綜上分析可知,對于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,必須由財政投資來發(fā)展。因為這些產(chǎn)品不具有競爭性和排他性,公眾不可能且不應(yīng)該通過生產(chǎn)交換來獲得,而只能通過政府安排支出來滿足。

對財政投資基礎(chǔ)設(shè)施最適領(lǐng)域的確定是非常重要的,它能使擴(kuò)張性的財政政策實施時,不至于發(fā)生“擠出效應(yīng)”,保證對基礎(chǔ)設(shè)施投資的不斷增長。實際上在1998年下半年,啟動內(nèi)需的積極財政政策的實施也發(fā)生了一些“擠出效應(yīng)”,主要是財政政策擴(kuò)張時,適當(dāng)?shù)耐顿Y領(lǐng)域界定不清,項目準(zhǔn)備不充分,出現(xiàn)了搶項目的情況,擠出了一部分外資準(zhǔn)備投資和地方政府自籌的項目。對于純粹的私人產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,原則上財政要退出,完全由市場提供。至于一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域,根據(jù)我國的目前情況仍然要保證適度的財政投資。這些領(lǐng)域可以采取三種投資方式:一是通過資本市場發(fā)行股票,采取社會化的投資形式,主要是一些大型的公共工程,財政可采取參股的形式投資。二是可以利用外資,以優(yōu)惠的政策吸引外商對基礎(chǔ)設(shè)施投資,對微利和投資回收期較長的項目,財政可通過貼息和風(fēng)險擔(dān)保形式投資,以提高投資人的投資回報率和減少風(fēng)險。三是在條件成熟時,鼓勵保險基金和社會保障基金投資公共基礎(chǔ)設(shè)施,財政可在稅收等方面給予支持。財政對這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資形式,可以起到四兩撥千斤的作用。

二、財政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最佳資金來源和投資方式選擇

在計劃經(jīng)濟(jì)條件下,財政作為計劃資源配置的重要部門,承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出,其中也包括了全部的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出,財政支出占GDP的比重高達(dá)30%以上,由于當(dāng)時財政收入主要是來自稅收和國企的利潤上繳,沒有債務(wù)收入,因而基礎(chǔ)設(shè)施的投資直接反映在國家預(yù)算中的經(jīng)濟(jì)支出項目上。

改革開放后,這種情況發(fā)生了變化。國家開始對國有企業(yè)實行放權(quán)讓利,財政收入占GDP的比重開始下降,1996年已下降到11.57%的最低點。另一個變化是國家為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)軌,開始建立了國債制度。1981年開始發(fā)行國債,到1998年底內(nèi)債余額已達(dá)7,100億元,預(yù)計2000年可達(dá)11,311億元。因此,財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源和形式也必然發(fā)生變化。一般地說,基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源應(yīng)包括:財政資金、銀行的信貸資金、外資和向社會集資。就財政資金來說,可有預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和國債資。下面,我們重點分析財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的最佳資金來源與形式。

對于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,必須采取財政預(yù)算內(nèi)的直接支出形式,它的資金來源應(yīng)主要是稅收和規(guī)費(fèi)收入。這種資金來源具有強(qiáng)制性和無償性,與純公共產(chǎn)品提供的性質(zhì)是相吻合的。因為征稅雖然是可以精確計量的,但公共產(chǎn)品的享用是無法量化的。所以,納稅人的負(fù)擔(dān)與純公共物品的使用之間的關(guān)系缺乏精確的經(jīng)濟(jì)依據(jù),使得這類產(chǎn)品的生產(chǎn)成本只能通過國家稅收收入來彌補(bǔ),免費(fèi)向社會提供。對于大多數(shù)準(zhǔn)公共物品的投資要采取多元化的投資方式。財政投資的重點是為基礎(chǔ)設(shè)施提供基礎(chǔ)條件的部門,其最適的資金來源是國債資金。因為國債資金也是國家可支配的資金,毫無疑問應(yīng)該投向那些私人無力承擔(dān)或不愿意承提的公共工程項目。但國債資金又與其他財政收入在性質(zhì)上不同,是以償還和付息為條件的。如果將它投到那些完全無法收回成本的純公共產(chǎn)品項目上,勢必造成國家未來償還債務(wù)的壓力,很可能使國債資金陷入借新還舊的不良循環(huán)之中,國債資金的這種投向即不符合還本付息的使用原則,也不能使其發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。我國目前財政對國債的依存度較大,1997年當(dāng)年的發(fā)行額占中央財政支出的比重達(dá)70%以上,還本付息占中央財政收入的比重也達(dá)26.9%,因此必須考慮國債的投資收益。實際上1995年底,我國國債余額的3,300億中的80%是投在財政性的建設(shè)領(lǐng)域,主要是這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。1998年下半年,財政對四家商業(yè)銀行增發(fā)的1,000億特種國債也全部用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。由于我國目前國債余額還僅僅是發(fā)達(dá)國家平均水平的二分之一,今后,國債發(fā)行還有很大的潛力,因此,要很好的探索國債的最佳投資領(lǐng)域,建立合理的國債結(jié)構(gòu),既包括期限結(jié)構(gòu),又包括收益結(jié)構(gòu),安排好盈利、微利和無利項目的投資比例。建議國家可考慮建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項國債基金,專門用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的投資,這樣既保證了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入的不斷增長,又使國債資金運(yùn)行于良性循環(huán)之中。

