年首創(chuàng)。從德國(guó)的憲法法院的組成來(lái)看，其主要由16名法官組成，法官由國(guó)會(huì)選舉產(chǎn)生。在監(jiān)督方式上，其主要有3種監(jiān)督方式：第一，具體審查，對(duì)具體的爭(zhēng)訟案件進(jìn)行審查；第二，抽象審查，對(duì)具體的法律法規(guī)和其他法律性文件在生效之前進(jìn)行審查。第三，憲法控訴，公民在用盡一切法律手段之后，仍然認(rèn)為其憲法權(quán)利受到侵害，其還可向憲法法院提起控訴要求其保護(hù)憲法權(quán)利。3．英國(guó)的議會(huì)與普通法院并行審查模式。議會(huì)與普通法院并行審查模式是指一國(guó)的憲法監(jiān)督權(quán)由議會(huì)和普通法院共同行使，它們根據(jù)法律規(guī)定或國(guó)家認(rèn)可的權(quán)限、程序和方式監(jiān)督憲法實(shí)施的一種模式。這一模式的特點(diǎn)是監(jiān)督主體的雙重性，即議會(huì)和普通法院，二者各自實(shí)施不同的監(jiān)督。就議會(huì)來(lái)說(shuō)，其主要職責(zé)有：通過(guò)事先審查的方式審查議會(huì)立法的合憲性；通過(guò)質(zhì)詢(xún)、辯論的方式審查行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、行政規(guī)章和具體的行政行為的合憲性及合法性；議會(huì)上議院審查下議院提出的彈劾案以及普通民、刑事上訴案件。普通法院主要負(fù)責(zé)公民因基本權(quán)利受到侵害而提起的訴訟案件。

（二）我國(guó)的憲法監(jiān)督模式

——**市國(guó)稅局實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督科學(xué)化精細(xì)化管理

“四五”普法的五年中，**市國(guó)稅局確立了“以信息化為依托、預(yù)防為主、實(shí)時(shí)監(jiān)控、全面監(jiān)督、糾追并舉”的稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督新思路，通過(guò)流程化管理、信息化運(yùn)作，使稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督滲透到稅收業(yè)務(wù)工作的各個(gè)崗位、各個(gè)環(huán)節(jié)，促進(jìn)了規(guī)范執(zhí)法與優(yōu)化服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，有力地推進(jìn)了依法治稅。

一、以人控為著力點(diǎn)，全面推行《稅收?qǐng)?zhí)法檢查作業(yè)指導(dǎo)書(shū)》，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化。 五年來(lái)，**市國(guó)稅局把深化執(zhí)法監(jiān)督作為推進(jìn)依法治稅的突破口，導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理的先進(jìn)理念，從確定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)入手，制定《**市國(guó)家稅務(wù)局稅收?qǐng)?zhí)法檢查作業(yè)指導(dǎo)書(shū)》，以標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)法檢查促進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法科學(xué)化、精細(xì)化，強(qiáng)化對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的監(jiān)督力度。

《稅收?qǐng)?zhí)法檢查作業(yè)指導(dǎo)書(shū)》突出檢查程序、檢查內(nèi)容、檢查方法標(biāo)準(zhǔn)化，為執(zhí)法者和監(jiān)督者開(kāi)展執(zhí)法自查與執(zhí)法檢查提供了思路和方法，解決了長(zhǎng)期以來(lái)開(kāi)展執(zhí)法檢查的諸多困惑。一是解決了過(guò)去存在的檢查隨意、監(jiān)督乏力的問(wèn)題。改變了廣大干部對(duì)執(zhí)法檢查的認(rèn)識(shí)。消除了干部存有的僥幸心理、抵觸情緒。二是檢查標(biāo)準(zhǔn)有“據(jù)”可依，有“規(guī)”可循，減少了與被查單位的扯皮。三是檢查標(biāo)準(zhǔn)給檢查人員提供了檢查方法，逐漸擺脫檢查深度過(guò)分依賴(lài)檢查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的現(xiàn)象。四是根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)檢查，能達(dá)到查深查透、全面完整的檢查效果。

二、以機(jī)控為突破點(diǎn)，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)作業(yè)、環(huán)節(jié)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。

根據(jù)ISO過(guò)程控制原理，市局以作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為藍(lán)本，充分依托征管信息系統(tǒng)，以工作流為主線，根據(jù)工作流運(yùn)行的特點(diǎn)，逐條梳理工作流,設(shè)置監(jiān)控指標(biāo)。將所有的執(zhí)法行為納入監(jiān)控，又實(shí)時(shí)監(jiān)控著工作流運(yùn)行的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了檢查監(jiān)督日?；?。