為全力推進(jìn)重大項目建設(shè)，進(jìn)一步加快項目建設(shè)進(jìn)度，充分發(fā)揮重大建設(shè)項目對“經(jīng)濟(jì)升級，城市轉(zhuǎn)型”的拉動和支撐作用，確保重大項目建設(shè)任務(wù)和固定資產(chǎn)投資預(yù)期目標(biāo)任務(wù)的順利完成，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，及時解決重大建設(shè)項目建設(shè)過程中遇到的問題，提高行政管理效率，本文結(jié)合廣西柳州市重大項目建設(shè)實際存在問題，對重大協(xié)調(diào)管理制度進(jìn)行探討。

重大項目協(xié)調(diào)管理機(jī)制管理的對象著重圍繞財政投資國有企業(yè)代建的項目進(jìn)行。2004年7月公布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中，再一次把政府投資改革作為投資體制改革的重點之一?！稕Q定》的第三部分以“完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為”為目的，針對政府投資管理的問題，通過合理界定投資范圍，健全投資項目決策機(jī)制，規(guī)范投資資金管理，簡化和規(guī)范投資項目的審批程序，加強(qiáng)投資項目管理，引入市場機(jī)制等方面對政府投資加以規(guī)范。在政府投資項目建設(shè)實施管理方面，第一次提出對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。

積極推進(jìn)政府投資項目管理體制改革是當(dāng)前各地政府和相關(guān)職能部門的一項重要工作?？傮w來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項目法人制和代建制，通過引進(jìn)專業(yè)化的項目管理公司，對政府投資項目從工期、質(zhì)量和投資等方面進(jìn)行全方位的專業(yè)化管理，切實消除過去政府投資項目建設(shè)管理過程中的種種弊病，建立起有效的政府投資項目的約束機(jī)制，規(guī)范政府投資項目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設(shè)工程質(zhì)量。

柳州市實行代建制比中央推行代建制決定早一年多。在實施過程中，政府投資項目仍然存在工程質(zhì)量缺陷、超投資以及項目決策隨意性等問題。因此，有必要結(jié)合代建制管理辦法制定重大項目協(xié)調(diào)管理機(jī)制。財政投資重大項目協(xié)調(diào)管理機(jī)制，一是根據(jù)基本建設(shè)程序和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，對項目的立項、可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、施工、竣工驗收及交付使用直至項目后評價全過程進(jìn)行監(jiān)督，健全投資項目決策機(jī)制，規(guī)范投資項目的工作程序，完善資金管理；二是根據(jù)精簡、統(tǒng)一和效能的原則，明確相關(guān)部門工作內(nèi)容，解決部門之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清的狀況，提高工作效率；三是完善約束和激勵機(jī)制，對代建工作實行合同化管理，將代建單位收入模式從按項目總投資比例提取逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閺耐顿Y節(jié)約比例提取。

一、工作機(jī)構(gòu)

由政府成立重大建設(shè)項目協(xié)調(diào)小組，由市長、發(fā)改委主任分別擔(dān)任正、副組長，成員由市監(jiān)察局、審計局、發(fā)改委、土地儲備中心、規(guī)劃局、國土局、建委、財政局、經(jīng)委、環(huán)保局、水利局、旅游局、招商局及各政府代建公司等單位分管領(lǐng)導(dǎo)組成。協(xié)調(diào)小組辦公室設(shè)在發(fā)改委重點辦，并指定專人負(fù)責(zé)日常聯(lián)系工作。

在廈門推進(jìn)海灣型城市建設(shè)過程中，必須不斷地壯大經(jīng)濟(jì)總量。采取積極的財政政策促進(jìn)投資和消費(fèi)的增長，仍然是我們今后一段時期內(nèi)的重要經(jīng)濟(jì)手段之一。而作為推動經(jīng)濟(jì)增長的三架馬車之一——投資的體制、結(jié)構(gòu)、效益等一系列重大問題已擺在我們的面前。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，廈門自特區(qū)建設(shè)以來的20多年間，在投融資體制方面作了許多有益的探索，特別是近年來在簡化項目審批程序、規(guī)范政府和投資主體行為、培訓(xùn)投資中介機(jī)構(gòu)、拓寬融資渠道等方面取得突破性進(jìn)展，有力地促進(jìn)了廈門國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的快速發(fā)展。1981年—2001年，廈門經(jīng)濟(jì)年均增長18.5%，成為我國經(jīng)濟(jì)增長較快的地區(qū)之一；2001年GDP為558.33億元，人均GDP已突破4萬元大關(guān)，位居全國各省市前列，已達(dá)到世界中等收入國家水平。但是，我們也應(yīng)清醒地看到，廈門要實現(xiàn)今后8-10年內(nèi)兩個發(fā)展階段的目標(biāo)，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須打破舊的模式，實現(xiàn)投資體制上的創(chuàng)新，才能使經(jīng)濟(jì)和社會保持高速度、高質(zhì)量的發(fā)展態(tài)勢。目前財政性投融資體制改革不到位的現(xiàn)象主要表現(xiàn)如下：

首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口大，政府隱性負(fù)債日益增多

近年來，在國家采取積極的財政政策的影響下，為了改善投資環(huán)境，做強(qiáng)做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，廈門市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府大搞開發(fā)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幾乎每個鎮(zhèn)以上的政府都在劃定的區(qū)域內(nèi)搞工業(yè)小區(qū)或科技園區(qū)之類的開發(fā)建設(shè)。這樣的做法也確實起到筑巢引鳳的作用，為招商引資創(chuàng)造了基本的硬件之一。但是我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，由于我市鄰近地區(qū)對投資者的爭奪已到了白熱化的程度，由此帶來結(jié)果是：互相壓低土地出讓價格以爭得投資者現(xiàn)象時有發(fā)生，這種惡性競爭的結(jié)果不僅是“鷸蚌相爭，漁翁得利”，而且給各級政府造成的負(fù)面效應(yīng)之一就是：不僅開發(fā)土地的成本難以回收，而且還要虧大本，由此造成政府的隱性債務(wù)日益增多。以我市某區(qū)為例：該區(qū)三個工業(yè)小區(qū)一期用地規(guī)模（僅2001年）達(dá)1.328畝，折合88.54萬m[2]。按每m[2]開發(fā)成本約200元，土地出讓價約100元／m[2]計算，三個開發(fā)區(qū)土地開發(fā)成本將虧空8,854萬元，若加上銀行貸款利息等財務(wù)費(fèi)用，則超虧1億元以上。若今后三年內(nèi)維持這樣的開發(fā)速度，該區(qū)的土地開發(fā)的虧空額將達(dá)到3-5億元，接近該區(qū)目前一年的財政收入。這種巨大的滾動式的政府負(fù)債將發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的隱憂，若不采取措施加以解決，政府的信用危機(jī)也將日益凸顯。

其次，財政性投資面過大，基層投資資金不配套，造成投資效應(yīng)減弱

幾年來，隨著廈門市財政扶持力度的不斷擴(kuò)大，廣大農(nóng)村特別是島外三個區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村教育設(shè)施有了較大改觀，這在增強(qiáng)廈門農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，提高農(nóng)民的收水平，改善農(nóng)村教育條件等方面起到了不可替代的作用，但也應(yīng)看到，由于歷史遺留的欠賬多，為了照顧到各方各面的情緒和需要，每年安排農(nóng)村專項經(jīng)費(fèi)時，往往把有限的資金鋪得過廣過寬，這種撒胡椒面式的老做法，造成投資效應(yīng)減弱。以近三年來實施“同發(fā)展共富?！惫こ虨槔?，廈門市從1999年底至2002年3年內(nèi)市財政安排2億元資金，絕大多數(shù)用于島外三個區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶持薄弱村的經(jīng)濟(jì)等方面，通過審計調(diào)查，也證實其成效是不錯的，但是由于點多面廣，加上配套資金不落實等原因，投資效益不盡人意。2000年第一批13個項目，投資總額達(dá)9,092萬元，涉及上百個村。如某鎮(zhèn)胡蘿卜產(chǎn)業(yè)化項目，總投資298萬元，除市財政補(bǔ)助100萬元落實外，其余198萬元至今沒著落。