前言現(xiàn)階段，我國(guó)大部分人口仍然分布于農(nóng)村，農(nóng)村是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義小康社會(huì)的重中之重，農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)和監(jiān)督關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定、農(nóng)民的切身利益、農(nóng)村基層組織健康的發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督體系建設(shè)有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，和諧農(nóng)村干群關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定等一系列問(wèn)題，是我黨和國(guó)家一直著重解決三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。2006年中國(guó)中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督工作對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、干群關(guān)系、黨群關(guān)系和社會(huì)問(wèn)題的重要作用，這不但形成了指導(dǎo)性的文件，并且凝結(jié)了全社會(huì)的共識(shí)。

1.農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督體系的現(xiàn)狀

應(yīng)該看到農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督體系在歷史上取得的良好效果，體系對(duì)維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定和社會(huì)的發(fā)展起到了推進(jìn)和保障的作用。但與此同時(shí)也應(yīng)該看到，目前，農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督體系存在著各種負(fù)面的影響因素，這制約著農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督工作的執(zhí)行和效率，也影響著農(nóng)民的切身利益和黨群關(guān)系，具體說(shuō)目前農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督體系存在著如下的缺點(diǎn)和不足：

1.1農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)不適應(yīng)

目前的形式進(jìn)入新世紀(jì)，特別是在經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)一步深化后，農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督中廣泛存在"既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員"的現(xiàn)象，農(nóng)經(jīng)干部會(huì)計(jì)的同時(shí)又承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)工作審計(jì)，使得監(jiān)督流于形式，不能良好地適應(yīng)目前的經(jīng)濟(jì)形式，并且容易出現(xiàn)系統(tǒng)上的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

1.2農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督工作條件不適應(yīng)