究其原因是：長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的建設(shè)項目往往在資金來源尚不落實的情況下，上級有關(guān)部門最常用的是發(fā)“紅頭文件”的行政命令，強(qiáng)制要求基層也要籌措配套資金，這種“三個一點”的習(xí)慣做法在實際工作中往往走形變樣，其最大的缺陷是資金渠道單一，老是躺在各級財政上做文章，而沒有想方設(shè)法去拓寬資金渠道，如社會上的閑散資金，目前讓外資、民間資本參與的做法還沒有在實踐中運(yùn)用。

編者按：本文主要從跟蹤評審的委托及評審范圍；財政投資項目工程造價全過程跟蹤的事前評審；財政投資項目工程造價全過程跟蹤的事中監(jiān)控；財政投資項目工程造價全過程跟蹤的事后評價進(jìn)行論述。其中，主要包括：通過專業(yè)技術(shù)手段,進(jìn)行定量分析和管理、項目可行性研究、地質(zhì)勘察和項目設(shè)計三個階段、可行性研究階段是財政投資評審工作的第一階段、工程項目地質(zhì)勘察資料是施工圖設(shè)計的基礎(chǔ)、設(shè)計階段對工程項目投資的影響起著決定性作用、施工階段,也是大量實際投資發(fā)生主要階段、評審中心通過現(xiàn)場監(jiān)控,及時發(fā)現(xiàn)了資金使用過程中存在的各種問題、竣工驗收及竣工決算階段、施工結(jié)算評審過程中,常發(fā)現(xiàn)結(jié)算多報現(xiàn)象發(fā)生等，具體請詳見。

[摘要]跟蹤評審的委托及評審范圍,財政投資項目工程造價全過程跟蹤的事前評審,財政投資項目工程造價全過程跟蹤的事中監(jiān)控,財政投資項目工程造價全過程跟蹤的事后評價。財政投資評審工作,建立和完善財政投資評審,管理機(jī)制,實現(xiàn)財政投資項目的事前評審、事中監(jiān)控、事后評價,真正做到財政投資項目工程造價全過程跟蹤評審,切實提高財政資金使用效益。

[關(guān)鍵詞]事前評審事中監(jiān)控事后評價

一、跟蹤評審的委托及評審范圍

財政投資評審是財政職能的重要組成部分是財政部門對財政性資金投資項目的工程概算、預(yù)算和竣工決(結(jié))算進(jìn)行評估與審查,以及對使用科技三項費(fèi)、技改貼息、國土資源調(diào)查費(fèi)等財政性資金項目情況進(jìn)行專項檢查的行為。財政投資評審工作由財政部門委托財政投資評審中心進(jìn)行。是通過專業(yè)技術(shù)手段,進(jìn)行定量分析和管理。

財政投資評審的范圍包括:(一)財政預(yù)算內(nèi)各項建設(shè)資金安排的建設(shè)項目;(二)政府性基金安排的建設(shè)項目;(三)納入財政預(yù)算外專戶管理的預(yù)算外資金安排的建設(shè)項目;(四)政府性融資安排的建設(shè)項目;(五)其他財政性資金安排的項目支出;(六)對使用科技三項費(fèi)、技改貼息、國土資源調(diào)查費(fèi)等財政性資金項目的專項檢查。