本文作者：康琳娜工作單位：黑龍江大學(xué)法學(xué)院

一、世界各國(guó)的憲法監(jiān)督模式

縱觀世界各國(guó)的憲法發(fā)展史,自有憲法以來(lái),統(tǒng)治階級(jí)歷來(lái)注重保障憲法的實(shí)施,以維護(hù)其賴(lài)以存在的根本制度。在西方資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家,有的由議會(huì)(如英國(guó)),有的由司法機(jī)關(guān)(如美國(guó)、日本),有的由憲法委員會(huì)(如法國(guó))對(duì)立法活動(dòng)和其他重要國(guó)家行為的合憲性進(jìn)行監(jiān)督與審查。綜合考察世界各國(guó)憲法監(jiān)督的模式,按照傳統(tǒng)大致可以將其分為三類(lèi),即議會(huì)或權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督模式、普通法院監(jiān)督模式、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式。1.議會(huì)或權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督模式這種模式首創(chuàng)于英國(guó),而且至今仍以英國(guó)為代表。英國(guó)人認(rèn)為,議會(huì)是由人民選舉產(chǎn)生的民意代表機(jī)關(guān),其地位至高無(wú)上,其權(quán)力廣闊無(wú)垠,法律由其決定,也應(yīng)由其解釋,監(jiān)督實(shí)施,行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都要遵循其制定的法律行事[1](P71)。在英國(guó)的影響下,世界上很多國(guó)家都采取了議會(huì)或權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督模式。從理論上看,這種憲法監(jiān)督模式主要是議會(huì)至上或主權(quán)在民的理論的反映。其最大的優(yōu)點(diǎn)和長(zhǎng)處就在于可以保持議會(huì)或權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的至高地位,保證憲法監(jiān)督的權(quán)威性和準(zhǔn)確性。但在實(shí)踐中,這種模式注定流于形式,不會(huì)取得多少成效,原因如下;(1)議會(huì)或權(quán)力機(jī)關(guān)本身就是立法機(jī)關(guān),再由它自己負(fù)責(zé)審查所立之法是否合憲,這就導(dǎo)致了一個(gè)矛盾)))自己審查自己,自己監(jiān)督自己。同時(shí),權(quán)力機(jī)關(guān)所立之法必然被它認(rèn)為是合憲的,否則它就不會(huì)制定此法,因此,立法一旦通過(guò),權(quán)力機(jī)關(guān)就不會(huì)再去懷疑該法的合憲性了;(2)議會(huì)或權(quán)力機(jī)關(guān)本身也具有繁重的立法和其他工作任務(wù),而且主要以會(huì)議的形式行使職權(quán)。如果單純依靠議會(huì)或權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)做一切憲法監(jiān)督工作,必然會(huì)受到時(shí)間和精力的局限,使憲法監(jiān)督不能很好的落實(shí)。所以,越來(lái)越多的國(guó)家已逐步淘汰了這種憲法監(jiān)督模式,只有很少?lài)?guó)家仍采用這種制度。2.普通法院監(jiān)督模式1803年,美國(guó)聯(lián)邦最高法院就馬伯里訴麥迪遜一案做出判決。首法官馬歇爾代表最高法院宣布:解釋法律的權(quán)限屬于司法部門(mén)的領(lǐng)域,是司法部門(mén)的業(yè)務(wù),與憲法相抵觸的法律無(wú)效,由此開(kāi)創(chuàng)了由普通法院進(jìn)行憲法監(jiān)督的模式,因此這種模式又被稱(chēng)作美國(guó)模式[1](P72)。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至目前共有60多個(gè)國(guó)家采用這種模式,其中絕大多數(shù)為普通法法系國(guó)家,如加拿大、印度、巴西等,日本也屬于此種模式[2]。從普通法院監(jiān)督體制本身來(lái)看,其長(zhǎng)處在于可以通過(guò)具體定型的司法程序處理違憲問(wèn)題,在一定程度上起到了制約立法和行政的客觀效果。但它也存在不少的弊端:(1)這種模式具有消極被動(dòng)性、間接附帶性及單一的事后懲治性;(2)一般國(guó)家的普通法院不具有足夠的政治權(quán)威,從而使憲法監(jiān)督的范圍和作用受到很大的限制,往往解決不了國(guó)家政治生活的重大憲法問(wèn)題;(3)在這種模式下所實(shí)行的違憲判決個(gè)別效力原則不可取,因?yàn)榧热荒骋环蛇`憲,就應(yīng)當(dāng)明令加以廢止,今后不再繼續(xù)適用,否則在實(shí)踐中就會(huì)產(chǎn)生諸多不便;(4)由于這種模式賦予司法機(jī)關(guān)憲法解釋權(quán)、司法審查權(quán),使其可以審查國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律是否合憲并做出裁決,從而實(shí)際上擁有了部分修憲權(quán),侵犯了修憲機(jī)關(guān)的修憲權(quán)。因此,這種模式也不可取。3.專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式這種模式的構(gòu)想最早是由奧地利規(guī)范法學(xué)派代表人物凱爾森提出來(lái)的,因此,這種模式又稱(chēng)作凱爾森模式。1920年奧地利首先設(shè)立了憲法法院,開(kāi)創(chuàng)了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式的先河。隨后,比利時(shí)、波蘭、土耳其、西班牙等大多數(shù)歐洲國(guó)家相繼效仿,就連原來(lái)引進(jìn)美國(guó)模式的一些國(guó)家也改換門(mén)庭實(shí)行這一模式,如法國(guó)、德國(guó)、意大利等。目前,建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督憲法實(shí)施已逐漸成為一種潮流,而且呈現(xiàn)出一種愈來(lái)愈強(qiáng)勁的勢(shì)頭[1](P72)。這種監(jiān)督模式之所以受到各國(guó)如此青睞,以致紛紛效仿、創(chuàng)制,其必定有許多優(yōu)點(diǎn)。這一模式的最大長(zhǎng)處就在于它能夠由特定的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)專(zhuān)司憲法監(jiān)督之責(zé),這樣既可以保證憲法監(jiān)督工作的經(jīng)常性與專(zhuān)門(mén)性,又有利于維護(hù)憲法的最高法律地位。再者,這些機(jī)構(gòu)的成員一般都是經(jīng)過(guò)精心挑選的,都具有過(guò)硬的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí),而且通常具有相當(dāng)?shù)膹恼?jīng)驗(yàn)和政治素養(yǎng),由他們做出的裁決理由往往都具有很高的法律說(shuō)服力,易于被人接受。但這種制度也存在著不少缺陷,比如由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)做出的是否違憲的解釋,因?yàn)樗?dú)立于立法機(jī)關(guān)而存在,就有可能偏離立法的原意。此外,設(shè)立此類(lèi)機(jī)構(gòu)與普通法院監(jiān)督模式一樣使它實(shí)際上擁有了部分修憲權(quán),侵犯了修憲機(jī)關(guān)的修憲權(quán)。

二、我國(guó)目前的憲法監(jiān)督模式

1954年憲法確立了我國(guó)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施的模式。/但由于缺乏有關(guān)監(jiān)督的具體程序,并且實(shí)踐不多,可以說(shuō)我國(guó)的憲法監(jiān)督制度并沒(méi)有真正建立起來(lái)。0[3]1982年憲法承襲了原來(lái)的模式,同時(shí)5憲法6第67條又補(bǔ)充規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)行使監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán),至此我國(guó)形成了以全國(guó)人大及其常委會(huì)作為憲法監(jiān)督主體的模式。應(yīng)該說(shuō),全國(guó)人大確實(shí)是行使監(jiān)督憲法權(quán)力的最理想機(jī)關(guān)。它是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān),在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中最具有權(quán)威性,包括全國(guó)人大常委會(huì)在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生、向它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。而憲法監(jiān)督是國(guó)家一項(xiàng)極其重要的職權(quán),由享有崇高地位、極大權(quán)力的全國(guó)人大行使最為理想。其次,全國(guó)人大又是我國(guó)的修憲機(jī)關(guān),修憲機(jī)關(guān)同時(shí)又擁有憲法監(jiān)督權(quán),是對(duì)憲法實(shí)施最理想的保證,它可以防止像普通法院監(jiān)督、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式那樣由于修憲權(quán)、憲法監(jiān)督權(quán)不屬于同一個(gè)機(jī)構(gòu)而造成的易對(duì)憲法涵義產(chǎn)生歧義的狀況,避免了憲法監(jiān)督權(quán)實(shí)際上侵犯修憲權(quán)的弊端的出現(xiàn)。再次,全國(guó)人大又是我國(guó)的立法機(jī)關(guān),因而它最了解立法意圖,由它進(jìn)行憲法監(jiān)督最為準(zhǔn)確,也最具有說(shuō)服力。而作為全國(guó)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的全國(guó)人大常委會(huì),同樣作為立法機(jī)關(guān)和憲法解釋機(jī)關(guān),由它經(jīng)常性地行使憲法監(jiān)督權(quán),即合憲又較理想。但是,事實(shí)并非人們所預(yù)想的那樣,全國(guó)人大及其常委會(huì)并未把憲法監(jiān)督工作很好地?fù)?dān)負(fù)起來(lái)。究其原因,有認(rèn)識(shí)問(wèn)題,有體制問(wèn)題,也有工作上的一些具體困難。歸納起來(lái),我國(guó)目前這種憲法監(jiān)督模式主要有以下幾點(diǎn)缺陷:(1)時(shí)間不足、精力有限。監(jiān)督憲法的實(shí)施,特別是對(duì)法律及其他規(guī)范性文件進(jìn)行合憲審查,工作量非常大。從1979年以來(lái),全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律有100多部,地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)超過(guò)2000部,國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)有700多部,對(duì)這些法律、法規(guī)進(jìn)行合憲審查需要付出巨大的精力和時(shí)間。然而全國(guó)人大一年一般只召開(kāi)一次全體會(huì)議,全國(guó)人大常委會(huì)一般也只是每?jī)蓚€(gè)月開(kāi)一次例會(huì),會(huì)議期間要進(jìn)行國(guó)家立法活動(dòng),要決定人事問(wèn)題和其他重大問(wèn)題等,實(shí)在是議題多、時(shí)間短,難以顧及憲法監(jiān)督任務(wù)。全國(guó)人大下設(shè)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì),本來(lái)可以協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施,但也由于各自擔(dān)負(fù)的調(diào)查、審議、擬定有關(guān)議案以及外事等任務(wù)比較繁忙,決定了它無(wú)法解決憲法監(jiān)督的持續(xù)性和有效性;(2)實(shí)踐效果不佳。國(guó)家立法的行為者和國(guó)家重大問(wèn)題的決定者與憲法專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)都是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。這種監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象的某種程度的合一性,必將影響憲法監(jiān)督的力度,增強(qiáng)具體操作的難度[4];(3)不符合實(shí)際要求。憲法監(jiān)督是一項(xiàng)時(shí)效性、專(zhuān)業(yè)性要求都很高的工作,而全國(guó)人大及其常委會(huì)人數(shù)眾多,不適合決議,并且人大代表很多都不懂法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)尤其是不懂憲法,所以,很難承擔(dān)起憲法監(jiān)督這份職責(zé);(4)地方憲法監(jiān)督主體規(guī)定不明確。5憲法6第99條規(guī)定,地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)都必須在本行政區(qū)內(nèi)保證憲法的實(shí)施,如果發(fā)現(xiàn)違憲現(xiàn)象,但在地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)中卻沒(méi)有做出相應(yīng)的規(guī)定,這種法律制度上的不協(xié)調(diào)對(duì)于建立一個(gè)完善的憲法監(jiān)督體制是很不利的。

三、當(dāng)今世界憲法監(jiān)督模式的變革對(duì)我國(guó)的啟示

摘要:憲法因其規(guī)定國(guó)家的根本任務(wù)與根本制度，以及公民的基本權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容而在整體法律體系中居最高地位，憲法的實(shí)施就是將憲法所體現(xiàn)的人民意志實(shí)現(xiàn)為具體社會(huì)關(guān)系中人的行為的過(guò)程，憲法與憲法實(shí)施的重要性使得憲法監(jiān)督更為重要。我國(guó)的憲法監(jiān)督仍存在一定的問(wèn)題，適合中國(guó)的憲法監(jiān)督制度也仍在探索之中，在吸收借鑒憲法監(jiān)督的各種模式之優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)社會(huì)與法制的具體現(xiàn)實(shí)情況，才能找到最適宜中國(guó)建立和發(fā)展的憲法監(jiān)督模式。