1999年下半年面對日益顯現(xiàn)的需求不足、經(jīng)濟(jì)增長乏力、貨幣政策連續(xù)啟動無效狀況，中央果斷實施了積極財政政策，通過增發(fā)國債進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、利用政府投資擴(kuò)張來確保經(jīng)濟(jì)快速增長無疑是正確的選擇，因為出口需求受東南亞金融危機(jī)的影響難以大幅度增加，消費(fèi)需求由于居民收入增長緩慢、收入預(yù)期看淡、體制變遷引起的支出預(yù)期增加等因素影響在當(dāng)前很難成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要力量，同時財政投資擴(kuò)張在保證需求總量擴(kuò)張的情況下注重了結(jié)構(gòu)調(diào)整，對緩解基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸約束和以后的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長有著重要的作用。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實踐表明積極財政政策的實施為實現(xiàn)政府確定經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)作出了巨大的貢獻(xiàn)，同時也出現(xiàn)了政府所不愿看到的景象，即財政投資擴(kuò)張只帶動國有部門投資大幅增長，而民間投資沒有相應(yīng)跟進(jìn)。財政相對大規(guī)模投資擴(kuò)張本想起著先導(dǎo)作用，帶動社會投資，但國有投資和民間投資異步前進(jìn)局面的出現(xiàn)從另一方面說明財政政策的投資擴(kuò)張沒有達(dá)到預(yù)期的效果。去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議決定，今年繼續(xù)實行積極財政政策，目前重新認(rèn)識財政政策對投資總量的影響，保證積極財政政策實施有效地帶動社會投資，進(jìn)而拉動經(jīng)濟(jì)增長具有非常重要的意義。

一、財政政策調(diào)節(jié)投資總量的作用過程

從理論上說，當(dāng)總需求不足時，一般采用擴(kuò)張性財政政策。財政政策的運(yùn)用可以從收入和支出入手，通過二者的共同作用有效地影響消費(fèi)、投資，擴(kuò)大總需求，以達(dá)到供求平衡?？梢?，財政政策對投資總量的調(diào)節(jié)是通過財政收入和支出兩方面來實現(xiàn)的。收入方面對投資總量的調(diào)節(jié)主要是減稅和稅收優(yōu)惠。通過減稅和稅收優(yōu)惠可以增加個人可支配收入和企業(yè)利潤，增強(qiáng)了他們的投資能力，擴(kuò)大其投資需求，從而增加投資總量。支出方面對投資總量的影響首先表現(xiàn)為財政自身的投資支出，這項支出規(guī)模占總投資比重的大小決定了對投資總量的影響程度；其次財政投資的帶動效應(yīng)，通過財政投資帶動其他投資主體的介入，進(jìn)而引起其他經(jīng)濟(jì)主體的投資擴(kuò)張來影響投資總量?？梢?，財政政策對投資總量的作用過程如下：政投資支出增加財政支出帶動社會投資增加財政政策的運(yùn)用投資總量的擴(kuò)大減稅和稅收優(yōu)惠社會投資能力增強(qiáng)，投資增加當(dāng)然，確保財政政策能夠有效地影響投資總量需要滿足一系列的約束條件，一是啟用擴(kuò)張性財政政策進(jìn)行大規(guī)模的財政投資要有充裕的財力作保障且只能在短期內(nèi)使用，不能指望長期通過無節(jié)制發(fā)債、大規(guī)模減稅、擴(kuò)大赤字規(guī)模來保證國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。中國和國際經(jīng)驗一再表明，持續(xù)較大規(guī)模的財政赤字是引發(fā)通貨膨脹和造成本幣幣值不穩(wěn)定的重要因素，我們應(yīng)從中吸取教訓(xùn)。二是在國家財力有限、財政投資不足的情況下，如果財政投資帶動社會投資效應(yīng)不明顯，財政政策對投資總量的影響效果必定大打折扣。當(dāng)今各國財政支出主要集中于公共品的供給，財政直接投資的份額在全社會總投資的比重不可能占據(jù)主導(dǎo)地位，財政的直接投資關(guān)鍵在于帶動社會投資，進(jìn)而擴(kuò)大有效需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。三是財政投資擴(kuò)張要避免對其他社會投資主體投資的“擠出效應(yīng)”。

二、積極財政政策在影響投資總量中存在的問題

從1998年下半年我國開始實施積極財政政策，其主要內(nèi)容是通過增發(fā)國債，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資來拉動經(jīng)濟(jì)增長，確保了近兩年經(jīng)濟(jì)增長速度不至于大幅下滑。但與此同時，財政投資擴(kuò)張對投資總量的影響也存在著一些問題，主要表現(xiàn)為：

1.受國家財力約束，財政投資支出在總投資的比重過低，對投資總量影響作用甚微。改革開放以來，財政困境日益加重，滿足了行政、科教等支出以后，直接用于建設(shè)的比重日益降低。近幾年來，財政基本建設(shè)支出在財政支出的比例一直在10％左右徘徊，基本建設(shè)支出占全社會固定資產(chǎn)投資的只接近％。1994年、1995年、1996年、1997年分別為3.7%、3.9%、3.9%、4.0%?。1998年實施的積極財政政策，增發(fā)的1000億元國債用于基礎(chǔ)設(shè)施投資也只占全社會固定資產(chǎn)投資額的3.5％?？梢?，財政基本建設(shè)支出占全社會固定資產(chǎn)投資很低，即使在短期內(nèi)可以通過增發(fā)國債、增收節(jié)支，增加一部分基建投資，但對投資總量的影響不會很大。