關(guān)鍵詞:憲法監(jiān)督;憲法監(jiān)督的模式;完善建議

一、何為憲法監(jiān)督

關(guān)于憲法監(jiān)督概念的界定在如今學(xué)界不論在內(nèi)涵方面還是外延方面都尚未形成共識(shí)，總結(jié)各種學(xué)說(shuō)言論可將這種界定大致分為三種:第一種是將憲法監(jiān)督分為廣義與狹義兩種。廣義的概念是對(duì)有關(guān)憲法的活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督，監(jiān)督的主體包括憲法監(jiān)督的專(zhuān)職機(jī)關(guān)、其他國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體、群眾組織，以及公民。監(jiān)督的對(duì)象不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)、行政活動(dòng)和司法活動(dòng)，也包括公民個(gè)人的活動(dòng)以及公民的組織如政黨、人民團(tuán)體、群眾組織等的活動(dòng)。狹義的概念一般是指主體為專(zhuān)門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)行的監(jiān)督，憲法監(jiān)督的對(duì)象則更加側(cè)重于立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)與行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)。第二種是將憲法監(jiān)督進(jìn)行廣義的闡釋。這樣的廣義理解表示對(duì)憲法監(jiān)督的主體、對(duì)象、方式、范圍都做廣義的理解。對(duì)主體、對(duì)象、方式、范圍都不作任何限定。第三種是將憲法監(jiān)督進(jìn)行狹義的闡釋。有將憲法監(jiān)督稱(chēng)為違憲審查的觀點(diǎn)，也有將憲法監(jiān)督限定于制度意義的表述。在我國(guó)關(guān)于憲法概念定義的影響下，憲法監(jiān)督是指全國(guó)人大及其常委會(huì)，依照法定的權(quán)限和程序，對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民實(shí)施憲法的行為和違憲行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查并對(duì)違憲行為予以糾正和強(qiáng)制執(zhí)行的活動(dòng)。我國(guó)的憲法監(jiān)督，主要是監(jiān)督憲法的實(shí)施。［1］

二、尋找適合中國(guó)的憲法監(jiān)督制度

(一)我國(guó)憲法監(jiān)督的現(xiàn)狀

一、民國(guó)時(shí)期對(duì)憲法監(jiān)督模式的探索

自近代憲政以來(lái)，為確保憲法至上原則的實(shí)現(xiàn)，我們對(duì)憲法監(jiān)督模式進(jìn)行了艱難探索。由于憲法解釋權(quán)的歸屬問(wèn)題是建立憲法監(jiān)督制度的關(guān)鍵性的法律前提，因此，我們對(duì)憲法監(jiān)督模式的探討集中在應(yīng)由何種機(jī)關(guān)擔(dān)任憲法解釋這個(gè)問(wèn)題上，主要包括兩種方式：

1.采用美國(guó)模式，由司法機(jī)關(guān)實(shí)施憲法監(jiān)督。民國(guó)初期，在正式起草憲法之前，王寵惠發(fā)表了《中華民國(guó)憲法芻議》，分析了兩種憲法監(jiān)督模式，“謂法院對(duì)于法律抵觸憲法之問(wèn)題，無(wú)權(quán)以解釋者，為歐洲大陸法派。其意若曰，法律之有效無(wú)效，每與一國(guó)政治有關(guān)。當(dāng)立法之始，立法機(jī)關(guān)對(duì)于憲法固已完全解釋之矣，使其為抵觸憲法之法律也，則立法機(jī)關(guān)必不決議之。換言之，立法機(jī)關(guān)所決議之法律而經(jīng)正式公布，必其無(wú)抵觸憲法者也。謂法院對(duì)于法律抵觸憲法之問(wèn)題，有權(quán)以解釋之者，為美派”?！懊琅芍苑磳?duì)歐洲大陸派之主張有三。立法機(jī)關(guān)不宜自行解決其所定之法律是否抵觸憲法，一也；議員數(shù)年一易，對(duì)于憲法恐難有劃一之解釋?zhuān)?；法律一?jīng)決議公布后，若果與憲法抵觸而法院無(wú)權(quán)以判決之，恐無(wú)補(bǔ)救之余地，三也。且也，若法院無(wú)解釋?xiě)椃ㄖ畽?quán)，則法律抵觸憲法時(shí)，無(wú)人為之監(jiān)護(hù)，而憲法之效力遂不能獨(dú)伸，甚非所以保障憲法之道也?！狈ㄔ航忉?xiě)椃ā安粠缀醴ㄔ褐畽?quán)獨(dú)優(yōu)秀，而司法機(jī)關(guān)且立于立法機(jī)關(guān)之上，而可以凌轢立法權(quán)乎？曰，是不然。夫解釋云者，與取消迥異，不可不辯也。夫法院解釋?xiě)椃ㄖ畣?wèn)題，純?nèi)挥墒聦?shí)發(fā)生，非無(wú)端而解釋也。蓋必有一定之案件，爭(zhēng)辯于抵觸憲法或不抵觸憲法之間，而法院乃不得不行使職權(quán)，以判決法律之是否有效，此其所以異于取消也。至若取消之權(quán)，惟立法機(jī)關(guān)有之。是故命令而抵觸法律或憲法也，則國(guó)會(huì)有權(quán)質(zhì)問(wèn)政府，而使之取消。法律而抵觸憲法也，國(guó)會(huì)亦有權(quán)決議一法律以廢止之，此取消之權(quán)也?！瓫r乎立法機(jī)關(guān)于立法時(shí)，猶可為抽象之解釋。與法院之對(duì)于案件發(fā)生時(shí)，始為具體之解釋者，仍屬并行不悖，然則立法無(wú)失權(quán)之患，司法有匡救之美，不亦善乎？”[2]由此他得出結(jié)論，“吾國(guó)宜宗美派，以解釋?xiě)椃?quán)委之于法院。且以明文規(guī)定于憲法，以為憲法之保障”。