一、科學(xué)定位市場經(jīng)濟(jì)下的財政投資評審，使其更好地服務(wù)于宏觀財政

市場經(jīng)濟(jì)下的財政投資主要是公共性的，它直接為市場提供基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施等外部條件，在這種背景下，財政投資評審活動的性質(zhì)和目的是為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，其制度、內(nèi)容、方式方法也要與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。作為公共性投資，其首要目的是服務(wù)于社會利益，而不是追求項目本身的市場贏利，其項目效益必須采用社會方式，而不是商業(yè)方式來評審。因此，公共投資效果的評價標(biāo)準(zhǔn)，就不能局限于項目本身的市場成本與收益，還必須包括項目所涉及的社會成本與所產(chǎn)生的社會收益。

明確服務(wù)對象，明確服務(wù)的切入點，是財政投資評審當(dāng)前和今后生存與發(fā)展之本。

財政投資評審首先要為政府投資管理服務(wù)。從宏觀的角度上講，評審要站得高，要有長遠(yuǎn)眼光和宏觀意識，當(dāng)好政府的投資參謀和助手，為合理有效地配置和使用公共資金，提供投資信息和政策建議，減少和避免政府投資的失誤；從微觀的角度講，財政投資評審要為政府投資具體項目的監(jiān)管服務(wù)，行使業(yè)主對政府投資項目職能，合理控制工程造價。

評審要為財政部門的項目支出預(yù)算管理服務(wù)。要充分體現(xiàn)出評審機(jī)構(gòu)的財政特色，即站在財政部門的角度，利用自己擁有的專業(yè)技術(shù)力量，通過科學(xué)、規(guī)范的評審措施算細(xì)賬、算實賬，為財政部門安排或調(diào)整項目支出預(yù)算提供專業(yè)技術(shù)依據(jù)，提高財政資金的有效性，筑起一道堅固的防線，并為財政投資決策提供準(zhǔn)確的信息和政策建議。

評審要為財政支出項目績效評價服務(wù)。財政支出項目內(nèi)容十分廣泛，特別是建設(shè)性項目之間差異大、建設(shè)周期長、項目效益不確定性等因素，要求財政投資評審機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮自己的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，認(rèn)真履行自己的職責(zé)，對財政支出的建設(shè)性項目進(jìn)行績效評價，為政府合理安排財政性建設(shè)資金、提高財政資金效益發(fā)揮應(yīng)有的作用。

摘要：推行工程量清單計價，是深化工程造價管理改革的重要內(nèi)容，是規(guī)范建筑市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要措施?！队媰r建筑規(guī)范》的實施，有利于建立由市場形成工程造價的機(jī)制，有利于促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、業(yè)主控制投資、建筑業(yè)加強(qiáng)管理，有利于在公開、公正、公平的競爭環(huán)境中合理確定工程造價，提高投資效益。

關(guān)鍵詞：控制量；指導(dǎo)價；競爭費(fèi)；工程量清單

1概述

2003年7月1日，我國建設(shè)工程造價改革中出臺的國家標(biāo)準(zhǔn)———《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500—2003）開始施行。它改變了以“量、價、費(fèi)”定額為主的靜態(tài)工程造價管理方式，推出了“控制量、指導(dǎo)價、競爭費(fèi)”的動態(tài)管理方式，規(guī)范工程量清單計價行為，調(diào)整建設(shè)工程出資人、發(fā)包人和承包人各種關(guān)系的依據(jù)。財政投資評審要積極適應(yīng)這一變化，努力創(chuàng)新工程方式。

2工程量清單計價的特點

長期以來，工程預(yù)算定額是衡量我國建設(shè)工程造價的法定依據(jù)和基礎(chǔ)，是為完成單位建筑產(chǎn)品所需消耗的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。定額計價法就是根據(jù)有關(guān)部門頒發(fā)的預(yù)算定額、費(fèi)率、指標(biāo)等，通過編制建設(shè)概算或施工圖預(yù)算來計算、確定建安工程造價，并以此作為國家財政控制基建投資和監(jiān)督基本建設(shè)撥款的主要手段。傳統(tǒng)的定額計價是對建筑產(chǎn)品價格的國家定價，具有統(tǒng)一性、指令性和強(qiáng)制性，對于加強(qiáng)計劃管理，減少投資浪費(fèi)等方面有一定的積極作用。但這種量價合一的計價方式也暴露出一些問題，如定額不能體現(xiàn)個別成本，約束了企業(yè)的自主報價；缺乏市場競爭力，難以達(dá)到合理低價中標(biāo)；竣工決算則是工程價款結(jié)算加簽證審核，往往造成“四算”分離，“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重。近年來，投資多元化、多渠道的出現(xiàn)客觀上要求企業(yè)能夠根據(jù)自身狀況和市場供求來決定建筑產(chǎn)品價格，定額計價方式已不能適應(yīng)建設(shè)市場的變化。因此，引入競爭機(jī)制，按照國家宏觀調(diào)控，企業(yè)自主報價，市場形成價格的原則，實行量價分離的工程量清單計價方式勢在必行。

摘要：在市場經(jīng)濟(jì)中，財政投融資具有動態(tài)的內(nèi)涵界定和獨特的功能定位。目前我國財政投融資體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的其他方面，存在著制度缺失、職能混亂、渠道狹窄、效益低下、結(jié)構(gòu)失衡等諸多體制缺陷。本文介紹了目前我國財政投融資體制的現(xiàn)狀，分析了我國財政投融資體制存在的主要問題，并據(jù)此提出了改革設(shè)想。

關(guān)鍵詞：財政投融資體制

通常認(rèn)為，財政投融資是指政府為實現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財政政策目標(biāo)，通過國家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來，統(tǒng)一由財政部門掌握管理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用直接或間接貸款方式，支持企業(yè)或事業(yè)單位發(fā)展生產(chǎn)和事業(yè)的一種資金活動。財政投融資作為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府配置資源的重要實現(xiàn)途徑，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效增長、調(diào)整和改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力等方面都具有獨特的功效。我國財政投融資起源于上世紀(jì)50年代，進(jìn)入80年代以后得到迅速發(fā)展。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的日漸完善和公共財政框架的逐步確立，原有財政投融資體制的問題日益突出，使得對其進(jìn)行改革的必要性和緊迫性大大增強(qiáng)。

一、我國財政投融資的現(xiàn)狀和問題

(一)融資渠道單一，融資范圍狹窄

我國財政投融資的資金來源主要依靠財政，包括各項財政周轉(zhuǎn)金、預(yù)算執(zhí)行中的間歇資金、專戶儲存的預(yù)算沉淀資金以及行政攤發(fā)的國家債券或金融債券，既缺乏市場性融資手段，又不能適應(yīng)市場的進(jìn)程，適時地吸收郵政儲蓄、社會保險基金和借助于一些社會財力，甚至一些應(yīng)納入財政投融資范圍的資金也沒有到位。

導(dǎo)致污染治理投資不足，除了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接相關(guān)外，更重要的主要原因在于：一是重視不夠。這從政府預(yù)算科目設(shè)置體系中可窺見一斑。在當(dāng)前反映政府活動范圍的財政預(yù)算的科目設(shè)置上，環(huán)境保護(hù)投資并非像基本建設(shè)支出、文教科衛(wèi)支出等那樣作為一個獨立的支出科目，而是被寄托在基本建設(shè)支出、科技三項費(fèi)用專項支出等科目之下，這種預(yù)算設(shè)置機(jī)制的結(jié)果是各級人大很難對政府在環(huán)保方面的投入情況進(jìn)行監(jiān)督，財政的環(huán)境保護(hù)投資數(shù)量得不到保證。表明環(huán)保投資在國家預(yù)算支出中是一個可增可減的量，其數(shù)額遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國家環(huán)保費(fèi)用占國家預(yù)算支出2%以上的比例。這樣的投資水平使得中央政府缺乏對環(huán)境保護(hù)的宏觀調(diào)控力度，一些綜合性的污染問題得不到及時有效地解決。二是民間環(huán)保投資的積極性沒有得以很好地調(diào)動。環(huán)境保護(hù)的正外部效應(yīng)特點使得私人資本不愿積極主動地介入該領(lǐng)域，這時政府的作用就是要采取政策培育、引導(dǎo)、利用市場力量。然而我國現(xiàn)行的環(huán)境政策卻存在著某種程度的失效?，F(xiàn)行的排污收費(fèi)制度由于其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定遠(yuǎn)低于達(dá)到環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)的邊際處理成本，許多企業(yè)寧愿交費(fèi)也不愿投資于污染防治工作。政府盡管也對進(jìn)行污染防治的企業(yè)給予了一定的優(yōu)惠政策，但這些優(yōu)惠措施方式單一且多屬于事后鼓勵，不能從根本上激發(fā)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保投資的動力。此外，我國目前還沒發(fā)行環(huán)境債券和社會環(huán)境彩票，因而也就無法像某些發(fā)達(dá)國家那樣，通過給予購買者一定的利息減免來吸引社會閑散資金介入環(huán)保事業(yè)。