同一時(shí)期由畢葛德草擬的《中華民國(guó)憲法草案》也對(duì)美國(guó)的憲法監(jiān)督模式倍加贊賞，“美國(guó)憲法之制作者所注意者，乃設(shè)法取消違憲之法律，使歸于無(wú)效耳。其結(jié)果也，使全國(guó)之法官，以取消違憲之法律為己任。故法庭執(zhí)行之法律，胥以憲法所裁制者為依歸也。以法官為法律之保障，乃唯一之善制”。[3]

國(guó)民政府時(shí)期，1932年12月，國(guó)民黨召開(kāi)四屆三中全會(huì)提出了“集中國(guó)力挽救危亡案”，準(zhǔn)備在中國(guó)實(shí)行憲政。國(guó)民政府的憲法草案研究程序明確提出了“憲法解釋權(quán)應(yīng)屬何種機(jī)關(guān)？我們看各國(guó)的憲法，關(guān)于憲法的解釋權(quán)，有屬于國(guó)會(huì)的，有屬于普通法院的，還有特別設(shè)立憲法法院，專(zhuān)作憲法解釋工作的。將來(lái)我們的憲法解釋權(quán)，是屬于國(guó)民大會(huì)呢？還是屬于司法法院呢？還是特設(shè)憲法法院呢？請(qǐng)大家斟酌”。1937年，國(guó)民黨制定《中華民國(guó)憲法草案》（五五憲草），規(guī)定憲法之解釋權(quán)歸司法院。1946年1月召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議確立了與五五憲草中的總統(tǒng)獨(dú)裁制截然不同的體制，總統(tǒng)處于虛尊的地位，不負(fù)實(shí)際的政治責(zé)任，行政院與立法院的關(guān)系類(lèi)似于責(zé)任內(nèi)閣與議會(huì)的關(guān)系，這次修正又把憲法的解釋權(quán)交給了法院。

2.由專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施憲法監(jiān)督。民國(guó)初期，國(guó)民黨在其憲法主張中明確了憲法解釋權(quán)應(yīng)屬于專(zhuān)門(mén)設(shè)立的機(jī)關(guān)，“彈劾國(guó)務(wù)員，限于違憲行為，則彈劾之審判，乃判定其行為是否違憲。質(zhì)而言之，實(shí)解釋?xiě)椃ㄖ庵家?。”故此種審判權(quán)應(yīng)屬于何種機(jī)關(guān)，是一個(gè)大問(wèn)題。如果把它賦予了司法機(jī)關(guān)，那么就會(huì)破壞權(quán)力之間的制衡，因?yàn)殡m然司法獨(dú)立，但司法決非在立法和行政之上；如果把這種權(quán)力賦予參議院，（美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)）也有弊端：一是如果國(guó)務(wù)員與參議院串通，可以任意蹂躪憲法；二是參議院是一個(gè)政治機(jī)關(guān)，難以嚴(yán)密之法律眼光，下正當(dāng)解釋。故審判國(guó)務(wù)員彈劾案，以另行組織一專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)為宜。梁?jiǎn)⒊瑪M中華民國(guó)憲法草案也規(guī)定：“憲法有疑義，由顧問(wèn)院解釋之，憲法上之權(quán)限爭(zhēng)議，由國(guó)家顧問(wèn)院裁判之。顧問(wèn)員不得兼為兩院議員或國(guó)務(wù)員?！?/p>