（二）環(huán)保投資使用效率低下

據(jù)統(tǒng)計，1991～1995年，中國污水處理能力年增長率為8%，但達(dá)標(biāo)排放量的年增長率僅為1%。由此可見，我國有限的環(huán)保投資并未產(chǎn)生應(yīng)有的效益。這一問題的產(chǎn)生，除了環(huán)保設(shè)備技術(shù)含量較低外，主要在于以下二方面：一是環(huán)保資金使用過于分散且缺乏監(jiān)督。目前我國環(huán)保投資的大部分都用于各個點源的污染治理方面，用于區(qū)域性綜合防治的投資很少，這種“撒糊椒粉”式的環(huán)保投資無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，大大削弱了環(huán)保投資效益。而這種資金使用分散的狀況又與資金來源分散有很大關(guān)系。作為污染治理資金主要來源的“三同時”環(huán)保投資主要來自各企業(yè)，又用于各企業(yè)，排污費(fèi)也是以環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助金的形式返還給企業(yè)使用。這樣的運(yùn)作過程必然使得整個社會疏于綜合利用，造成資本和資源的極大浪費(fèi)。此外，由于環(huán)保資金的使用缺乏預(yù)算約束機(jī)制和有效的監(jiān)督考評制度，許多企業(yè)把應(yīng)該用于污染治理的資金擠占或挪用，或?qū)⒅挝圪Y金的相當(dāng)比例用在環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員的人頭費(fèi)及其它裝備上，而不是用在排污設(shè)施方面。二是現(xiàn)行環(huán)保投資的行為方式和經(jīng)營管理方式嚴(yán)重滯后于社會整體的市場化進(jìn)程。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、技術(shù)特征和政治等因素的影響，中國的環(huán)保投資帶有極強(qiáng)的社會福利色彩，屬于國家壟斷性行業(yè)，既不允許國內(nèi)社會資金的有效介入，又缺乏一套嚴(yán)格規(guī)范的、可操作性的管理模式以保障投資主體的合理權(quán)益。這種機(jī)制在使政府背上了沉重的財政負(fù)擔(dān)的同時，也使環(huán)境公用部門普遍出現(xiàn)低效率現(xiàn)象。

二、促進(jìn)環(huán)保投資發(fā)展的財政政策取向

從促進(jìn)環(huán)境保護(hù)投資發(fā)展的財政政策來看，其思路應(yīng)是：國家財政除應(yīng)直接承擔(dān)起市場不能或不愿介入的投資責(zé)任外，更重要的是要采取各種財政手段，推動環(huán)保投資的市場化改革，這是增加環(huán)境保護(hù)投入，提高環(huán)保投資效益的治本之道。具體舉措如下：

（一）增列環(huán)保支出預(yù)算科目，建立財政環(huán)保投資增長機(jī)制，確保財政對重大環(huán)境問題的調(diào)控力度

一、財政投資評審管理模式分析

(一)控制預(yù)算

通過財政投資評審管理工作，能夠有效地控制好預(yù)算支出，減少不必要的資金浪費(fèi)現(xiàn)象，從而提高財政資金的利用效率，確保財政資金的安全，最大程度地發(fā)揮財政資金的功能。

(二)評審范圍越來越大

隨著依法治國理念的不斷深入，財政評審工作作為完善政府管理行為的重要措施，財政投資評審工作的范圍也越來越大，其工作也越來越細(xì)致。逐漸地由事后追蹤管理向事前轉(zhuǎn)移，從而不斷地拓寬其評審范圍，表現(xiàn)在市政道路建設(shè)、城市綠化以及農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)等多種類型的項目。隨著評審范圍的擴(kuò)大，評審工作的難度也在不斷地提高，這就需要不斷地提高財政投資評審工作的效率，提高財政投資工作的科學(xué)性。

(三)評審程序越來越規(guī)范化