摘要:在我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程中，憲法監(jiān)督機(jī)制的缺失已經(jīng)成為制約其進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，建立符合我國(guó)國(guó)情的憲法監(jiān)督機(jī)制成為中國(guó)面臨的首要問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:憲法監(jiān)督;違憲審查;憲法監(jiān)督模式

憲法是國(guó)家的根本法，規(guī)定了一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等各個(gè)方面的基本制度，任何法律都要服從憲法，有效地實(shí)施憲法極其重要。目前，我國(guó)對(duì)憲法監(jiān)督有涉及法律主要有以下四部:《憲法》、《立法法》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》和《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》。正文分為三個(gè)部分，第一部分介紹我國(guó)憲法監(jiān)督模式的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題;第二部分結(jié)合國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)提出應(yīng)對(duì)建議;第三部分總結(jié)。

一、我國(guó)憲法監(jiān)督的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

(一)我國(guó)憲法監(jiān)督模式的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)憲法監(jiān)督主要分為兩類(lèi)，一是憲法自身監(jiān)督，另一類(lèi)則是憲法外部監(jiān)督?！稇椃ā焚x予了全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，全國(guó)人大常委有權(quán)解釋?xiě)椃?、監(jiān)督憲法實(shí)施。

本文作者：楊貴生工作單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)

一、域外憲法監(jiān)督機(jī)制簡(jiǎn)介

國(guó)外學(xué)者一致認(rèn)為，現(xiàn)代民主國(guó)家的憲法，必須得有憲法至上和違憲審查的內(nèi)容，只有依靠“違憲審查”制度，憲法才能變成“圣經(jīng)寶典”[1]，憲法的價(jià)值和目的才能實(shí)現(xiàn)。因此世界各國(guó)從本國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和憲政實(shí)踐需要出發(fā)建立了各自的憲法監(jiān)督機(jī)制。但一國(guó)采用何種類(lèi)型的憲法監(jiān)督體制，通常情況下取決于該國(guó)的歷史傳統(tǒng)、政治體制與法律結(jié)構(gòu)，尤其是取決于該國(guó)所實(shí)行的政治體制?？v觀各國(guó)的監(jiān)督模式，大概有代表機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督三種主要類(lèi)型。從理論上來(lái)說(shuō)，代表機(jī)關(guān)監(jiān)督這種機(jī)制，是議會(huì)至上理論的反映或主權(quán)在民理論的反映，且代表機(jī)關(guān)具有高度的權(quán)威，如其能確實(shí)發(fā)揮功效，當(dāng)是最理想的憲法監(jiān)督模式。但由代表機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施特別是審查自己所立之法是否合憲時(shí)，無(wú)法解決“自己不能做自己案件法官”的自然公正難題。這就不可避免地導(dǎo)致這樣的邏輯結(jié)論：代表機(jī)關(guān)的立法是合憲的，否則它不會(huì)制定這種法律；一旦法律通過(guò)，代表機(jī)關(guān)就不會(huì)再去懷疑它的合憲性。同時(shí)，代表機(jī)關(guān)由于其作為非常設(shè)性組織形式的特殊性，并不經(jīng)常開(kāi)會(huì)，即使開(kāi)會(huì)也是每次會(huì)議時(shí)間較短，議程很多，根本無(wú)暇顧及憲法監(jiān)督工作。何況憲法監(jiān)督是一項(xiàng)政治性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，對(duì)代表素質(zhì)有極高的要求。受這些因素的影響，并且由代表機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施的實(shí)踐也表明，這種憲法監(jiān)督模式幾乎都流于形式，實(shí)效不大。司法機(jī)關(guān)監(jiān)督這種機(jī)制雖然在實(shí)踐中操作容易，也有利于防止司法審查權(quán)多元化所造成的混亂局面，但是這種模式的憲法監(jiān)督在政治理論上仍難以成立，有司法權(quán)凌駕于立法權(quán)之上的嫌疑?，F(xiàn)有司法審查理論難以對(duì)司法審查的合法性、合理性以及公正性進(jìn)行有效的論證。而且司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的機(jī)制對(duì)法官的素質(zhì)要求也比較高，需要司法機(jī)關(guān)具有足夠的政治權(quán)威。專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制有憲法委員會(huì)制和憲法法院制兩種形式，這種機(jī)制吸取了立法機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督機(jī)制和司法機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督機(jī)制的利弊得失、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，克服了立法機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督機(jī)制和司法機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督機(jī)制的缺陷，既能行使抽象審查權(quán)，又能受理憲法控訴，兼具了立法機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督機(jī)制和司法機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)。但是實(shí)踐證明憲法委員會(huì)機(jī)制政治色彩大于司法色彩，是用政治手段解決憲法問(wèn)題，而不是用司法手段裁決爭(zhēng)議；憲法法院也存在缺乏有效性、準(zhǔn)確性和合理性等缺陷。[2]就目前世界各國(guó)憲法監(jiān)督的憲政實(shí)踐而言，其監(jiān)督模式各有優(yōu)勢(shì)和缺陷，它們?cè)诟髯缘膰?guó)情下對(duì)憲法監(jiān)督都發(fā)揮了良好的、重大的作用。作為既已成型的憲法監(jiān)督制度，特別是司法審查制度和憲法法院制度，已經(jīng)在世界各國(guó)的憲法監(jiān)督制度中起到范式的作用。它們紛紛被晚近的國(guó)家所效仿，目前已經(jīng)成為世界上大多數(shù)國(guó)家所實(shí)行的制度?？梢?jiàn)，這些制度具有極強(qiáng)的開(kāi)放性、包容性和普適性。[3]

二、我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)制的可能模式

當(dāng)今中國(guó)的憲政建設(shè)千頭萬(wàn)緒，但歸根結(jié)底，還是在于如何樹(shù)立憲法權(quán)威和實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的問(wèn)題。而中國(guó)在憲法觀念上，一直沿用由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施的原蘇聯(lián)體制。這種體制的建立和實(shí)行是馬克思主義國(guó)家權(quán)和權(quán)力觀在國(guó)家制度上的體現(xiàn)。這是一種與西方的“三權(quán)分立”的政權(quán)組建方式和制衡原則，無(wú)論在理念上還是在建制上，都是顯然不同的政權(quán)組建方式與活動(dòng)原則，在我國(guó)被稱(chēng)為“議行合一”。其政治理念與政權(quán)設(shè)計(jì)的實(shí)質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家“一切權(quán)力歸人民”，由人民真正實(shí)現(xiàn)在國(guó)家層面上的“當(dāng)家作主”。因此全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)這種最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和性質(zhì)便構(gòu)成了中國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制的政權(quán)基礎(chǔ)。然而該理念與政體似乎沒(méi)有考慮到權(quán)力本身內(nèi)部分工的必要性和可能性。憲法監(jiān)督雖然屬于憲政制度中的一個(gè)組成部分，但并非屬于宏觀上的根本制度，從某種意義上講是帶有裁判性質(zhì)的操作制度，只能是專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。[4]從理論上來(lái)講，作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)是與國(guó)家最高法律地位和最大法律權(quán)威的憲法相匹配的，由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施被認(rèn)為是自然的、合乎邏輯的，并進(jìn)而認(rèn)為是最適宜、最理想的。而在現(xiàn)實(shí)的層面上講，所有的權(quán)力（包括憲法監(jiān)督權(quán)）由代表機(jī)關(guān)行使只能說(shuō)是理想的要求，存在于理想的狀態(tài)中，而現(xiàn)實(shí)則與理想存在著反差。[4]實(shí)踐證明，雖然我國(guó)憲法由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán)，有助于加強(qiáng)憲法監(jiān)督的權(quán)威性，但是全國(guó)人大及其常委會(huì)并不是專(zhuān)門(mén)從事憲法監(jiān)督的機(jī)關(guān)，使得憲法監(jiān)督?jīng)]有成為一種專(zhuān)門(mén)化和經(jīng)?；墓ぷ鳎恋K了憲法監(jiān)督制度作用的發(fā)揮。同時(shí)我國(guó)憲法監(jiān)督采取事前審查和事后審查相結(jié)合的方式，有其優(yōu)越性。但同時(shí)還應(yīng)看到，現(xiàn)有的監(jiān)督體制側(cè)重于對(duì)法律、法規(guī)的合憲性進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其他具體行為的合憲性監(jiān)督則不夠有力；則重于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而忽視了對(duì)其他憲法主體的監(jiān)督。而且違憲制裁措施的制裁性或懲罰性不夠強(qiáng)，使得憲法監(jiān)督缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，降低了憲法監(jiān)督的權(quán)威。[5]這就使得由全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施在復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中操作起來(lái)就非常困難和不切實(shí)際，無(wú)法消除社會(huì)生活中存在的違憲事實(shí)。為了克服上述缺陷，近幾年來(lái)我國(guó)憲法學(xué)界就如何建立我國(guó)的憲法監(jiān)督體制進(jìn)行了熱烈的討論，取得了豐碩的理論成果，并形成了基本共識(shí)，即必須“確立具體的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將憲法監(jiān)督權(quán)的行使落實(shí)到具體的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)手中，以改變目前僅籠統(tǒng)地將憲法監(jiān)督權(quán)賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)，而實(shí)際上并不能有效地行使的局面”[6]。針對(duì)這一迫切需要，學(xué)術(shù)界在參考國(guó)外模式的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出了諸多可能模式，其中有代表性的主要有：

（一）全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)下的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)監(jiān)督模式